社会科学地方综合立法的规范向度

刘小冰 王腊生 杨东升

[摘 要]为贯彻落实中央战略部署、推动社会科学繁荣发展、践行良法善治理念，需要进行社会科学地方综合立法，这既具有明确的法律依据和政策依据，也具有现成的立法借鉴和参照。社会科学地方综合立法可由总则、组织管理、促进措施、保障措施、监督管理、附则共6章组成。“总则”与“附则”的立法技术已相当成熟，现在应着重构建促进社会科学发展的四项法律机制：统一领导、分工负责、功能完善、资源优化的组织管理机制;引导、推动“六大社科”良性发展的法律促进机制;全面、全程的社会科学事业法律保障机制;守正创新的社会科学事业法律监督机制。

[关键词]社会科学;地方综合立法;组织管理;促进措施;保障与监督

[中图分类号]D920.0  [文献标志码]A  [文章编号]2095-0292（2021）06-0059-11

[收稿日期]2021-09-21

[基金项目]江苏省社科联专项委托课题“江苏省社会科学地方综合立法研究”

[作者简介]刘小冰，南京工业大学法政学院教授、江苏法治建设研究基地首席专家、中国法治现代化研究院特邀研究员;王腊生，江苏省人民代表大会法制委员会主任委员、江苏法治建设研究基地首席专家、中国法治现代化研究院立法所所长;杨东升，泰州学院公法研究中心主任、副教授。

① 在我国，“哲学社会科学”是政策领域的习惯用法，这一概念“从学术根部意义来说受到了前苏联哲学社会科学的传统范式影响。”（张雄：《我国哲学社会科学话语体系建设的思考》，《天津社会科学》2019年第5期）因此，中国语境中的“哲学社会科学”具有学科与政治意识形态的双重属性。但法学意义的含义有所不同，如《共同纲领》第44条和现行宪法第20条表述的皆是“社会科学”。在国家法律法规数据库中，表述为“哲学社会科学”和“社会科学”的现行立法各为4部和80部，这在一定程度上反应了政策和法律的分野。在政策领域，“哲学社会科学”和“社会科学”各有表述，如“科學当然包括社会科学”（《江泽民论有中国特色社会主义》〈专题摘编〉，中央文献出版社2002年版，第274页），“构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系”（习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话〈2016年5月17日〉》，人民出版社2016年版，第27页），但以“哲学社会科学”表述居多。从学术角度来说，“广义上的社会科学，包括哲学、人文社会科学，与哲学社会科学、人文科学同义。”（张昊鹏：《繁荣发展社会科学的一种方式选择——论社会科学立法的可行性》，《社会科学管理与评论》2012年第1期）因此，从立法依据与学术规范上说，表述为“社会科学”更具合理性。本文则根据不同的场合分别使用“哲学社会科学”和“社会科学”的表述，但语义或意识上并无本质差别。

② 笔者认为，更为科学的名称应为“社会科学发展条例”。国家法律法规数据库中，“发展条例”有143部，“促进条例”有495部，但这一数量不具有绝对的比较意义。就立法规定的措施而言，“发展条例”更具空间、更具实际意义，“促进条例”规定的措施大多偏软。同时，笔者不赞同浙江省采用的“哲学社会科学工作促进条例”的名称，“工作”一词的加入虽然可能更为务实，但也将大大限缩立法容量。

为提高社会科学①繁荣发展的科学化、法治化、现代化水平，部分省份正在以“促进条例” ②方式推进社会科学地方综合立法。继浙江、甘肃等省份，《江苏省哲学社会科学促进条例》已列入江苏省人大常委会2022年立法项目，并已进入实质性制定阶段，这是我国在社会科学领域开展地方综合立法的首次尝试。但该领域的理论研究相当滞后，亟需就其立法必要性和可行性、框架结构、基本内容等立法基本问题的规范向度进行研究，为社会科学地方综合立法提供法理基础和理论指引。

一、社会科学地方综合立法的必要性和可行性

思想和认识是立法行动的先导，因而需要首先阐明社会科学地方综合立法的必要性和可行性，以进一步寻求立法共识。

（一）社会科学地方综合立法的必要性

1.贯彻落实中央战略部署的需要。2004年，中央作出的《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》强调，在改革开放和社会主义现代化建设进程中，哲学社会科学与自然科学“同样重要”，首次明确指出“重视哲学社会科学领域立法工作”。中央于2017年3月印发的《关于加快构建中国特色哲学社会科学的意见》以及各地据此制定的相关政策，譬如，江苏省委于2018年4月印发的《关于加快构建中国特色哲学社会科学的实施意见》，均明确要求“加强相关领域立法，保障哲学社会科学工作”。所有这些全新的要求，都需要全新的举措贯彻落实，更需要有相应的立法加以保障。

2.推动社会科学繁荣发展的需要。社会科学研究领域长期存在的一些体制机制问题已成为社会科学繁荣发展的阻却性因素，如对社科工作的重要性认识不到位，基层社科组织不够健全等;统筹推进社科事业发展的工作机制尚未建立，持续稳定充足的投入保障机制还没有形成，基础设施保障还明显滞后;监管手段明显不足。因此，制定社会科学地方综合立法，有助于在依法解决上述问题的基础上进一步增强社会科学在国家和地方决策中的影响力和话语权，有助于进一步凝聚社科界力量，更好地引导社科研究，回答好时代赋予的重大命题。

