消协组织公益诉讼的实践检视与进路优化——16起案件的实证

○涂富秀

随着经济的发展、生活水平的提高，我国消费者的消费理念、消费方式、消费结构发生了很大变化，随之而来的现代型消费纠纷也大幅增加。现代型消费纠纷具有小额多数、争议同质、损害扩散等特点，侵害不特定消费者利益的同时也损害了社会公共利益。传统的私人诉讼的裁判理念和程序规则无法对其实现有效救济。为此，各国普遍以公益诉讼作为新型诉讼机制，强化消费者集体利益保护。消协组织公益诉讼不仅是我国消费维权的新机制，更是社会组织参与社会治理的新探索。2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定，“法律规定的机关和有关组织”对“侵犯众多消费者合法权益的行为可提起诉讼”，从而在法律层面正式确立了消费公益诉讼制度。2013年修订的《消费者权益保护法》第47条赋予省级以上消协组织(1)各级消费者组织成立之初均称为“消费者协会”。近年来，一些地方通过地方立法或者通过政府批准将其更名为“消费者委员会”或“消费者保护委员会”“保护消费者委员会”，更名后仍具有与消费者协会相同的性质和职能,因此本文统称为消协组织。公益诉权后，中国消费者协会及浙江、上海、广东等地消协组织先后探索实践，提起了一些公益诉讼案件，初步形成了消协组织公益诉讼的基本路径，但也存在不少困难和问题。为此，本文以省级以上消协组织提起的实践案例为视角，归纳分析影响消协组织公益诉讼制度实施的焦点问题和影响机理，并探寻完善的对策建议。

一 消协组织提起消费公益诉讼的实践

(一)案件情况

由于我国没有统一的公益诉讼案件登记系统，笔者以起诉主体作为统计标准，以《消费者权益保护法(修正案)》正式实施日2014年3月15日至2019年12月31日为期间，通过中国消费者协会官网、最高人民法院官网、最高人民检察院官网、中国裁判文书网、北大法宝及无讼网等公开渠道搜索，共检索到省级以上消协组织提起的公益诉讼案件16起。详见表1：

表1 省级以上消协组织提起的16起公益诉讼案件

受法定诉权配置的限制，16起案件全部为民事案件。其中，1起案件未获法院受理，14起案件已结案，1起案件正在审理中。16起案件回应了民生热点问题，涉及手机预装软件、铁路运输、农用摩托车、供水服务、食品安全、共享单车、未成年消费者权益保护、个人信息保护等消费领域。

(二)类型化分析

1.原告类型。16起案件的原告包括中国消费者协会和省级消协组织(见表2)。中国消费者协会作为原告的案件有1起，占6.25%；省级消协组织作为原告的案件有15起，占93.75%。省级消协组织作为原告的15起案件，实际参与公益诉讼的省级消协组织仅8个。广东省消费者委员会大胆探索，共起诉了7个案件。与广东省消费者委员会形成鲜明对比的是，大部分省级消协组织尚未实现零的突破，法律赋予的公益诉权仍在沉睡中。从地域看，原告的分布与地区经济发达程度呈正相关。经济比较发达的上海、广东、江苏、浙江四地省级消协组织起诉的案件合计12起，占75%。立法机关担忧的短期内公益诉讼案件井喷的现象并未出现，我国省级以上消协组织开展公益诉讼的意愿和动力明显不足，与消协组织的法律定位、消费维权的需求尚存较大差距。

表2 原告及案件数

2.被告类型。16起案件中，被告为个人的8起，这些个人均为刑事案件的被告人；被告为企业的8起(见表3)，企业类型既包括手机生产、农用车生产、旅游服务等传统产业，也包括铁路运输、供水等公用企业和共享单车企业等新业态企业。虽然有个别大规模企业成为被告，但强势企业主体成为被告的比例较低，且未涉及到消费者反映强烈的食品、药品等市场监管领域难点和痛点行业，公益诉讼促进社会公平正义的功能未得到彰显。

表3 企业被告所属行业及涉案数

3.案件启动类型。16起案件中，吉林省消费者协会诉光复路龙昌调料行及其韩某等实际经营人违法销售不合格食盐案、广东省消费者委员会诉彭某胜等人违法生产销售劣质食盐案、广东省消费者委员会诉李某文等人违法销售病死猪肉案、四川省保护消费者权益委员会诉闫某等人销售假冒注册商标商品案、山西省消费者协会提起的劣质食盐案等8起案件系消协组织接到检察机关检察建议后启动的诉讼，占全部案件的50%。这类案件中检察机关主导诉讼的痕迹明显，不但向消协组织移送了相关证据，而且还以支持起诉方式参与诉讼，消协组织搭检察机关便车的做法十分明显。即使是这样，仍有部分消协组织存在畏难情绪，接到检察建议后不作为，最终由第二顺位的检察机关提起公益诉讼。如湖北省十堰市人民检察院诉周某召民事公益诉讼案就存在类似情形。起诉前，十堰市人民检察院向湖北省消费者委员会发出检察建议，湖北省消费者委员会在收到检察建议书后未提起诉讼，最终由湖北省十堰市人民检察院提起诉讼。(2)湖北省十堰市中级人民法院(2016)鄂03民初118号民事判决书。另外8起案件是消协组织在履职过程中发现线索后自行组织起诉的。这类案件更考验消协组织的能力水平，更能反映出消协组织的诉讼担当。不过，这类案件的预期效应和实际效果存在较大的落差，由于能力、压力等各种因素的影响，部分实践案例高调开场，草草收场。如通过媒体对案件前期司法进展进行了宣传，但在案件审理过程中因各种因素选择悄然撤诉。

