城镇化2.0的新动力与新特征

张颖 卓贤

摘   要：我国城镇化动力已出现结构性变化，城乡人口迁移不再是城镇化第一动力。城城之间人口流动规模加大，城市之间日常人口流动的重要性日益凸显，我国已进入以核心大城市边界扩张为主要形态的都市圈化阶段。本文利用百度地图慧眼大数据量化城市网络间的人口往来，识别出20个都市圈，并从四个新视角评估我国城镇化发展的新特征。为有效发挥都市圈化蕴含的结构性增长动力，国土空间规划要充分考虑大数据所反映出的城镇化新特征;在各都市圈内应设立跨行政区域协调委员会，实现公共服务资源均衡化;利用以公共交通为导向的（TOD）模式开发都市圈。

关键词：城镇化;都市圈化;都市圈建设

中图分类号：F299.21   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2021）01-0146-10

改革开放40多年来，我国城镇化从高速推进期进入中速推进期，城镇化的动力机制发生结构性变化，空间形态从单核城市扩张转向多中心都市圈发展。“十四五”时期是我国新型城镇化发展的历史机遇期，全面而准确地研判当前城镇化的新动力和新趋势，有利于更好地制定国土规划以及公共服务、城市治理等方面的政策。本文结合统计数据和手机用户大数据，以城市间人口分布和流动为视角识别出我国的都市圈，构建基于都市圈特点的指标以评估城镇化发展的新特征，并就推动我国深度城镇化和高质量城镇化提出针对性建议。

一、我国正进入城镇化2.0阶段

2012年我国城镇化率（52.6%）首次達到全球平均水平，此后7年间城镇常住人口累计增加1.37亿人。2019年我国城镇化率（60.6%）已超过全球约55%的平均水平。我们根据Logistic模型推算得到，未来10年我国城镇化将步入中速推进期，城镇化率将年均提升0.8个百分点，在2030年达到70%左右。虽然仍处于较快发展阶段，但我国城镇化动力已出现如下三方面的结构性变化，进入“城镇化2.0阶段”。

第一，城乡人口迁移不再是城镇化的第一动力。根据国家统计局公布的数据估算，在2018年城镇人口增长中，城乡人口迁移的贡献率为36.8%，这比用“五普”和“六普”数据估算出的2000—2010年贡献率低了近20个百分点[1]。城镇人口自然增长的贡献率是23.6%，城镇化的第一大动力变成了城镇区域的扩张，其贡献率达到39.6%。这意味着我国城镇化已从城乡人口转移为主的阶段，进入以核心大城市扩张为主要形态的都市圈化阶段。

第二，城城之间人口流动的规模加大。近年来，人口向三四线城市集聚的能力有所减弱，呈现持续向广州、深圳以及二线城市集聚的趋势。虽然城城之间的人口流动并不会反映到城镇化率的变动中，但城城人口流动对我国经济效率的提升作用并不亚于城乡人口迁移。城城流动人口多为人力资本较高的群体，这些人口从低效率城市流向高效率城市，其产生的结构转化效应甚至可能会超过城乡迁移，而这一效应不能在城镇化率指标中得到体现。换句话说，假如我国城镇化率达到峰值后不再提高，城城之间人口流动带来的对经济增长的结构转化效应依然会十分强劲。

第三，城市之间的日常人口流动愈发重要。我们基于百度地图慧眼大数据作出的分析表明，每天我国各城市之间有逾1000万人跨城出行，每个中国人平均每年有3次城城日间流动的行为。2020年的《广州市政府工作报告》指出，广州市的实际管理人口超过了2200万人，其中流动人口超过1000万人，这其中就包括了商务出差、旅游、就医、探亲等的人口。日常人口流动蕴含着重要的经济社会价值，其行为背后是贸易往来、资金流动、技术交易等资源优化配置过程，而其产生的经济效应也非目前的城镇化率指标所能体现。

参考发达国家的城镇化发展历程，我国在城镇化2.0阶段的增长空间和发展潜力依然巨大。1920—1950年，美国城镇化率从51.2%提高到59%，增加了7.8个百分点，城镇化主要表现为单个城市从小到大的扩张。在此后的1950—1980年，美国城镇化速度更快，城镇化率从59%提高到73.7%，增加了14.7个百分点，都市圈成为城镇化的主要形态。由此看来，“十四五”时期都市圈将成为吸纳我国新增城镇人口的重要空间载体，都市圈化将成为我国城镇化2.0阶段的新形态。