3.践行良法善治理念的需要。依法治国要求将所有管理行为都纳入法治轨道，平等享受权利、平等履行义务、平等接受制裁;善治理念则追求治理主体、治理依据上的多元性。但社会科学发展的制度供给现在更多依赖于“政策体系”，[1]（P3）难以拥有法律所具有的稳定性、引导性、规范性、强制性。目前，全国已颁布、施行的“社会科学普及条例”或“社会科学普及促进条例”14部，但社科普及仅系社会科学工作的组成部分之一，还有智库建设、学术交流等多方面内容，“目前社会科学活动的许多方面，许多重要问题，还没有被法律所规定、调整。大量的社会科学法律、法规需要制定。”[2]（P47）但学术界的这些理性呼声没有得到及时回应，在国家立法条件还不成熟的情况下，更需要在已有立法经验的基础上制定社会科学地方综合立法，才能“积极回应和具体体现”[2]（P48）依法治国理念，确保在法治的框架内规范解决制约社科事业发展的关键问题，为社科事业发展提供法治保障，为国家立法提供地方经验，真正实现社科事业的良法善治。

（二）社会科学地方综合立法的可行性

1.社会科学地方综合立法具有明确的法律依据和政策依据。现行宪法规定，“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”由于我国宪法实行间接保障主义，这一宪法内容需要通过法律、法规等加以落实。因此，宪法规定为社会科学地方综合立法提供了根本法依据。同时，社会科学地方综合立法具有法律法规依据。《民法典》关于民事权利、人格权、侵权责任等大量内容都涉及社会科学，《科学技术普及法》及其实施条例明确将“社会科学类社会团体”规定为组织和支持科普活动的主体之一。因此，有必要依据宪法和法律的相关规定，通过立法引导、规范和保障社会科学研究及其成果的传播应用。同时，上述中央对“重视哲学社会科学领域立法工作”、“加强相关领域立法，保障哲学社会科学工作”等政策和文件精神，也为社会科学地方综合立法提供了政策依据。

2.社会科学地方综合立法具有相应的借鉴和参照。首先，科学技术类法律法规提供了重要的借鉴和参照。[3]（P25-26）例如，无论在框架还是在内容上，《科学技术进步法》《江苏省科学技术进步条例》等类似立法都具有重要的参考价值;《重庆市科学技术普及条例》首次将社会科学列为科学技术普及的重要内容，将“社会科学界联合会”（以下简称“社科联”）视为科普工作的主要社会力量，将“社会科学优秀成果”纳入“科普工作奖”。其次，社会科学单项地方立法提供了相应的经验积累。目前，社会科学单项地方立法主要为社会科学普及立法，大致有三种类型：社会科学普及单独立法，如宁夏;社会科学普及与自然科学普及联合立法，如重庆;社会科学普及政府规章，如河北。[4]这些社会科学单项地方立法实施以来，对于推进地方社科普及工作发挥了重要作用，也为社会科学地方综合立法提供了有益经验。在此背景下，江苏、浙江、甘肃等省份开始启动哲学社会科学地方综合立法。由此可见，社会科学地方综合立法已漸成趋势，“以法律保障促进我国哲学社会科学的大繁荣大发展，促进其在法治的轨道上健康推进”[5]已成为发展社会科学的基本共识。最后，域外社会科学的执法、司法实践也可资借鉴。例如，部分国家的“政府主体主要通过学术诚信机构的设立和学术诚信立法等举措参与学术诚信治理”，[6]（P8）因为“学术腐败不仅属于道德范畴，而且由于其发生领域的特殊性，可能与许多人甚至整个社会的利益相关，因而必须以法律手段严加惩处。”[7]鉴于国情差异，域外制度可能无法直接加以借鉴、援引，但至少能为我们思考中国问题打开研究视野。

二、社会科学地方综合立法的框架结构

框架结构的选择将决定基本内容的选择。因系创制型地方立法，理论界和实务界在框架结构的选择上各有不同主张，需要仔细研究分析后作出科学选择。

（一）框架结构的现有主张

较为传统的观点是“七章说”和“六章说”，前者主张由总则、组织管理、职责任务、社会责任、保障措施、法律责任和附则七章组成，后者主张由总则、组织管理、任务与举措、保障措施、法律责任、附则六章组成。这两种主张大同小异，其中，“总则”包含立法目的、适用范围、基本原则、权利保护等;“组织管理”主要是理顺哲学社会科学领导机制和组织管理体系，明确县级以上人民政府、省市县（区）哲学社会科学界联合会（以下简称“社科联”）和高校社科联组织的功能定位;“职责任务”主要指各级人民政府在促进社会科学发展中的职责任务;“任务与举措”主要规定社科研究、学科体系建设、学术体系建设、话语体系建设、教材体系建设、科研平台建设、重点研究基地、智库建设、政府机构和智库交流沟通机制、智库成果采购、社科普及、场馆建设、信息化建设、人才评聘、激励表彰、人才培养、社会组织发展等内容;“社会责任”主要是明确各级人民政府组成部门、社会各界和公众在哲学社会科学发展方面的责任义务;“保障措施”主要包括社科事业投入、科研经费管理和社科组织队伍建设等方面的内容;“法律责任”主要是对违反条例的情形作出相应规定;“附则”则规定实施时间。

较为创新的观点则是“九章说”和“无章说”。前者主张社会科学地方综合立法由九章组成：总则，组织管理（含领导机构、各级人民政府、社科联、政府部门、社科研究机构、社会组织等），社科研究普及（含学科体系、学术体系、话语体系、社科普及等），新型智库建设（含智库建设、决策咨询、智库成果采购、社会智库等），社科平台载体（含学术交流、国际交流、学术期刊、数字社科等），社科研究人员（含社科人才、社科评价激励、科研诚信、社科人员权益等），保障措施（含社科投入、经费管理、机构编制、社科设施等），法律责任（含执法主体、容错纠错、问责追责等），附则。后者主张社会科学地方综合立法不设“章”，直接以“条”的形式规定全部立法内容。例如，浙江省有《浙江省哲学社会科学促进条例》（草拟稿）和《浙江省哲学社会科学工作促进条例》草案（征求意见稿）两个文本，前者共6章45条，内容相对全面，但宣示性条款较多，法律实用性较弱;后者则去除了章，压缩为28条，按照立法的内在逻辑要求分别确立了哲学社会科学的组织管理制度、整体促进制度、评价激励制度、投入保障制度等。《浙江省哲学社会科学工作促进条例》草案（征求意见稿）由浙江省社科联陈先春、刘东、杨金柱和浙江大学光华法学院郑磊、蒋成旭等组成的专业团队研究草拟。谨对该团队在笔者2021年9月7日赴浙江省社科联调研时提供的帮助致以特别的谢意！