4.诉讼请求。16起案件中，大部分案件回避了赔偿之诉这一难题。10起案件的诉求为法律明文规定的停止侵害、排除妨碍、消除危险及赔礼道歉。随着消费公益诉讼实践的推进，6起案件提出了惩罚性赔偿的诉求，1起案件提出对欺诈行为的确认之诉，对请求权进行扩张适用。如中国消费者协会诉雷沃重工股份有限公司等四被告欺诈案中提出的“确认经营者的销售行为是《消费者权益保护法》第55条的欺诈行为”的请求，开启了公益诉讼确认之诉的先河，拓宽了诉讼请求的类型和范围，为消费公益诉讼和私益诉讼的衔接奠定了证据基础，受到各方的赞誉。又如广东省消费者委员会开启了惩罚性赔偿之诉的先例。广东省消费者委员会对销售病死猪肉的违法经营者提出1 006.2万元的惩罚性赔偿，是全国首例提出惩罚性赔偿的消费民事公益诉讼案件。由于法律对惩罚性赔偿没有明文规定，赔偿诉求未获法院支持，但该案引发了理论界和实务界的思考和热议，并直接推动着赔偿之诉的突破。广东省消费委员会诉彭某胜等人违法生产销售劣质食盐案提出的惩罚性赔偿请求，终获法院支持。由于赔偿之诉在操作层面存在诸多理论和实践难题，而预防型诉讼运作相对简单，诉讼风险小，消协组织普遍选择预防型诉讼。随着消费公益诉讼实践进程的推进，诉讼请求出现了由单一的预防型推进到“预防型+惩罚型”的新动向，以惩罚性赔偿实现消费公益诉讼功能转换的趋势在上升。

5.结案方式。已结案的15起案件，判决方式结案的7起，占已审结案件的46.67%，大部分案件以撤诉、调解的方式结案(见表4)。

表4 消费公益诉讼案件结案方式

从时间维度看，2016年上半年之前起诉的案件均以调解、撤诉方式结案，吉林省消费者协会诉光复路龙昌调料行及韩某等实际经营人违法销售不合格食盐案是首例判决结案并且胜诉的案件，此后判决结案的案件数量有所增加。从结案方式看，无论是消协组织还是法院对消费公益诉讼的态度相对谨慎和保守，很大程度上，消费公益诉讼在现阶段沦为违法经营者按照诉讼请求进行整改的个案手段，没有发挥其作为社会治理手段和政策形成工具的应有作用。

二 消协组织公益诉讼的成效与困境

(一)消协组织公益诉讼的成效

近六年的时间里，消协组织提起的公益诉讼案件从无到有，初显成效。通过公益诉讼，强化了行政执法监督，实现了消协组织系统内部联动和消协组织与法院、检察机关、行政监管部门的外部联动，发挥了司法的导引功能，初步构建了消费侵权从分散性治理向整体性治理转型的基本进路。

1.促进了市场监管从政府单一监管转向协同治理。部分案件通过个案实现了对整个行业的引导和规范，矫正了经营者的违法行为，促使国家监管部门关注行业共性问题，发挥了多部门协同治理作用，案件的示范作用和辐射效应初步显现。如上海市消费者权益保护委员会起诉广东欧珀移动通信有限公司、天津三星通信技术有限公司后，不仅两个被告积极整改，就连非被告的苹果公司、华为公司等智能手机生产企业也积极采取措施革新预装软件政策。案件审理结束后，上海市第一中级人民法院向工信部发出规范智能手机市场、加强智能手机预装软件监管的司法建议。工信部接受建议，于2016年12月出台了《移动智能终端应用软件预置和分发管理暂行规定》，明确了智能手机操作系统软件和应用软件的区分标准，加强了行业监管。又如浙江省消费者权益保护委员会起诉上海铁路局，虽未获法院立案，但也促使铁路部门自我整改，公益诉讼的目的仍然实现。消协组织通过公益诉讼维护了市场秩序，用较小的司法投入保护了社会公共利益，公益诉讼预设的预防效果初显。

2.加强了对弱势消费者的保护。对弱势群体的保护程度，是一个国家文明进步程度的体现。公益诉讼不仅仅是消费纠纷的新型解决方式，更应成为弱势群体利益表达和增强公平正义获得感的创新路径。农民和未成年人是弱者中的弱者。与城市相比，农村消费市场秩序较混乱，农民维权意识较弱，行政监管力量相对薄弱，农村消费者权益保护的形势严峻。未成年消费者由于其年龄、行为能力等方面的限制，往往不会维权也无力维权。因此，和普通消费者相比，农民和未成年人更为弱势。中国消费者协会诉雷沃重工股份有限公司等四被告案凸显了对农村消费者利益的关注，广东省消费者委员会诉长隆集团股份有限公司案是第一例维护未成年消费者权益的公益诉讼案件。以上两案通过公益诉讼将弱势消费者纳入司法救济体系，使得弱势消费者的权利被关注、愿望被表达，对弱势消费者起到启蒙教育作用，对国家市场监管制度今后的转向产生一定的积极影响。