二、都市圈是城镇化2.0阶段的重要空间载体

在城镇化2.0阶段，单纯从城乡人口迁移角度分析城镇化，已经不能很好地反映我国城镇格局变化的全貌，而需要用“都市圈”这一新的空间视角来评估我国城镇化的新特征。

（一）都市圈是我国新型城镇化中后期的重要空间载体

都市圈是一国城镇化发展到一定阶段的必然产物，都市圈化是大城市功能有序疏解、产业合理分工的必然趋势。建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力[2]。都市圈建设不仅是推进我国高质量城镇化的重要路径，而且是我国进入中速增长期后的重要结构性潜能之一，在未来的5～10年，每年将为我国经济增长贡献0.5～1个百分点的增长[3]。

当一国城镇化率超过60%，人口集聚的规律往往会导致“大城市病”和“中小城市衰败”这两种现象并存。都市圈化是解决大城市病、激活中小城市活力的有效路径。从国际经验来看，发达经济体处于中国目前的相似阶段时，也经历了人口从城市核心区向郊区流动的发展历程，带动了都市圈的逐步形成[4]。在国家政策、城市政府规划以及市场力量的共同作用下，都市圈化推动着一国区域格局向“大分散、小集中”的模式演进。城市功能分散化、产业分工协作一体化、交通往来便利化、公共服务均衡化的都市圈化，有助于区域间的合理分工和要素的有效组合，形成核心大城市与周边中小城市共生发展、有机联动的空间形态。

（二）对我国都市圈范围的识别

（二）都市圈内部的城镇化率提升速度有所放缓

2018年，全国20个大都市圈的城镇人口为4.06亿人，占都市圈总人口的比重为67.3%，较2015年提高3.1个百分点，年均提高约1.0个百分点，比2010—2015年年均少增长0.08个百分点，比同期全国城镇化率年均少增长0.12个百分点，都市圈内部的城镇化速度有所下降（见图2）。2015—2018年，各都市圈的城镇人口增加2788万人，同期全国城镇人口增加6021万人，这意味着有46.3%的新增城镇人口进入都市圈。2015—2018年，城镇人口增量排名前五的都市圈为广深都市圈、成渝都市圈、郑州都市圈、京津冀都市圈和上海都市圈，其中广深都市圈由2010—2015年的第五位升至第一位，京津冀都市圈和上海都市圈的排名则有所下降。广深都市圈、上海都市圈、沈阳都市圈、宁波都市圈、京津冀都市圈、呼和浩特都市圈和福厦都市圈的城镇化率高于全国都市圈的平均水平。尤其是广深都市圈，2018年的城镇化率高达83.9%，上海都市圈、沈阳都市圈、宁波都市圈、京津冀都市圈和呼和浩特都市圈2018年的城镇化率也已超过70%。而其他都市圈的城镇化水平相对较低，尤其是西安都市圈、哈尔滨都市圈、南宁都市圈、长春都市圈等8个都市圈的城镇化率仍低于60%。2015—2018年，除合肥都市圈、长春都市圈、长沙都市圈、广深都市圈、昆明都市圈和宁波都市圈的城镇化率年均提高速度快于2010—2015年外，其他14个都市圈城镇化进程均有所放缓。

各都市圈城镇化的内生动力有较大差异。2015—2018年，广深都市圈、成渝都市圈、上海都市圈、西安都市圈、南宁都市圈、宁波都市圈、长春都市圈和哈尔滨都市圈仍处于核心城市占主导的快速城镇化阶段，核心城市的城镇人口增长占比超出60%。相反，有7个都市圈超出60%的城镇人口增长源泉来自外围城市，尤其是兰州都市圈、太原都市圈、京津冀都市圈和贵阳都市圈，其外围城市的城镇人口增长占比高达70%以上，外围城市的城镇化速度快于核心城市。变化最为明显的是京津冀都市圈，其核心城市新增城镇人口比重由2010—2015年的72.4%下降至2015—2018年的29.4%，这些都市圈城镇化的主要动力转向城市网络中的外围城市（见表2）。

