中小城市非正规经济管理研究

□文/吴逸然

（中共湛江市委党校 广东·湛江）

［提要］目前非正规经济的管理逐步受到人们重视，对于流动商贩的治理态度和措施也经历了转变，现在更多城市采取“疏堵结合”的做法。对于中小城市来说，在管理非正规经济方面与大城市既存在相似之处，也有着一定区别。以湛江为例，对中小城市治理流动商贩这类非正规经济进行研究，发现湛江对流动商贩的治理经历了从严厉打击到疏堵结合的过程，相对于广州等大城市，湛江对流动商贩集中点管理规范程度相对较低，但同样是由多方面因素影响集中点的发展。

一、前言

随着我国城镇化进程加快，大量人口流入城市，然而城市正规部门不能提供足够的正规就业，使得不少人口选择从事非正规经济工作，而流动商贩（摊贩）以其门槛低、流动性强等特点，成为城市非正规经济的最重要组成部分，对城市非正规经济的管理和研究集中在对于流动商贩的治理方面，这种游离在“正规”制度和管制以外的非正规经济成为研究的焦点。

不少城市对于流动商贩的治理态度和措施经历了曲折的转变，在过去城市管理部门更多采用严厉打击的手段，在社会舆论上引起较多争议。2008年金融危机爆发后，国家对就业和维持稳定的重要性作了强调，加上不少城市认识到了不能完全靠追堵的做法消灭非正规经济，因而提出采用“疏堵结合”的做法，即对于零散流动商贩进行打击，同时划定一定区域供流动商贩从事摆摊活动，引导流动商贩的正规化发展，以实现流动商贩的正规化管理。如广州设立流动商贩疏导区为流动商贩提供入室经营的场所，为城市管理流动商贩等非正规经济提供了新的思路和做法。学界对于疏导区这一模式也进行了深入研究，发现疏导区具有提供有保障的经营场所、改善了经营环境、有助于扩大经营规模等正面效应，但也存在阻碍社区环境提升等负面效应，疏导区模式是通过把对正规经济的管理措施施加在流动商贩这一非正规经济上来对其改造和管控。

本文以湛江市为例，分析中小城市在治理流动商贩这类非正规经济上采取的策略与措施，并与广州等大城市目前治理非正规经济的措施及效果进行比较，为其他中小城市对非正规经济的治理提供借鉴与思考。

二、国内流动商贩管理主要措施

城市采取“疏堵结合”措施，设立疏导区或流动商贩集中点是对目前治理非正规经济空间的一种有益尝试。广州是国内较早设置疏导区、实行“疏堵结合”策略的城市，其做法和经验值得国内城市借鉴。2010年，广州市提出“疏堵结合”模式，即城市重点区域仍然以“堵”为主，同时选择适合的区域建设疏导区对流动商贩进行疏导。广州作为千年商都及华南地区中心城市，吸引了大量人口流入，但现有的正规就业机会无法满足外来人口的就业需求，催生了大量流动商贩。对于广州来说，流动商贩的管理一直是困扰的难题。2009年，广州开始流动商贩临时疏导区制度的试行，在市区划出区域作为流动商贩临时疏导区（下称疏导区）让流动商贩入室经营，经过多年摸索，疏导区的发展取得了一定成效。本文对广州疏导区的管理情况以及存在问题进行分析。

（一）疏导区管理。2011年，广州市针对流动商贩的管理制定了《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》，并于2018年将试行办法进行升级，公布了《广州市流动商贩临时疏导区管理办法》（下称《管理办法》）。本文对《管理办法》当中提到对疏导区的管理从疏导区设置、流动商贩准入以及日常管理三方面进行分析。