3.促进了公益诉讼司法规则的建立和完善。公益诉讼从无到有，面对种种困局，消协组织和司法机关积极联动，以实践推动诉讼规则的创设，对后续类案产生示范效应。第一，对诉讼请求进行扩张适用。如广东省消费者委员会提出的惩罚性赔偿之诉、中国消费者协会提出的确认之诉均属于现行规定没有明文列举的诉讼请求，通过诉讼推动诉求的扩张。第二，明确了诉权处分的基本前提。法院和消协组织在司法实践中均遵循“诉讼请求全部实现”“诉讼目的已经达到”作为消协组织撤诉、调解的依据。如上海市消费者权益保护委员会在撤诉申请书中提出撤诉的理由是“被告的现在行为纠正了对消费者知情权和选择权不当侵害，申请人的诉讼目的已经达到”，法院在裁定书中认定“申请符合法律规定，亦不违背社会公共利益”(3)上海市消费者权益保护委员会：《中国消费公益第一案纪实与解读》，上海：上海人民出版社，2016年，第35—45页。。中国消费者协会诉雷沃重工股份有限公司等四被告案中，中国消费者协会确定了调解的基本原则：调解方案没有减少原告诉讼请求对消费者权益的保护；调解方案得到法院和社会的认可。(4)《中国消费者协会公益诉讼案件情况通报》，中国消费者协会官网，(2019-7-12)[2019-11-12]，http://www.cca.org.cn/zxsd/detail/29089.html.该案审理法院在调解书中确认协议“不违反法律规定和社会共利益。”(5)北京市第四中级人民法院(2016)京04民初94号民事调解书。上述两个案件为后续公益诉讼案件的调解和撤诉提供了样板。第三，推动了执行规则的创新。公益诉讼如何执行，现行规定没有设计特别规则。如果遵循私益诉讼的执行规定，显然无法与公益诉讼的目的和效果匹配。中国消费者协会诉雷沃重工股份有限公司等四被告案调解结案后，北京市第四中级人民法院和中国消费者协会分别在中国裁判文书网和中国消费者协会官网公布了民事调解书全文和被告整改方案，民事调解书还规定了被告为期2年的执行情况报告义务。在法律制度缺失的情况下，通过个案创设规则，规范执行程序，符合公益保护的价值取向，个案规则建构功能的发挥成为完善公益诉讼制度建设的管道。

(二)消协组织公益诉讼的困境

尽管消协组织公益诉讼取得了一定的成效，但无论案件数量还是诉讼效果，均与消协组织的地位和职能不相匹配，立法预设的价值未充分体现。存在的主要问题有：

1.消协组织自身的局限性制约着公益诉讼质和量两个维度的突破

第一，我国消协组织总体发育不良影响公益诉讼质的提升。消协组织在维护市场秩序、保护消费者利益等方面承担着重要职责，但由于消协组织自身建设存在制度和现实困境，影响其维权作用的发挥。首先，消协组织缺乏独立性，体制内路径依赖特征明显。我国各级消协组织由原工商部门主导设立，经费大多来自财政拨款，由法律规定其履行消费教育、咨询、纠纷处理、参与消费领域立法等8个方面的公益职责。消协组织在设立程序、服务对象、职能、经费来源等方面具有明显的体制内生成的特点，与政府关系密切，缺乏独立性，“民意官办、民办官助、官民结合”(6)杜万华：《最高人民法院消费民事公益诉讼司法解释理解与适用》，北京：人民法院出版社，2016年，第101页。的特征决定了其半官方的性质。近年来各地消费者协会纷纷更名为“消费者委员会”“消费者权益保护委员会”，名称的变更进一步强化了消协组织的官方色彩。其次，消协组织缺乏与公益诉讼匹配的专业能力。全国人大常务委员会在消费者权益保护法专项执法检查报告中指出，消协组织缺乏相应的专业能力和技术支撑是消费公益诉讼推进缓慢的重要原因。(7)《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国消费者权益保护法〉实施情况的报告》，中国人大网，(2015-11-03)[2019-11-1]，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm.公益诉讼涉及面广、专业性强，对消协组织的专业队伍建设提出了更高要求。当前，各级消协组织普遍未设立公益诉讼专门机构，专业人才配备不足，取证能力、庭审应对能力欠缺，办案力量薄弱。近6年时间仅提起16个案件可以佐证消协组织的诉讼能力较弱。受自身能力限制，大部分消协组织还在苦苦寻找公益诉讼的突破口，实践案例中有的案件以“被告赔礼道歉”为唯一诉求，象征意义大，对市场秩序的修正功能不足。形成鲜明对比的是，我国检察公益诉讼起步晚于消协组织公益诉讼，但实施情况良好，已经完成了从局部试点向全国推广的转型，并且取得了相对成熟的范本和经验。根据《民事诉讼法》相关规定，提起消费民事公益诉讼前，检察机关应当履行诉前程序，向适格消协组织发出检察建议。中国裁判文书网判例显示，有的消协组织在收到检察建议后并未提起诉讼，究其原因，专业能力不足导致不敢诉、不愿诉。2019年2月，最高人民检察院在未来五年工作规划中明确“公益诉讼更加注重诉前程序”，这也意味着今后消协组织作为消费民事公益诉讼第一顺位的起诉主体，将在消费公益诉讼中更有担当，也将面临更大的考验和压力。