（二）框架结构评析

“七章说”和“六章说”较为符合立法的常规结构，涵盖了社会科学地方综合立法的基本内容，但可能存在下列问题：一是内容重复，特别是组织管理、职责任务、社会责任、任务与举措这几个部分难以清晰界定其基本内容和法定职责;二是既然为“促进条例”，则须明确规定促进措施，并非仅仅是“保障措施”或“任务与举措”，否则“促进条例”在“名”与“实”之间略显脱节;三是个别内容安排不当，如“七章说”中的“总则”缺失立法依据，且“权利保护”在具体章节中缺失切实的落实举措;四是“法律责任”部分面临较大难题，除非进行较大幅度的制度创新，否则，社科联没有执法权，导致该部分内容较为空洞。

“九章说”吸收了国内促进类条例的最新成果，克服了“七章说”和“六章说”存在的问题，具有一定的创新价值，其实质是根据社会科学地方综合立法的主要调整对象确定的框架结构。但问题是：一是创新难度加大。社会科学地方综合立法本身就面临着三个难题，即党政融合的难题、社科联作为松散型社会组织没有执法权但需要通过立法进行实体化运作的难题、没有现成立法作为参照的难题。如按照这一创新体例，无形之中增加了立法难度。二是就现有的制度设计而言，社会科学地方综合立法可能难以拥有如此丰富的立法内容来适应这一庞大的立法结构。三是根据社科研究普及、新型智库建设、社科平台载体、社科研究人员等主要调整对象确定框架结构自有其长处，但也有可能挂一漏万，如“应用社科”“开放社科”等内容在“九章说”中难以作为一个整体加以规定，无形之中存在肢解社会科学地方综合立法完整结构的风险。

章的设立原则是形式服从内容、内容通过形式得以展示，如立法内容较少，即无设章的必要，因而“无章说”较为简洁实用，能有效避免各章之间条文数量差别较大的难题。但作为社会科学综合地方性法规，所具有的统领性、综合性特征需要得到较大立法容量的支撑。因此，笔者主张设章，以其作为地方性法规的“文字符号”和“结构单位”。[8]（P58）

框架结构的确定取决于通过立法所要解决的关键问题，这是立法的普遍规律。目前哲学社会科学发展的关键问题主要有三个：一是解决现有社会科学发展职责不清的难题，依法确定政府、社科联、高校等主体的相应管理职责;二是解决现有社会科学发展动力不足的难题，依法采取措施全面促进社会科学的发展;三是解决现有社会科学发展保障和监督不力的难题，从创新体制机制、完善执法监督等方面，全面落实社会科学发展的保障和监督责任。

因此，根据现有的立法条件及其立法内容的基本要求，笔者主张将“九章说”的社科研究普及、新型智库建设、社科平台载体、社科研究人员等内容进行合并和扩充后修改为“促进措施”，将“法律责任”修改为“保障措施”与“监督管理”，从而形成“新六章说”，即社会科学地方综合立法应由总则、组织管理、促进措施、保障措施、监督管理、附则共6章组成。这一立法框架较为简单实用，逻辑严谨，容量充足，并不妨碍在施行一段时间后进一步加以完善。据此，总则部分规定立法目的、立法依据、适用范围等，附则部分规定社会科学地方综合立法与现有立法（如“社会科学普及条例”或“社会科学普及促进条例”）的法律适用关系、实施时间等，而其立法重点则是通过组织管理、促进措施、保障与监督的规定以解决社会科学发展中的三个关键问题。

三、社会科学地方综合立法的机制建构

从立法技术上说，“总则”与“附则”部分的内容相对简单，且经过改革开放几十年的实践已经取得了丰富的立法经验、达成了高度的立法共识。因此，主要应从理论上研究组织管理、促进措施、保障与监督这四项重点内容，并构建起相应的法律机制。

（一）统一领导、分工负责、功能完善、资源优化的组织管理机制

“组织管理”部分主要需要明确各方在推进社科工作中的职责和义务，构建起统一领导、分工负责、功能完善、资源优化的社会科学管理运行机制，形成全社会共同参与的社科工作格局，共同促进社会科学事业的健康发展。

1.统一领导。社科联具有特殊性质，省社科联是省委领导下的学术性群众团体，是省委省政府联系全省哲学社会科学界的桥梁和纽带。因此，社会科学地方综合立法在涉及党委的部分可表述为“统筹领导”，更多强调的是政治领导和组织领导，是一种政治职责;县级以上人民政府的立法规定可表述为“管理、组织、协调、规划”，更多强调的是政府在整体上的工作职责。建议立法规定：各级党委统筹领导本行政区域内的哲学社会科学发展，建立哲学社会科学工作领导机构;县级以上人民政府管理、组织、协调、规划本行政区域内的哲学社会科学工作。同时，有观点认为，哲学社会科学的发展是“各级人民政府”的职责。如《浙江省哲学社会科学工作促进条例》草案（征求意见稿） 第25条规定：“各级人民政府应当建立哲学社会科学研究经费管理制度和绩效评价，赋予科研人员更大的经费使用自主权”。笔者认为，应根据不同的职责内容加以设定，将主体主要设定为“县级以上人民政府”而非“各级人民政府”更为务实，也更有助于实现立法的基本要求。