1、疏导区设置。目前，疏导区的设立需要由街道办提出选址方案，并由街道办与所选地址的产权所有者确定土地租用方式，在确定了规划方案、征求了商户、居民等意见以后报上级城市管理部门，再由市、区及街道确定建设资金。在管理方面，街道办设办公室进行管理，引入物业公司进行经营。疏导区可设置在实行疏导管理的区域，但禁止在市容环境卫生管理的重点路段及区域设立。其设置需要满足不阻碍交通秩序和消防安全、不影响市容环境卫生和周边居民正常生活，摆卖物品不与周边的固定商户存在恶性竞争以及不占用城市道路及其附属设施等要求。如果出现城市规划建设管理需要或者周边居民强烈反对，在监督检查和考核中不符合规定、督促整改仍不符合要求以及违反法律法规和国家标准的其他情况下，区城管局可以采取变更或撤销疏导区的做法。经过这几年的发展，截至2017年10月，广州市区的疏导区数量达到120个，共有8，512个摊位，约有13万流动商贩进驻疏导区。其中海珠区的疏导区数量最多，有22个，其次为白云、越秀、荔湾、黄浦区，天河区的疏导区数量最少，有6个。

2、流动商贩准入。对于进入疏导区进行摆摊的流动商贩的选择，《管理办法》提出，优先照顾弱势和困难的群体，申请只能由本人提出，每人只能申请一个摊位。在出售商品方面，《管理办法》禁止出售有毒有害物品、淫秽色情物品、侵权盗版物品等违法物品、物品不与周边固定商户销售的商品类同等商品类型。

3、日常管理。在管理疏导区的机构部门方面，《管理办法》中提到，疏导区的组织领导、统筹协调以及监督考核由城管部门负责，疏导区的日常服务管理由街道办事处以及城管部门共同负责，其他相关工作由相关的行政主管部门根据职责不同而相互配合。

街道办事处对疏导区商贩进行免费培训，并要求其在疏导区必须挂临时摆卖标识牌才能进行摆卖，临时摆卖标识牌需写明摆摊者的具体信息。同时，对上范的管理采取违规行为进行记分记录制度。

（二）疏导区存在的问题。至2017年，广州市共有120个流动商贩疏导区，共有13万名流动商贩进入疏导区从事经营活动，不少疏导区经营状况良好，如沥滘村疏导区，由原先大量流动商贩集中的空间改造为全市最大的疏导区，发展势头良好。但由于受到监督不到位、治理缺乏持续性等多种因素影响，出现部分疏导区撤销、不少疏导区生意冷清等问题，如海珠区在设立之初存在50个疏导区，目前已减至22个，萧岗地区的新市南街以及萧岗市场南街的疏导区，由于存在占道经营导致阻碍出行、堵塞消防通道以及影响市容等问题，被周边居民投诉后拆除。学者对疏导区进行研究也发现，有效的疏导区需要具备合适的区位、维持流动商贩的低成本优势、形成规模化的多样商品集市、经营空间清洁、安全及有序、空间使用和经营有保障等因素。

从广州市“疏堵结合”的策略可以看出，广州市对于疏导区的设置已经制定了较为完整的规章制度，管理较为正规化，虽然部分疏导区由于种种原因而被取消，但整体来看在治理非正规经济上取得了一定效果。

三、湛江对非正规经济的治理

湛江是广东省21个地级市之一，相对于广州等经济发达的大城市，湛江经济相对较为落后、外来人口管理压力也较小，因而在流动商贩的管理方面也存在一定区别。湛江市的城管部门对于流动商贩的管理经历了从管理政策不明确、以严厉打击为主到明确以疏导为主的过程。在“创卫”活动以前，城管部门对流动商贩的管理主要采取以处罚为主的方式，即看到就抓、抓到就罚款、罚完款就放走，在政策上相对不太严格，罚款以后仍然可以继续摆摊，很容易被流动商贩认为城管部门执法只是为了获取额外收入，因而执法效果并不理想。

在“创卫”活动以后，城管部门采取了“疏堵结合”的做法，大力推进流动商贩入室经营，包括设立流动商贩集中点及引流到农贸市场等措施，将相当一部分的流动商贩引导入室经营。同时，严厉打击未入室经营的流动商贩，特别是“创卫”活动期间，原先遍布街头巷尾的流动商贩均被驱逐，直到“创卫”活动以后，打击力度稍微减少，在一些非重点区域出现少数流动商贩，城管部门通常根据流动商贩情况对其采取劝离、驱逐等手段。目前，城管部门对于流动商贩的管理相比“创卫”活动以前要严格，而且根据流动商贩情况的不同而采取不同方式，根据对城管部门工作人员的访谈，一般对青壮年流动商贩管理相对较为严格，采取“一次警告、多次收缴货物”的做法，而对于老弱残妇流动商贩管理较为宽松，一般采取教育为主的方式，极少出现收缴货物的情况，这一是出于对老弱残妇的照顾，二是群众一般对这类流动商贩也报以同情心，城管部门如果收缴这些弱势群体的货物，容易产生负面社会舆论。