第二，省级以下消协组织公益诉权缺失影响公益诉讼量的突破。原告资格是诉讼的起点和核心问题，起到界定司法审查范围调节器的功能。因此，长期以来原告资格问题成为消费公益诉讼的焦点问题之一。“谁享有了公益诉讼的起诉资格，谁的利益诉求就有了合法化的表达、传递与实现机制。”(8)陈承堂：《公益诉讼起诉资格研究》，《当代法学》2015年第2期，第85页。截止到目前,我国已建立全国性消协组织1个、省级消协组织31个、地市级消协组织351个，县级消协组织2851个。(9)数据来自中国消费者协会官网。《消费者权益保护法》第47条规定，“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”该规定从法律上赋予省级以上消协组织原告资格的同时，也排除了3000多个省级以下消协组织公益诉讼的起诉资格。从中国消费者协会统计的数据分析，2014年至2019年全国消协组织受理消费投诉的数据呈现逐年增长趋势，但相对应的公益诉讼案件数量并未呈现正相关(见表5)。在现行体制下，32个省级以上消协组织垄断利益诉求表达管道，在消费公益诉讼起诉资格方面缺乏竞争机制，根本无法应对消费市场的复杂化和侵权的高发现状。

表5 消费投诉数据与消协组织公益诉讼案件数量对比

2.诉讼制度的缺陷加大了推进诉讼的难度

第一，诉讼规则模糊导致公益诉讼进展缓慢。根据《消费者权益保护法》规定，消费者协会履行的是社会监督职责，不属于行政行为，不具有强制力。由此，《消费者权益保护法》第47条规定，对侵害众多消费者合法权益的行为，省级以上消协组织“可以”向人民法院提起诉讼。“可以”的文字表述表明第47条是授权性规定，消协组织在处理个案时，是否提起诉讼、何时提起诉讼，可酌情决定，导致现实中消协组织的被动和不作为。此外，法律也未规定具体的履职程序和未履职的法律后果，中国消费者协会与省级消协组织的诉讼分工、消协组织在支持起诉和提起公益诉讼之间如何选择等诸多问题亦未明确。受案范围、程序规则、举证责任、费用承担、赔偿标准等诉讼规则、配套制度尚待明确也是导致消协组织公益诉讼进展缓慢的重要原因。(10)《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国消费者权益保护法〉实施情况的报告》，中国人大网，(2015-11-03)[2019-11-1]，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm.

第二，赔偿之诉的争议增加了公益诉讼的操作难度。《民事诉讼法》和《消费者权益保护法》均未就消费民事公益诉讼的诉讼请求作出规定。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《消费民事公益诉讼司法解释》)第13条明文列举的诉讼请求类型中不包括赔偿损失，但以“等”字预留扩张空间。赔偿之诉通过大额诉讼索赔，达到“穷尽收益的可能性”，对违法经营者形成惩戒和威慑。提高集团救济的实效性，不仅要有停止侵害这样的事前预防的救济，还应当有对受害者的损害加以恢复和对违法经营者的不当利益加以剥夺为目的的集团性受害救济手段。(11)刘学在：《日本消费者团体诉讼制度介评》，《法学评论》2013年第6期，第156页。大多数国家消费公益诉讼的请求权最初多以不作为之诉为限，伴随着消费者运动的蓬勃发展，带有补偿性甚至惩罚性的给付之诉也出现在消费公益诉讼中。(12)柯阳友：《民事公益诉讼重要疑难问题研究》，北京：法律出版社，2017年，第118—119页。巴西、日本、美国、波兰及西班牙等国的消费者团体均可提起赔偿之诉，法国的消费者团体诉讼以损害赔偿为主要目的。我国理论界和实务界对赔偿之诉争议较大，多数学者对赔偿之诉持否定态度，认为消协组织虽有代表公共利益的职责，但其自身并未受到损害，提起赔偿之诉存在赔偿金的归属与分配等法理和现实层面的难题，非财产性责任更契合公益诉讼目的。由于理论和实践尚未达成统一认识，导致实践中做法混乱。如广东省消费者委员会在诉彭某胜等人生产销售劣质食盐案中提出赔偿之诉，主张赔偿金的权益不属于消协组织，应归不特定消费者，在案件中的处理方式是由法院托管，待消费者个体的诉讼时效到期后，如无人主张权益，再由法院上缴国库。(13)《赔偿性消费公益诉讼在广东取得重大突破》，新浪网，(2018-05-07)[2019-10-16]，http://gd.sina.com.cn/news/tousu/2018-05-07/detail-ihacuuvu6047174.shtml?from=gd_cnxh.但广州市中级人民法院判决被告将赔偿金直接上缴国库，(14)广东省广州市中级法院(2017)粤01民初38号民事判决书。将民事赔偿与刑事罚金混同。