（三）我国的都市圈化率仍然较低

本文以“全国都市圈城镇常住人口数/全国总人口数”来衡量全国的都市圈化率，以“各都市圈城镇常住人口数/各都市圈所在省份总人口数”来衡量各都市圈的都市圈化率①。结果发现，2018年，全国的都市圈化率为29.1%，较2015年（27.5%）提高了1.6个百分点，年均提高0.5个百分点。相较于城镇化率，我国都市圈化率仍然较低，只有不到30%的人口居住在都市圈的城镇区域，人口向都市圈的城镇区域进一步集聚的空间仍然很大。

2018年，福厦都市圈、广深都市圈、京津冀都市圈、西安都市圈、成渝都市圈等 7个都市圈的都市圈化率超过全国平均水平，其中福厦都市圈、广深都市圈和京津冀都市圈的都市圈化率均超过了45%。尤其是福厦都市圈，2018年的都市圈化率达到49.7%。此外，西安都市圈和成渝都市圈的都市圈化率也分别达到了44.7%和40.8%（见图3）。而哈尔滨都市圈、呼和浩特都市圈、沈阳都市圈、长春都市圈、贵阳都市圈等13个都市圈的都市圈化率低于全国平均水平。其中，合肥都市圈、南宁都市圈和宁波都市圈的都市圈化率尚未达到15%，这主要是因为这三个都市圈的核心城市对外辐射能力不足，所包含的外围城市分别只有2个、2个和1个。2015—2018年，只有广深城市圈、长沙城市圈、合肥城市圈等6个都市圈的都市圈化率年均提高的百分点高于2010—2015年，其他14个都市圈化进程均有所放缓。

（四）各都市圈的人员往来活跃度存在较大差异

本文借助手机用户大数据，统计了全国各个地级市之间的日常人口流动。从都市圈内部的日常人口流动规模来看，广深都市圈位居首位，上海都市圈排在第二位。从都市圈与外界往来的日常人口流动规模来看，广深都市圈、上海都市圈和京津冀都市圈分列前三位。

我們以“都市圈内外之间日常流动人口占全国日常流动人口比重/都市圈常住人口占全国比重”来衡量各都市圈“对外活跃度”，该指标大于1则表明都市圈的对外活跃度超过了全国平均水平。计算结果发现，所有都市圈的对外互动活跃度都超过了全国平均水平。其中，广深都市圈的对外活跃度最高，达到3.2;合肥都市圈、上海都市圈、南宁都市圈、太原都市圈、呼和浩特都市圈和宁波都市圈与外界的互动也较为活跃，对外活跃度指标都大于2;京津冀都市圈、长沙都市圈、西安都市圈、郑州都市圈、沈阳都市圈、贵阳都市圈、昆明都市圈、兰州都市圈和武汉都市圈的对外活跃度在1.5至2之间;长春都市圈、福厦都市圈、哈尔滨都市圈和成渝都市圈的对外活跃度在1.2至1.5之间（见图4）。

可以发现，广深都市圈内部的日常人口流动规模最高，与都市圈外的人员往来活跃度也远超其他都市圈，是我国人员互动最活跃的区域。虽然南宁都市圈的内部人员互动规模并不高，但由于与广深都市圈的联系较为密切，对外活跃度也较高。与之相反，成渝都市圈、福厦都市圈和武汉都市圈的人员内部互动规模较高，但对外活跃度相对较低。

四、结论与政策建议

伴随着常住人口城镇化率突破60%，我国进入城市文明占较大主导地位的城镇化2.0阶段，都市圈成为吸纳新增城镇人口的重要载体，都市圈化成为城镇化主导的空间演变形态。本文分析了我国城镇化动力的三个结构性变化，利用百度地图慧眼大数据识别出20个大都市圈，并从四个新视角评估了都市圈化的新特征。在“十四五”时期，为适应我国新型城镇化的新特征，有效发挥都市圈化蕴含的结构性增长动力，有必要从如下方面着力：

第一，国土空间规划要充分考虑大数据所反映出的城镇化新特征。大数据视角下的城镇化新特征为我国国土空间规划编制提供了参考。正在进行的以多规合一为特征的国土空间规划编制，不能只将单一城市的城镇化率指标作为城市空间布局的考量因素，而应充分考虑都市圈人口的比重、都市圈内部城镇化率、都市圈化率、都市圈日常人口流动活跃度等表征都市圈发展进程的指标。作为国土空间规划体系的重要组成部分，都市圈规划的编制要充分考虑到都市圈的空间连绵、人口高度集聚、要素互动密切以及跨越行政区域等特征，统筹人口、产业、交通、市政基础设施等方面对国土资源的要求，优化国土空间布局，提高国土资源的利用效率。