在经历了严厉打击到以疏导为主的治理方式转变以后，流动商贩占道经营、遍布街头巷尾的情况大为减少，城市整体的市容市貌有了较大提升，即使偶然有流动商贩出现在街头，对市民生活的影响程度也大大降低。

可以说，湛江的流动商贩管理是以“创卫”活动作为分界点，“创卫”以前以严厉打击为主，“创卫”以后更加注重城市形象，采取了与广州类似的“疏堵结合”的做法，在重点区域及重要时间坚决打击流动商贩，同时引导流动商贩入室经营，并设立供流动商贩集中摆摊的区域，促进流动商贩的经营正规化。

四、湛江市流动商贩集中点治理及其特征分析

湛江市于2012年开始，根据城市创建国家卫生城市的工作要求，对市区占道经营的行为进行全面清理。为了达到市容有效管理的目的，以及解决一批下岗人员的就业问题，由原城市管理执法局（现城市管理和综合执法局）牵头，各区政府具体负责组织实施，在市区选址设置了一批钟点市场（由于湛江为流动商贩集中摆摊的区域范围较小，为区别于广州的疏导区，因而下称“流动商贩集中点”或“集中点”）。

（一）流动商贩集中点的治理

1、湛江市区主要流动商贩集中点分布。湛江市自2012年起在市区划定了多处“钟点市场”，供流动商贩在规定的时间和地点进行摆摊经营活动。目前市区保留下来的集中点具体情况如表1所示。（表1）

表1湛江市区流动商贩集中点具体情况表

除上述流动商贩集中点外，2015年，为了进一步巩固“创卫”成果，由各区牵头引导，民间投资设置一批美食街（夜市），利用旧厂房、闲置空地将占道经营的夜间大排档集中管理，分别有赤坎区的百姓村百姓美食城、不夜天美食城，霞山区的绿林美食坊以及开发区的海滨美食城。这类夜间大排档具有正规营业执照，已经实现了大排档的正规化经营管理。

2、政府管理情况。湛江设置流动商贩集中点的部门为城市管理和综合执法局，负责统筹管理的部门为地方街道办，两者进行沟通协调共同对集中点进行管理。流动商贩集中点是根据属地管理原则，由各区负责组织日常管理。主要管理要求包括：第一，各区按照不影响交通、不影响市容、不扰民的原则，结合辖区实际，做好市场的设置工作；第二，各区将设置流动商贩集中点作为“创卫”的一项重要工作来抓，并纳入门前“三包”管理范围，由辖区街道办与经营户签订门前“三包”责任书并组织落实，各职能部门按照各自的职责做好配合工作；第三，各区按照“创卫”的要求，督促街道办完善各项管理制度，对流动商贩集中点实施规范管理。但就目前实施情况来说，主要负责日常管理的街道办对流动商贩集中点的管理主要在于摊位的抽取和选定，缺乏一套规范的管理制度。另外，城管部门对于流动商贩集中点的管理也相对较少，主要是收到投诉的情况下才参与管理，平日的管理由各集中点所在地段的街道办事处负责。

（二）存在的主要问题

1、流动商贩集中点管理不到位。目前，湛江的流动商贩集中点的管理部门及机构主要是集中点所在的街道办以及区城管部门。街道办主要负责流动商贩集中点的日常管理工作，体现在对摊位的选定和抽取以及租金等费用的收取方面。目前，政府已经取消了租金等费用，而摊位一旦选定以后，较少发生更改，且一般来说集中点空间有限，摊位数量有限，街道办基本不安排更多摊位的抽取，很少有新人可以获取到新的摊位，因而街道办对集中点的管理较少。笔者对部分集中点所在的街道办如南桥街道办进行访谈，在访谈中，街道办负责人表示，由于街道办人手不足，大部分时间都无暇顾及流动商贩集中点的管理。此外，笔者对赤坎区城管部门工作人员进行访谈，访谈中，城管部门工作人员表示目前城管部门对这些集中点管理较少，除了有人投诉情况外，基本不参与到集中点的管理当中。