3.个案式探索影响公益诉讼的可复制性。消协组织在选定案件时，除了评估案件的法律效果外，还非常注重社会效果。仔细分析8起非由检察机关督促起诉的案件，发现消协组织对第一案非常谨慎，往往在诉前经过较长时间的研究和论证，力求在案由、被告、诉讼请求等方面与其他消协组织的诉讼案件有所区别。因此，一个消协组织取得了成功经验后，其他消协组织并没有复制、跟进。截止到目前为止，8个有实践案件的消协组织中，5个消协组织的个案还仅停留在“第一案”。消费公益诉讼属新型诉讼，证据规则、审判规则、法律适用等方面还处于探索阶段，“各自为政”的个案探索虽然能够触及多个消费领域，一定程度上有利于消费维权，但从制度构建的角度而言，为数不多的案件很难形成规模效应和成功范本。一方面大部分消协组织缺乏独自进行个案探索的能力，另一方面复制路径尚未形成，导致大部分消协组织对诉讼过于谨慎和克制。

4.诉讼成本影响着公益诉讼的可持续性。尽管公开的资料未披露消协组织公益诉讼的具体成本，但从16个案件公开的信息中可窥见公益诉讼成本高的端倪。根据《民事诉讼法》和《消费民事公益诉讼司法解释》的相关规定，消协组织作为原告提起公益诉讼，要有被告的行为“损害社会公共利益”的初步证据。因此产生鉴定费用、比较试验费用和公证费用等调查取证费用。此外，消协组织需要向法院预缴诉讼费；有聘请律师的，还需承担律师费。如中国消费者协会诉雷沃重工股份有限公司等四被告案中，中国消费者协会仅就调查取证方面的费用就包括：专门工作组对相关线索进行研究论证的费用、委托律师调查取证的费用、地方消协配合开展区域调查的费用及向工信部和市场监管部门查询有关被告违法行为情况的费用及购买实车和测量公证的费用。(15)根据中国消费者协会公布的信息整理，详见北京市第四中级人民法院(2016)京04民初94号民事调解书。大部分消协组织在起诉前都经过反复的论证和调研，诉讼周期较长，花费大量的人力物力。受制于现行规定的制约，公益诉讼不属于可以减免诉讼费用的案件类型，也无法纳入法律援助的案件类型，因此消协组织需要自行承担诉讼成本。尽管根据《消费民事公益诉讼司法解释》规定，消协组织可向被告主张合理的调查取证费用、鉴定费用、律师费用，但即使最终得到法院支持，由于诉讼周期较长，还存在较长时间垫付的问题。消协组织的经费主要来自于政府财政拨款，其用途主要是维持日常运作，并没有单列公益诉讼的专项经费。“团体的财政状况决定了它对诉讼的敏感承担，进而影响着它行使诉讼资格的频率及它对追诉案件的选择”(16)吴泽勇：《论德国法上的团体不作为之诉——以〈不作为之诉法〉和〈反不正当竞争法〉为例》，《清华法学》2010年第4期，第131—153页。。经费的掣肘是消协组织公益诉讼案件数量较少的重要原因，并将影响公益诉讼的可持续性。

三 消协组织在消费公益诉讼中的法律定位

消协组织在公益诉讼中的困境，一定程度上是角色错位造成的。因此，需要厘清消协组织的法律定位，实现其角色归位。消协组织在消费民事公益诉讼中的法律定位涉及的问题有两个：一是消协组织在消费民事公益诉讼中的作用；二是消协组织与行政机关、检察机关的互动关系。

(一)消协组织应当成为消费民事公益诉讼最重要的起诉主体

根据当前的诉权配置，法律赋予省级以上消协组织消费民事公益诉讼起诉资格，赋予检察机关消费民事公益诉讼和消费行政公益诉讼起诉资格，由此形成了由检察机关和省级以上消协组织共同构成消费民事公益起诉主体的二元模式。《民事诉讼法》规定，省级以上消协组织的公益诉讼实施权前置于检察机关。因此，省级以上消协组织应当成为消费民事公益诉讼积极的推动者和实践者，成为主体力量。

1.消协组织的公益性与社会公共利益高度契合。《消费者权益保护法》第36条规定，消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督保护消费者合法权益的社会组织。消协组织以公益诉讼为手段实现保护社会公共利益的宗旨，是其履行监督市场秩序和维护消费者利益的重要方式，既能弥补行政监管的不足，又能使消费治理走上司法救济的轨道。当前，大部分省级以上消协组织将自己置于旁观者角色，并不符合其性质定位，应当尽快实现角色归位。