第二，在各都市圈内设立跨行政区域协调委员会。都市圈是由多个不同行政等级城市组成的城市网络，若各个城市遵循各自的发展目标和管理体制，则会不利于都市圈内部各类经济社会活动的协同开展。为此，可在借鉴长江三角洲城市经济协调会下的市长联席会议制度的基础上[23]，成立跨行政区域协调委员会，通过较小的沟通成本，畅通各类要素的流通渠道，解决都市圈内部政府治理的碎片化问题，加强都市圈内部的分工与合作。在跨行政区域协调委员会的统筹下，通过制定大都市圈经济发展规划、产业专项规划和交通网络规划，在核心城市与外围城市之间建立高效有序的产业分工协作体系，从而发挥大都市圈内部的跨区域联动效应，并在大都市圈范围内提高土地使用、基础设施和公共服务的效率。

第三，在都市圈内部实现公共服务资源的均衡化。应加强优质公共服务资源向大都市圈外围城市转移的力度，缩小核心城市与周边城市在医疗、教育和养老服务等方面的规模和质量差距，避免都市圈内的公共服务资源过度向核心城市集中。同时，都市圈内部要逐步建立各城市间公共服务的衔接和共享机制，提高公共服务与都市圈人口配套的精准性，在城市网络中实现公共服务的普惠性和公平性。另外，除了已有研究中聚焦的农业转移人口之外，我国现有城市管理体系对因职住分离产生的通勤人口、非本市户籍的城市户籍人口以及城市间日常流动人口同样关注不足。事实上，不同类别的人口对城市基础设施和公共服务的需求各异。在未来城镇化规划中，应统筹城市服务资源配置，兼顾都市圈中不同类型人口对城市服务的需求，为其提供差异化和个性化的公共服务。例如，可考虑为都市圈内部的日常流动人口提供城际交通月票、短期住宿便利等服务。

第四，利用以公共交通为导向的（Transit-Oriented Development，TOD）模式开发都市圈。高效密集的交通网络能够大大缩短都市圈内部的通勤成本，加快人流、物流、信息流等在中心城市和外围城市间的流动。国际经验表明，发达的交通网络有助于促进区域一体化及各级中心城市的有效合作[24]。以TOD模式进行都市圈开发，是实现都市圈有序拓展和基础设施可持续投融资的重要路径。“十四五”期间，应在都市圈核心城市周边100～200公里以内建设快速轨道交通网络，并以沿途各个铁路站点为中心进行土地综合开发，建设住宅区、写字楼、百货店、购物中心、娱乐场所、酒店等，通过城际之间和城市内部交通基础设施的高连通性，实现城市功能布局的均衡化，提高公共服务的可及性，增强都市圈内部人员往来的活跃度。

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The New Dynamic Mechanism and New Characteristics of Urbanization 2.0： Based on Big Data of Mobile Phone Users

ZHANG Ying   ZHUO Xian

Abstract： The dynamic mechanism of China's urbanization has undergone structural changes， and population migration from rural areas to urban areas is no longer the first driving force of urbanization. The scale of population migration between cities has increased， the importance of daily population flow has become prominent， which means China has entered the era of metropolitanization with the expansion of core metropolitan boundaries as the main form. This paper uses Baidu Map Huiyan big data to quantify the population flow in the city network， identifies 20 metropolitan areas in Chinese mainland， and evaluates the new characteristics of China's urbanization from four new perspectives. This paper proposes that， in order to effectively utilize the potential contained in the metropolitan areas， spatial planning must consider the new characteristics of urbanization identified by big data， cross-administrative regional coordination committees should be established， the public service resources must be equalized within the metropolitan areas， and metropolitan areas are supposed to be developed on the TOD model.

Key words： urbanization; metropolitanization; construction of metropolitan area

基金項目：国家自然科学基金面上项目“金融干预下的城镇化：机制、影响与对策”（71573063）;中宣部“宣传思想文化青年英才”项目;中国人民大学应用经济学院研究生科学研究基金项目“都市圈化：城镇化2.0阶段的新特征——基于手机用户大数据的分析”（2019000891）。

作者简介：张颖，中国人民大学应用经济学院博士研究生;卓贤（通信作者），国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员。