2.分工负责。首先，社会科学的发展与政府相关部门息息相关，因而社会科学地方综合立法应对县级以上人民政府相关部门的一般职责加以概括性规定。建议立法规定：县级以上人民政府教育、科技、财政、人力资源和社会保障、民政、文化、新闻出版广电等部门按照法定职责分工开展本行政区域内的哲学社会科学促进和保障工作、推动哲学社会科学普及工作。其次，社会科学地方综合立法还应对与社会科学发展联系紧密的县级以上人民政府相关部门的特别职责加以具体规定。建议立法规定：县级以上人民政府教育行政主管部门应当把哲学社会科学宣传教育列入教育规划和教学计划;人力资源与社会保障等行政部门，应组织、指导各类教育机构和职业培训机构开展哲学社会科学促进活动;文化行政部门应组织、指导各类文化团体开展哲学社会科学促进活动;新闻广电主管部门应指导报刊、广播、电视、网络等媒体开设哲学社会科学宣传普及栏目、节目;各级出版主管部门应组织、指导各类出版机构出版哲学社会科学普及读物。最后，社会科学综合地方立法还应对配合性职责作出规定。一是省社科联牵头、其他部门配合的职责，如在社会科学科研诚信机制（包括跨部门联合调查机制）建立过程中，省社科院以及相关部门、单位须予以配合;二是其他部门牵头、省社科联配合的职责，如科研诚信机制的建立由省科技厅牵头，省社科联须予以配合;三是其他配合性职责，如在省哲学社会科学优秀成果评奖活动、科研诚信信息共享应用等工作开展中，相关单位皆负有配合的职责。

3.功能完善。“完善顶层设计，通过立法强化职能，提升社科机构的执行能力”，[9]（P22）这是社会科学地方综合立法需要着重解决的问题。一是建立健全社科联机构。虽然浙江等省实现了社科联组织网络体系的全覆盖，但整体而言，社科联机构尚不健全、部分设区市和县（区）尚未设立社科联组织是普遍现象，如江苏省95个县（区），只有59个县（区）成立了社科联组织，仅占62%。因此，必须是从制度设计上确保社科联形成一种功能齐全的省市县（区）的网络结构，其含义有三：已经成立社科联的地方，应该通过立法促进其提档升级;没有建立社科联的地方，应根据立法规定迅速建立社科联组织;省市县（区）社科联应该形成社科联联动机制，相互之间是指导和被指导的关系，但省社科联在其中处于关键地位。建议立法规定：本省县级以上人民政府应当建立健全哲学社会科学界联合会;设区市在提名社科联主要领导前应征求省社科联意见;省社科联应建立健全省市县（区）社科联联动机制。二是明确社科联职责。这里涉及两个问题：第一个问题是省市县（区）社科联的职责是分散规定还是集中规定？这有两种处理办法：第一种办法是既分散规定又集中规定，即分两个层次对省社科联和市县（区）社科联的职责分别进行规定。这是因为省社科联具有与市县（区）社科联不同的地位，其所负有指导全省社会科学发展、受省人民政府委托组织省哲学社会科学优秀成果评奖活动、负责哲学社会科学领域科研诚信工作的统筹协调和宏观指导等职责，是其他社科联所不具备的。而市县（区）社科联的职责则集中规定，这是因为两者之间的职责难以作出清晰的立法界定。这种规定方式合理界分了不同层级社科联的不同作用场域，且为各级社科联依据法律和章程实现法治和自治提供较大空间。第二种办法是笼统进行集中规定：县级以上哲学社会科学界联合会依照法律和章程，代表和维护哲学社会科学工作者权益，繁荣发展本区域哲学社会科学。这一规定方式的优点是在社会科学地方综合立法经验不丰富的条件下，能够最大程度地留有操作余地。笔者倾向于第一种处理办法，但无论采取哪一种处理办法，各级社科联皆须修改其章程，如各省社科联章程须在现有基础上增加缺失或需补充的具体职责，如增加规定：协助省人民政府制定哲学社会科学研究和发展规划、工作计划和政策措施，省社科联受省人民政府委托会同相关部门负责哲学社会科学领域科研诚信工作的统筹协调和宏观指导。第二个问题是是否赋予市县（区）社科聯会建立哲学社会科学科研诚信信息系统的权力？笔者对此持否定态度，因为江苏等省大多明确将其赋予“省社科联”行使，且哲学社会科学科研诚信信息系统应该是全省统一的，不宜再作扩大。同时，因其引入了市场惩戒和社会惩戒的效果，[10]（P9）其作用力非常强大，不宜贸然扩大主体而影响社会和谐。

4.资源优化。在促进社会科学发展中，除上述组织管理主体外，还需强调管理资源优化，即重视高校社科联、人民团体和社会组织的管理资源整合能力。一是高校社科联职责。高校社科联是社科联网络中的主要组成部分，其面临的主要问题是：高校社科联不拥有大学管理系统所赋予的制度化学术管理权力，但又具有基本的学术属性，[11]（P147-151）且“具有多学科、多层次的学科结构特点，成为全国哲学社会科学领域中人才最密集、力量最雄厚、学科门类最齐全、承担科研任务最多和最丰富的主体部分。”[12]（P1）为了确定高校社科联的职能定位、解决高校社科联工作人员全部为兼职人员等一般性问题，建议立法规定：本省各高校应建立健全社科联组织，配置专职工作人员，在省社科联指导下，围绕学校教学与科研工作，开展理论研讨、学术交流、课题研究、社会科学普及活动，促进学校教学质量与科研水平，促进哲学社会科学发展。同时，为了建立社会科学科研诚信机制，须对高校及其社科联的相关职责作出特别规定。建议立法规定：高校及其社科联应完善管理制度，加强科研诚信建设，制定学术不端行为具体处理规定，并且按照规定参与对学术不端行为的处理，并将处理结果报省社科联备案。高校社科联的学术不端行为处理赋权以及备案机制是一种新的设计，目的是为了确保省社科联对全省学术不端行为的处理这一特别授权具有完整的落实机制。二是人民团体和社会组织职责。社会科学的发展还涉及到相关人民团体和科协等特殊社会组织。建议立法规定：工会、共青团、妇联以及科协等群团组织，应自觉承担本领域本行业相关发展哲学社会科学促进工作。其他有关社会组织应在各自职责范围内推动哲学社会科学的发展。