2.消协组织提起公益诉讼是最优制度安排。“社团组织具有专业性强的优势，可以把个人行动转化为组织行动，能够在扩散性利益保护诉讼中发挥很好的作用。”(17)郭雪慧：《扩散性利益保护诉讼制度研究:比较与借鉴》，北京：人民出版社，2017年，第6页。与消费者个人相比，消协组织能够以团体力量化解与经营者之间的信息不对称、实力不对等的问题，能够很好地匹配诉权配置的实效性。与检察机关相比，消协组织具有行业优势。“通过行政执法维护社会公共利益已经动用过国家资源，如果再将检察机关的公益诉讼实施权前置于社会组织，社会公共利益的维护将过分依赖国家资源的投入。”(18)黄忠顺：《中国民事公益诉讼年度观察报告(2016)》，《当代法学》2017年第6期，第132页。消协组织通过公益诉讼,以个案解决共性问题，以点带面，矫正经营者的违法行为，不但能够节约司法资源，而且能够使我国检察机关将主要精力集中在法律监督的主要职责上，建立起以社会为本位的利益表达和法律保护机制。

(二)消协组织与行政机关的互动关系

行政监管和公益诉讼作为不同的救济手段，都可以达成维护不特定消费者权益之目标。“正确对二者之间的关系进行定位，关系到公益诉讼的制度构建和实际效果的发挥”(19)宋传柯：《从功能定位探析我国民事公益诉讼制度的构建》，《法律适用》2014年第11期，第113页。。现代意义的市场经济，国家基于公共利益保护之需对社会经济生活进行适度干预。行政监管是控制市场风险、克服市场失灵的手段，对于发挥国家干预职能，规范市场秩序具有重要作用。因此，市场监管部门等行政机关是公共利益的天然代表和法定维护机关，保护消费者利益是其重要职责。与繁琐的诉讼程序相比，行政监管具有效率高、专业性强、成本低等优势，且可以通过抽象行政行为进行概括性救济，应当成为保护社会公共利益的主要手段。但与市场失灵一样，行政监管也存在失灵的情形，有必要将公益诉讼作为私人执法手段弥补公共执法。党的十八届四中全会要求发挥社会组织在法治社会建设中的作用，消协组织作为社会组织，其公益诉讼符合这一要求，也符合《消费者权益保护法》确立的国家保护和社会监督相结合的指导思想。消协组织提起公益诉讼的功能定位是辅助行政执法，弥补行政监管的不足和失灵。因此，行政手段发挥着核心作用，公共利益的保护首先要依赖于行政机关的公共实施机制，公益诉讼作为非常态的救济措施，应遵循补充性原则。

(三)消协组织与检察机关的互动关系

当前消费民事公益诉讼的适格主体是省级以上消协组织与检察机关。检察机关和消协组织的共同功能是运用公益诉讼强化不特定消费者利益的保护，但二者在受案范围、案件启动程序、诉权位次等方面存在明显差异(见表6)。

表6 检察机关与消协组织消费民事公益诉讼功能对比

在诉权配置中，检察机关和消协组织在功能同质中，仍存在较大的差异性。长远看，消协组织应当成为消费民事公益诉讼的主体力量。但当前我国消协组织总体发育不良，公益诉讼实施还处于个案探索阶段。因而，现阶段检察机关应当成为主力军，当好消协组织的支持者、补位者。“当有符合条件的消协组织愿意提起诉讼时，检察机关应当成为支持者，在证据等方面给予支持，发挥消协组织服务公益、参与社会治理的功能。当消协组织不起诉时，检察机关应当成为补充者，直接提起诉讼。”(21)涂富秀：《检察机关提起消费公益诉讼的困境与制度重构》，《福建江夏学院学报》2019年第5期，第55页。当前我国各级消协组织开展公益诉讼存在诸多难题，应当更加强调检察机关的责任担当，通过支持起诉、督促起诉等方式，培育消协组织参与社会治理的能力，在与消协组织融合互动的进程中凝聚公益保护合力。

四 我国消协组织公益诉讼的进路优化

我国消费公益诉讼基础薄弱、进展缓慢，必须进行制度变革以破解现实难题，探寻中国特色的消费公益保护路径，增进消费者福利，促进社会公平正义。

(一)探索公益诉讼与私益诉讼融合发展机制

自从消费公益诉讼制度得以确立，理论和实践主要聚焦公益诉讼和私益诉讼的冲突。过于关注二者的区分导致司法实践中公益诉讼遭遇诸多运作困境，突出表现在赔偿型公益诉讼因权利归属、胜诉利益归属和分配等与私益诉讼关联的难题而推进困难。实际上公益诉讼和私益诉讼之间并没有明显的界分，经营者损害社会公共利益的行为同时也损害了众多特定消费者的权益，二者在侵权事实、证明责任等方面存在共通性。消费公益诉讼以保护公共利益、提升消费者整体福利为目的，惠及每一个消费者。因此，消费民事公益诉讼与私益诉讼的目的是一致的，都是维护消费者权益，维护消费市场秩序和消费环境。消费私益诉讼的乏力为消费公益诉讼的兴起提供了契机，反过来，消费公益诉讼也应把激活消费私益诉讼作为制度建设的目标之一。德国法学家椰林指出，法律的目的就是平衡个人利益与社会公共利益，实现利己主义与利他主义的结合。(22)转引自张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，北京：法律出版社，1996年，第129页。德国、美国、日本等国没有对公益诉讼与私益诉讼的关系作出明确的界分，特别注重公益诉讼与私益诉讼之间的协作。(23)黄忠顺：《公益性诉讼实施权配置论》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第162页。为此，探索公益诉讼与私益诉讼的融合机制成为消费公益诉讼未来发展的必选项，重点在于建立公益诉讼和私益诉讼的连接路径，以公益诉讼带动私益诉讼。中国消费者协会做了有益的尝试，其提起的确认之诉为消费者后续的私益诉讼提供了便利。今后消协组织应将产品的安全标准、侵权的赔偿标准、侵权事实认定等领域的确认之诉作为公益诉讼的重点，为消费者的私益诉讼提供事实、证据、赔偿标准等方面的依据，推动公益诉讼与私益诉讼的良性互动。