“组织管理”部分是否需要对企业和个人加以规定？笔者认为以不作规定为宜，因为前述职责皆系法定职责，而企业和个人在社会科学发展中所承担的乃是道德责任，不应通过立法在“组织管理”中作出强制性规定。

（二）引导、推动“六大社科”良性发展的法律促进机制

所谓“促进”，意指推动发展。国家法律法规数据库中，命名为“促进法”的现行有效法律共36部，命名为“促进条例”的现行有效地方性法规共430部。就其规定内容来看，“促进”型立法的特点主要有：结构体例遵守了总则、职责、举措、责任、附则这一立法的内在逻辑结构;措施大多表述为“鼓励”“支持”“引导”“可以”等，因而不具有法律强制力;个别规定表述为“应当”“不得”，因而其义务设定也带有部分强制性规定;因其内容体现了立法者的意志和利益，因而无论何种表述，皆具有法律效力。因此，社会科学地方综合立法中的“促进措施”，需要按照一定的逻辑结构对推动社会科学发展的法律措施加以规定。考虑到社会科学的现有体系以及新的发展要求，笔者主张围绕“理论社科”“应用社科”“大众社科”“开放社科”“数字社科”“诚信社科”这一逻辑结构规定相应的法律促进措施。

1.“理论社科”的促进措施。“理论社科”的概念能否成立？答案是肯定的。社会科学是理论，因而初看起来，“理论社科”的提法似乎存在同义反复。但“社会科学”这一理论体系也同时面临“理论化”的要求，需要进行理论深化和理论创新，即围绕社会科学各学科的前沿问题，开展各种形式的基础理论研究，重点研究学科体系建设、学术体系建设、话语体系建设、教材体系建设，这正是“理论社科”的基本含义和要求。为此，建议立法分层次规定：支持哲学社会科学传统优势学科、重点学科创新发展，加强基础学科、具有重要文化价值和传承意义的冷门学科建设，加快发展具有重要现实意义的新兴学科和交叉学科，形成具有地方特色和优势的学科体系。支持和鼓励广大哲学社会科学研究和教学人员强化学术体系建设，挖掘和阐发丰厚的地方历史资源、文化资源和思想资源，立足地方实践，提升学术原创能力和水平。支持和鼓励广大哲学社会科学研究和教学人员努力构建具有解释力、说服力、引领力的哲学社会科学，提升哲学社会科学的国内国际的话语权。鼓励各教学科研单位、出版机构编写和出版具有地方特色的社会科学教材，推动地方优秀传统文化传承与发展。

2.“应用社科”的促进措施。社会科学的基本价值在于“坚持理论之思与实践之问同向同行”。[13]（P54）为此，建议立法规定：支持和鼓励广大哲学社会科学研究人员围绕哲学社会科学各学科的前沿问题，开展各种形式的基础理论研究和应用对策研究，推动学术观点和研究方法创新。建立健全政府机构和智库交流沟通机制，县级以上人民政府政策研究机构等部门应加强与各类哲学社会科学智库的信息共享和互动交流，定期发布决策需求信息，通过项目招标、人民政府采购、直接委托、课题合作等方式，引导各类智库开展政策研究、决策评估和政策解读等工作。县级以上人民政府应当推动各类哲学社会科学成果的转化落实，将咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据、社科普及等纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录，建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的成果购买机制，逐步提高政府向社科类社会组织购买服务的份额或比例。

3.“大众社科”的促进措施。在此，“大众社科”主要是指社会科学普及。就全国而言，社会科学普及的地方立法尚没有实现全覆盖。因此，社会科学地方综合立法应有不同的处理方法：在没有制定社会科学普及单行立法的地方，可将其内容涵盖在综合立法中，如《浙江省哲学社会科学工作促进条例》草案（征求意见稿）即将社会科学普及纳入其中，且规定了“县级以上人民政府应当建立哲学社会科学普及展示交流场所和社会科学普及数字化交互平台”等新内容;在已经制定社会科学普及单行立法的地方，可有两种做法：一是废除社会科学普及单行立法，将其立法内容及其实施经验进行总结后合并到社会科学地方综合立法中;二是继续保留原有社会科学普及单行立法，但为保持社会科学地方综合立法的完整性和前瞻性，可将原有单行立法中没有规定的或实施后有效的做法增加规定到社会科学地方综合立法中，而不应简单重复。其实，法律制度与其他制度一样，在根本制度一致基础上也存在非根本制度落差。例如，比较《江苏省社会科学普及促进条例》与《广东省社会科学普及条例》，即可发现无论在立法理念还是在具体制度上，都有较大不同。具体而言，广东明确规定了“倡导科学方法、弘扬科学精神”，江苏则没有规定;广东规定的许多内容（如“县级以上人民政府应当将社会科学普及事业所需经费列入本级财政预算，并随财政收入的增长而增加”、“在遵守有关法律、法规和本条例规定的前提下，社会力量参与社会科学普及活动可以实行市场化运作”、“鼓励和支持国内外的组织或者个人在本省投资兴建社会科学普及场所”），江苏都没有规定。同时，江苏也在实践中推行“将社会科学普及作品纳入本级社会科学成果评奖范围”，但不如广东规定得那么明确。因此，社会科学地方綜合立法应通过细致的制度比较，吸收先进规定，真正“让哲学社会科学更好地贴近实际、贴近生活、贴近群众，促进全社会形成崇尚科学和学习、宣传、运用哲学社会科学的良好氛围”，[14]（P8）努力提升社会科学的传播力、引导力、影响力、公信力。

4.“开放社科”的促进措施。所谓“开放社科”，其基本要求主要有：一是省内开放。建议立法规定：各级人民政府和相关部门、各哲学社会科学教学科研单位应为哲学社会科学研究人员开展学术研究提供便利条件。各类政府公共数据库除涉及保密内容外，均应按政府信息公开有关要求，向广大哲学社会科学研究人员免费开放，供研究使用。各类图书馆（室）、博物馆（院）、文化馆（站）等公共文化服务单位应利用自身资源，采取多种形式开展哲学社会科学促进活动。政府投资建设的哲学社会科学普及场馆和设施应免费向社会公众开放，不得擅自改作他用。鼓励有条件的单位向公众开放其场馆和设施用于哲学社会科学活动。二是区域开放。为促进我国长三角、珠三角等区域一体化实质性建设，建议立法规定：各级社科联和相关部门应组织跨区域联合研究、学术交流。三是跨界开放。“现代科学的发展呈现出一个相互融合、相互渗透、相互影响的趋势”，[15]（P71）自然科学与社会科学的融合研究特别是研究方法上的相互借鉴是一种基本要求。建议立法规定：推动自然科学研究与社会科学研究跨界合作研究，增强协同研究能力。四是域外开放。单边主义式的研究不可能产生高质量的研究成果，因此，社会科学研究当然存在与国外、国际以及我国港澳台地区进行交流、合作研究的必要。建议立法规定：各级社科联和相关部门应定期组织哲学社会科学教学科研骨干开展域外交流和集中培训。鼓励各哲学社会科学教学科研单位参与域外对话，鼓励域外合作研究，支持域外学会、基金会依法开展地方问题研究。鼓励各哲学社会科学教学科研单位参与国际对话，鼓励跨域合作研究。设立本行政区域优秀学术成果的对外翻译项目。

5.“数字社科”的促进措施。“各级社科联统筹推进哲学社会科学数字化工作”，这是“数字社科”提出的一项整体性要求，需要在立法或章程中加以规定。同时，“数字社科”也提出了加强数字化平台建设的要求。建议立法规定：县级以上人民政府应当加强哲学社会科学基础设施、文献中心、数据库和文科实验室建设，构建方便快捷、资源共享的数字化平台，推动社会科学数字资源的利用和共享，推动社会科学工作网络化、信息化、可视化、数字化和智能化。

6.“诚信社科”的促进措施。为落实中央《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，各地都制定了相关政策，如江苏省委全面深化改革委员会会议审议通过了《关于进一步加强全省科研诚信建设的实施意见》，对省社科联的科研诚信建设提出了四个方面的基本要求：一是赋予职权，要求“省社科联会同省社科院负责哲学社会科学领域科研诚信工作的统筹协调和宏观指导”，这是从宏观上赋予省社科联“科研诚信协调指导权”，且该职权以省社科联为主，仅限于“哲学社会科学领域”。二是建立机制，要求“省科技厅会同省社科联、社科院建立完善覆盖全省的自然科学和哲学社会科学科研诚信信息系统”。这是从微观上明确提出建立“科研诚信机制”的要求，其特点，机制的建立主体为省科技厅，省社科联起配合作用;作用范围为全省行政区域;内容包含自然科学和哲学社会科学。三是共享应用，要求根据国家科研诚信信息统一的管理要求“加强科研诚信信息的共享应用，逐步推动省级科研诚信信息系统与国家科研诚信信息系统、省公共信用信息平台、地方科研诚信信息系统互联互通，分阶段分权限实现信息共享，为实现跨部门跨地区联合惩戒提供支撑。”由此可见，“省科研诚信机制”在纵向上需要纳入或对接国家科研诚信信息系统，在横向上需要实现信息共享，并为联合惩戒提供支撑。四是详细规定了“省科研诚信机制”的主要内容，可以归纳为诚信信息归集、诚信状况记录、主体诚信评价、诚信信息管理、信息共享应用等。为此，建议将上述内容通过立法提炼后纳入社会科学地方综合立法之中。

（三）全面、全程的社会科学事业法律保障机制

法律保障与政策保障的基本区别在于法律强制力的不同，因而构建全面、全程的社科事业法律保障机制是社会科学地方综合立法取得法律成效的关键。为此，社会科学地方综合立法的上述促进措施需要从多方面加以支撑。