(二)加强消协组织公益诉讼能力建设

各级消协组织作为对商品和服务进行社会监督的社会组织，保护消费者合法权益是其重要职责。考察公益诉讼的实践情况，检察公益诉讼实施情况良好，究其原因，检察机关无论在组织机构设置还是人才队伍配置方面都远远优于消协组织。公益诉讼实施制度的完善固然重要，但只有消协组织足够强大才能真正激活公益诉讼。当前，急需探索消协组织的成长路径，培育其履职能力，助力其市场监督行动者和消费者福利提供者角色的归位。

1.对消协组织内设机构进行改革，设立公益诉讼专门机构。我国公共资源由政府主导配置，鉴于消协组织特殊的法律性质和职能，市场监管部门、财政部门应当在编制、办公场所、财政预算等方面给予专项支持。

2.打造一支公益诉讼专业人才队伍。通过培训、交流、聘用等方式加强专职人才队伍建设，确保人才资源与公益诉讼业务需求相匹配。当前形势下，特别需要建立公益诉讼业务培训制度，由中国消费者协会牵头组织，建立轮训制度。同时，充分整合社会资源，联合高校、律师协会、鉴定机构等单位组建兼职人才队伍。内外结合，提高消协组织公益诉讼能力，并根据公益诉讼的热点、难点问题，设立专家委员会。

3.打造公益诉讼案例范本。建立消协组织公益诉讼典型案例制度，通过典型案例明确事实认定、法律适用、调查取证等公益诉讼难点问题，为消协组织办案提供示范和参考。

4.以责任清单明确各级消协组织的责任。制定各级消协组织在公益诉讼中的责任清单，明确主体责任，厘清职责边界。省级以上消协组织是公益诉讼的起诉主体，是公益诉讼的主要责任机构。省级以下消协组织虽然不具有公益诉权，但其在线索移送、调查取证等方面也应有所作为，承担一定的责任，为未来起诉资格的扩张奠定实践基础。

(三)构建惩罚型消费公益诉讼

经营者的违法行为对社会公共利益造成的损害包括已经造成的损害和损害危险。(24)杜万华：《最高人民法院消费民事公益诉讼司法解释理解与适用》，北京：人民法院出版社，2016年，第46页。《消费民事公益诉讼司法解释》第13条规定消协组织可以提出的诉讼请求包括停止侵害、排除妨碍等预防型诉求。预防型诉求指向未来损害危险，主要功能是恢复到损害发生前的状态。那么，已经造成的损害如何救济呢？多数学者认为损害赔偿请求权的主体应是特定的消费者。上述观点有失偏颇。在现代型消费侵权案件中，经营者的违法行为不但侵害个体消费者的利益，而且也破坏了市场秩序和消费环境，侵害了消费者的整体性福利。退一步说，即使损害赔偿指向的是个体消费者实际损害的观点得以成立，消协组织还有对消费者的整体性福利进行救济的职责。笔者认为，可以先避开争议较大的损害赔偿型公益诉讼，先推进惩罚型公益诉讼，借助惩罚性赔偿实现整体性救济。惩罚性赔偿的目的不是救济个体消费者的实际损失，而是对违法经营者进行惩戒。《国务院关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》指出，健全消费者权益保护机制，完善和强化消费领域惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿制度具有惩罚和遏制的双重功能，不但能够落实党的十九届四中全会提出的“加大对违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度”的要求，而且能够使赔偿型公益诉讼成为实现社会正义的新着力点。

(四)设置诉前程序

司法救济是权利救济的最后一道屏障。基于司法资源的有限性和权利的谦抑性，应当引入前置程序作为公益诉讼的过滤机制。日本《消费者合同法》第41条规定，提起诉讼之前，适格消费者团体应当先向将成为被告的经营者提出书面的停止侵害请求。该书面请求中应记载请求的要旨、纷争的要点以及其他内阁法令规定的事项。在请求未达到一周以内不得提起诉讼，但是该被告拒绝停止侵害请求时不在此限。(25)杜万华：《最高人民法院消费民事公益诉讼司法解释理解与适用》，第55页。德国《停止侵权诉讼法》规定，符合条件的消费者组织起诉前，一般应先向经营者发出警告。若警告成功，消费者组织可不提起诉讼。警告不成的，消费者组织再提起诉讼。(26)上海市消费者权益保护委员会：《中国消费公益诉讼第一案纪实与解读》，上海：上海人民出版社，2016年，第93页。消费公益诉讼在考量消费者权益保护的同时，还应考量经营者的生存发展。如果经营者疲于应付诉讼，其生产经营活动必将受到较大影响。因此，以适当数量的案件惩戒违法经营者，修正市场机制，是我国在公益诉讼制度构建过程中必须面对的现实问题。我国应借鉴日本、德国等国的立法经验，对预防型诉讼设置前置程序。规定消协组织在起诉前给予违法经营者一定的整改期间，经营者在合理期限内未改正的再提起诉讼。这样，一方面可以节约司法资源；另一方面也可以减轻经营者诉累，实现公益保护与企业规范有序发展的双赢局面。