1.全面的法律保障机制。所谓全面，是指按照社会科学事业的发展要求提供全方位的法律保障机制，主要体现为人财物的保障。一是社会科学研究人员的权利保障。建议立法规定：鼓励学术创新，尊重差异、包容多样、宽容失败。完善哲学社会科学研究人员职务科研成果权益分享机制，提高哲学社会科学研究中体现智力成本、智力劳动的间接经费比例，间接经费比例按不低于百分之五十执行。县级以上人民政府应当加强社会科学人才队伍建设，制定并实施社会科学人才发展规划、计划，建立和完善人才培养、选拔、激励、保障制度。县级以上人民政府可以制定具体办法，为优秀哲学社会科学人才给予住房、薪资待遇、职称评定、团队建设、子女教育、配偶就业、医疗保障、法律咨询等方面的优惠政策，对杰出人才待遇可一事一议。社会科学项目研究人員的劳务费开支标准，根据其在项目研究中承担的工作任务确定，不设比例限制，不纳入所在单位绩效工资总额。二是财政投入。建议立法规定：县级以上人民政府应当建立与经济社会发展相适应的哲学社会科学经费保障机制，将哲学社会科学工作经费项目纳入本级财政预算，并随财政收入的增长而增加。财政性哲学社会科学经费投入应当主要用于下列事项：哲学社会科学基础研究和应用研究，特别是围绕重大战略需求开展的前瞻性、针对性、储备性政策研究;社会科学普及;社科学术交流平台搭建;哲学社会科学基础设施建设，包括场馆、数字化平台等;社科人员的培养、吸引和使用。应建立多元化、多渠道、多层次的投入体系。省人民政府设立省哲学社会科学基金，以省级公共财政投入为主体，吸引社会资本多元投入。三是基础设施建设。建议立法规定：县级以上人民政府应积极推动社会科学交流展示场馆等基础设施建设，将其纳入城乡建设规划。设区市以上人民政府建设的社会科学广场或公园免费向公众开放。鼓励和支持国内外的组织或者个人在本省投资兴建社会科学普及场所。

2.全程的法律保障机制。所谓全程，是指按照社会科学事业的发展过程提供全周期的法律保障。一是发展前期保障。建议立法规定：县级以上人民政府应当将繁荣发展哲学社会科学纳入国民经济和社会发展规划，在机构设置、人员编制等方面为哲学社会科学事业发展创造良好条件。县级以上人民政府应依法为社会科学类社会组织的登记成立、开展业务活动等提供便利条件。二是发展中期保障。建议立法规定：县级以上人民政府教育和人事等相关部门应当将社科类社会组织人才的培养和职称的评定纳入专业技术人才培养和评定序列之中。业务主管单位应当维护社科类社会组织的合法正当权益，促进社科类社会组织按照章程实现自我管理、自我发展。哲学社会科学教学科研单位、哲学社会科学类社会组织应积极搭建各类哲学社会科学研究平台，推进与政府部门、企业合作共建中国特色新型智库，建立健全研究、咨询和服务机制。加强各类哲学社会科学研究基地建设，培育、支持重点研究基地建设。支持和推进各类哲学社会科学新型智库建设，重点扶持经济社会发展急需的社会智库和企业智库。探索智库第三方评估政策评估模式。鼓励和支持社科平台载体参与突发事件应对的相关工作，并按照国家和省有关规定给予政策扶持。鼓励社会各界对社会科学发展进行捐赠，社会力量依法参与社会科学促进活动可以实行市场化运作。向社会科学发展提供捐赠的企业和个人，依法享受国家有关税费减免等优惠政策。三是发展后期保障。设区的市以上人民政府应建立规范的奖励体系，设立哲学社会科学成果政府奖和决策咨询奖;对在社会科学工作中做出突出贡献的先进集体和先进个人给予学术性、荣誉性称号。社会科学至今没有国家层面的专门奖励机构和国家级奖项，为此，学术界多次呼吁“成立类似于国家科学技术奖励工作办公室的哲学社会科学奖励机构、设置合理的哲学社会科学奖励层级、丰富哲学社会科学奖励对象、构建哲学社会科学奖励评价体系”等建议（参见苏金燕：《哲学社会科学奖励：制度构建与政策思考》，《中国社会科学评价》2017年第4期）。笔者认为，这些建议具有合理性和正当性。推进省哲学社会科学优秀成果奖奖项动态优化调整，加大对青年学者优秀成果的激励力度。

（四）守正创新的社会科学事业法律监督机制

社会科学地方综合立法本条例属于创制型立法，因而应基于守正创新的理念构建促进和保障社会科学发展的法律监督机制。

所谓守正，是指社会科学事业法律监督机制必须遵守包括法律责任追究在内的全部制度化监督要求。社会科学地方综合立法应规定法律责任追究机制。侵占、截留、挪用哲学社会科学工作经费、捐赠财物的，由有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;情节严重的，由有关机关通报批评、责令限期返还、赔偿损失。将政府财政投资建设的哲学社会科学活动场馆、设施改作他用的，由有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;情节严重的，由有关机关通报批评、责令限期改正。扰乱哲学社会科学活动场馆秩序或者毁损场馆、设施的，依法责令停止侵害、恢复原状、赔偿损失。违反本条例规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

所谓创新，是指本条例应在守正的基础上设计如下新的法律监督机制：

1.人大监督机制。人大监督是最具法律权威的监督，建议立法规定：县级以上人民政府应定期向本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会报告本行政区域社会科学工作促进情况，接受本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会对本条例实施情况的监督检查。

2.学术不端特别监督机制。如上所述，笔者不主张在社会科学地方综合立法中设立“法律责任”一章，因为除非进行法律授权，否则，法律责任的规定即毫无意义，因为在追究相关法律责任时皆有现行的准用性规则加以援引。这一问题在各地制定的“社会科学普及条例”或“社会科学普及促进条例”中表现得尤为明显，如《江苏省社会科学普及促进条例》中“法律责任”的规定并无实质内容。

为落实中央《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，各地都制定了相应的实施意见。虽然具体制度设计略有差异，但大多将这一权力赋予省社科联行使。如浙江省《关于进一步加强科研诚信建设弘扬科学家精神的实施意见》规定，“省科技厅、省社科联要会同省级主管部门”制定相关管理制度;江苏省《关于进一步加强全省科研诚信建设的实施意见》规定，“省社科联会同省社科院负责哲学社会科学领域”科研诚信工作。因此，在浙江、江苏这样的制度设计下，省社科联拥有两项特别授权：受省人民政府委托组织省哲学社会科学优秀成果评奖活动;受省人民政府委托会同有关部门负责哲学社会科学领域科研诚信工作的统筹协调和宏观指导。从法理上说，这两项特别授权具有不同的法律属性，前者是授益行为，后者是不利行为，但都会产生执法权的需求。同时，前者的实践经验较为丰富，可将相关政策规定汇总后凝练并上升为立法规定;后者则没有实质性的工作开展、现有规定相对较少，且缺乏系统性规定，需要加以立法论证。

省社科联没有执法权，能否通过社会科学地方综合立法针对这两项特别授权授予其幅度有限的行政处罚权？从法理上说，这一授权具有法律依据。《行政处罚法》第19条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”社会科学地方综合立法属于地方性法规，省社科联属于“具有管理公共事务职能的组织”。这里的“组织”，可以是行政机关的内设机关，也可以是人民团体、事业单位、企业，“但都需要具有管理公共事务职能”。[16]（P145）因此，通过地方性法规授予其行政处罚权完全具有合法性。

但法律逻辑与现实逻辑往往具有发生激烈冲突的可能。一是省社科联难以完全具备成为授权组织的积极条件，如具有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员;需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。二是这两项特别授權面广量大，且省社科联几乎不具有行政管理权力。虽然这一执法权力天然具备“威慑”“遵从”等品质，[17]（P120）但一旦行使这一授权，难免会打乱原有的管理体制。

因此，从现实出发，建议社会科学地方综合立法应结合“诚信社科”促进措施，设计新的监督机制，并与其他监督机制共同形成学术不端特别监督机制：第一，制度设计。省社科联应会同有关部门就学术不端制定全省统一适用的制度，包括学术不端识别标准和处理程序、基本权利、科研失信记录名单、处理机制、教育培训机制、学术期刊预警机制等。为保留相应立法空间，建议社会科学地方综合立法仅作原则规定，具体办法由省人民政府另行制定。第二，处理权限。建议立法规定：社会科学教学科研人员违反学术诚信，存在学术不端行为的，相关主管部门及其所在单位根据情节轻重作出如下处理：警告、通报批评;列入学术不端科研失信记录名单;终止或者撤销相关科研项目，一定期限内禁止申请相关项目;追回项目经费;撤销学术奖励或者荣誉称号;解聘或辞退。法律、法规对学术不端行为已有规定的，从其规定。第三，省社科联应拥有对学术不端科研失信记录名单进行动态管理的权力。对处理处罚期限届满的，应及时移出失信记录名单;当事人如认为所展示信息存在错误、遗漏、公开期限不符合规定以及其他侵犯信息主体合法权益的，可按照规定流程提出异议申诉;如需对相关学术不端信息进行信用修复，可按照规定流程提出申请。

3.督查建议机制。省社科联发现存在学术不端等影响社会科学发展情形的，可向所在单位发出督查建议，督促其进行整改;被建议单位应将整改情况在规定期限内以书面形式反馈给省社科联。

4.约谈机制。作为新型规制工具，约谈的意蕴主要包括监管威慑、平等协商、行政自制等，其实践内容主要集中表现为提醒劝诫、通报问题、查找成因、告知责任、听取陈述申辩、督促整改、法规宣传等。[18]（P88） 其“主要价值是对问题进行挖掘和考量”，[19]（P73）且可“通过沟通、警示等非强制手段”实现监管目的，也能有效地减少监管主体和相对主体的对立冲突，最终实现监管效率的最大化、监管成本的最小化。[20]（P169）因此，建议立法规定：对促进社会科学发展措施不力，对学术不端等问题拒不处理、逾期不处理或处理不及时、处理不合要求的，省社科联可约谈单位主要负责人。约谈整改情况应向社会公开。约谈后仍然没有实现监管目的的，可建议有关主管部门追究法律责任。如此，可建立并形成学术不端特别监督机制与法律责任追究机制之间的闭环系统。

四、结语

社会科学地方综合立法是一项全新的事业，是“以科学思维谋划社科研究总体布局”的务实举措。[13]（P53）但社会科学地方综合立法只是就基础性、全面性、共同性问题作出规定，仅为发展社会科学事业的一种基本的手段。在中国语境下，发展社会科学事业仍然离不开政策、习惯的深刻影响，因为无论如何我们都无法全然抛弃“各种日常生活规则”对于管理和治理的支配性影响。因此，既要重视社会科学的地方综合立法，也要构建管理与治理、硬法与软法在主从意义上的二元结构，这应该是发展社会科学事业更为现实和理性的选择。

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Normative Dimension of Local Comprehensive  Legislation in Social Sciences

LIU Xiao-bing1， WANG La-sheng2，YANG Dong-sheng3

（1.School of law and politics， Nanjing Tech University， Nanjing 211816， China; 2.Legislative Affairs Committee of Jiangsu Provincial Peoples Congress， Nanjing 210008， China; 3.Public law research center of Taizhou University， Taizhou 225300， China）

Abstract： In order to implement the central strategic plan， promote the prosperity and development of social science and practice the concept of good law and good governance， it is necessary to carry out comprehensive local legislation of social science， which not only has a clear legal basis and policy basis， but also has ready-made legislative reference. The local comprehensive legislation of social sciences can be composed of six chapters： general provisions， organization and management， promotion measures， safeguard measures， supervision and management and supplementary provisions. The legislative technology of “General Provisions” and “Supplementary Provisions” has been quite mature. Now we should focus on building four legal mechanisms to promote the development of Social Science： an organization and management mechanism with unified leadership， division of labor and responsibility， perfect function and resource optimization; Legal promotion mechanism to guide and promote the sound development of "Six Social Sciences"; Comprehensive and whole process legal guarantee mechanism for social science undertakings; Abide by the rightful innovative legal supervision mechanism of social science undertakings.

Key words：social science; comprehensive local legislation; organization and management; promotion measures; guarantee and supervision

[責任编辑 薄 刚]