(五)创新司法规则

公益诉讼作为一种新型诉讼，不能照搬私益诉讼的司法规则。应当转变司法理念，创建能达成公共利益保护之目标和效果的司法规则。

1.建立公益诉权处分的审查规则。16起实践案例中调解、撤诉、和解方式结案的比例较高。为避免公益受损，有观点认为公益诉讼应当优先适用判决。公益诉讼关注度高，以判决形式作出，向社会公布，可以发挥判决的宣示效应，对损害社会公共利益的行为能起到一般预防的效果。(27)王政勇：《消费公益诉讼的司法理念及特殊审判规则的构建》，《法律适用》2014年第11期，第13页。调解、和解、撤诉均是诉权处分的体现，消协组织提起公益诉讼并非为了自身维权，其诉权不是自生的，但并不意味着公益诉讼不能适用合意型纠纷解决方式。鉴于公益诉讼的特殊性，调解、撤诉、和解能够在一定程度上消解消协组织的压力。制度完善的关键在于适当的平衡，既不能一律强求适用判决，又要对原告的诉权处分加以一定的限制。建议设立司法审查和社会审查双重规则。第一，司法审查。“出于公益保护的宪法职责，民事公益诉讼中公益性越高或公益受损害的可能性越大，则法官发挥职权，限制原告处分自由的必要性就越高。”(28)邵明、常杰：《法院职权主义在民事公益诉讼中的适用》，《理论探索》2019年第6期，第117页。法院应当发挥司法能动作用，克服消协组织利己冲动和利他目的之冲突，重点审查的内容包括公益是否受到减损、诉讼请求是否已经实现、诉讼目的是否已经达到。法院审查后，应当将诉权处分的内容向社会公开，进入社会审查程序。第二，社会审查。由法院将经过审查的调解协议、和解协议、撤诉申请向社会公众公开，接受社会公众的监督和评议。在规定的期限内，与案件关联的单位和个人均可提出异议。涉食品、药品等领域的消费公益诉讼案件，必须征求第二顺位的检察机关的意见。对于影响较为重大的公益诉讼案件，消协组织和法院还应当通过听证会、论证会等形式听取各方意见。通过社会审查，一方面创新公众参与社会治理的机制，另一方面实现司法的教化功能，激发消费者的维权意识。为加强监督实效，建议探索第三方对诉权处分的法律风险评估机制。公益诉讼的目的是否达到，现行制度交给法院和消协组织进行评判。由于公益诉讼的专业性和复杂性，法院和消协组织判定公共利益是否得以修复存在诸多困难。当前，一些公益诉讼个案的示范效果不突出，存在为诉而诉的情形。第三方评估能够通过科学、中立、专业的评价，矫正上述不良倾向，为制度完善和实践推进提供参考。

2.创新执行监督制度。16个公益诉讼案件中，相当一部分案件以被告在诉讼过程中整改为由调解、和解或撤诉结案，实际是否整改到位缺乏监督机制。为使公益诉求得到真正落实，应对被告执行调解协议、和解协议及整改方案的情况进行监督，设立定期跟踪、调查、报告制度。可借鉴中国消费者协会诉雷沃重工股份有限公司等四被告案的做法，设立被告定期报告制度，并建立定期公开制度。同时，如果消协组织出现对执行不积极的情形，法院可启动职权直接要求经营者执行。“对于原告明显怠于申请执行的，法院可直接通知被告完成相关义务，并通知原告监督被告的实际执行状况。”(29)邵明、常杰：《法院职权主义在民事公益诉讼中的适用》，《理论探索》2019年第6期，第119页。

结 语

公益诉讼能够拓宽消费者集体利益的保护路径，推动消费者保护事业的新发展，为和谐稳定的消费市场秩序提供司法保障。因此，消协组织提起的大部分公益诉讼案件引发了社会各界广泛关注，这也反映了新时代背景下人民群众以法治实现美好生活向往的普遍诉求。但由于《民事诉讼法》《消费者权益保护法》和《消费民事公益诉讼司法解释》构建的制度框架不够坚实，私益诉讼和公益诉讼的协调机制、法院释明权的行使规则、判决的效力和执行、诉讼成本的分担机制等问题掣肘着公益诉讼的进一步发展。在国家深化简政放权、改革市场监管方式的进程中，优化营商环境成为新要求。公益诉讼的制度完善和实施，还需要在优化消费环境和优化营商环境之间寻找新的平衡点。党的十九届四中全会对社会组织提出了“在基层社会治理格局中，发挥社会组织作用”的新期待。未来，消协组织应当充分发挥公益诉讼的制度优势和在社会治理中的功能优势，营造安全放心的市场环境，在实现人民对美好生活向往的进程中努力担当，积极作为。