在对城管部门以及街道办的访谈中可以看出，目前湛江流动商贩集中点更多的是处在无人监管的状态，虽然是政府设立的集中点，但是管理不到位，使得集中点的正规化程度较低。

2、不少流动商贩集中点被取消。虽然政府设立了多个流动商贩集中点，但不少集中点因不同因素影响而被取消，仅保留了少数集中点。例如，赤坎区在设立集中点之初设立了多处集中点，但由于多种因素影响，目前仅剩两处。2013年赤坎区公布了城管地图，划定了多个流动商贩集中经营区域，为流动商贩集中摆摊经营做了指引，这些集中点除了目前仍然保留下来的邮电局门前集中点以及南桥南路集中点以外，还有北桥市场周边集中点以及前进路集中点等多处地点，但由于权属纠纷、区位等问题，这些集中点均已不存在。例如，北桥市场周边集中点因为没有地方摆摊，原来是福建村提供用地，但土地升值以后村庄不愿继续提供用地，使得集中点缺少地方摆摊而不了了之。但目前北桥市场周边依然有很多流动商贩摆摊，主要是周边村民在早上卖蔬菜，根据季节丰收不同而流动商贩的数量有所增减，曾经一度引导到北运市场摆摊，但由于市场较为偏远，人流量少，最终还是回流到北桥市场周边摆摊，采取游击的形式。原前进路集中点主要是以卖水果的流动商贩为主，但由于道路狭窄摊位数量及规模较小，加上过于侵占道路阻碍行人，目前取消了集中摆摊点。可见，目前湛江市设立流动商贩集中点，在用地确权方面无法做到完全保证。

（三）湛江流动商贩集中点特征分析。湛江采取“疏堵结合”做法始于2012年创建全国卫生城市活动期间，在仿效广州等城市建设流动商贩集中点的过程中，吸收了很多其他城市的经验，但根据自身实际情况，对比广州对流动商贩集中点设置管理的情况，湛江的流动商贩集中点有着一定特征，下面从集中点设置标准、时空分布、经营状况以及管理力度进行分析。

1、集中点设置标准。根据《管理办法》，广州的流动商贩疏导区需在充分征求周边单位、居民意见的前提下行程规划，并经过公示由区城管局进行审批公布，报到市城管委备案。区会审部门根据设立疏导区的“五不原则”（对交通秩序、消防安全、市容环境卫生、周边居民正常生活以及城市道路不造成影响）进行考虑是否适合设立疏导区。

而湛江对于流动商贩集中点设置的标准较为模糊，根据对城管部门工作人员的访谈，一般选择有空余场地、有买卖需求的地方作为集中点供流动商贩摆摊。但目前湛江市区的流动商贩集中点数量较少，仅有9个，相比起广州的120个疏导区来说，差距较大。虽然湛江在设立流动商贩集中点之初也设立了多处集中点，但是由于区位、地价等原因，不少集中点都被撤销。说明政府设立集中点以后，集中点能否保留并发展，与集中点所处区位、环境等因素有着很大关系。由此可见，湛江的流动商贩集中点设置相对于广州来说仍处于起步阶段，数量较少，但两个城市设置集中点的保留和发展并不是单方面地受政府作用，而是受到多方面因素影响。

2、集中点时空分布特征。湛江与广州的流动商贩集中点在时空特征方面有着较大区别，体现在湛江市区的流动商贩集中点在摆摊时间上限制较多，且没有专门划出区域供流动商贩从事经营活动。湛江市区设置的流动商贩集中点多为钟点市场，即摆摊时间有着严格规定，并非全天候摆摊。目前市区的9个集中点当中，有6个仅在夜间或者周末摆摊，摆摊时间限制较多。这样的钟点市场与广州等城市的疏导区有着一定区别，湛江的流动商贩集中点是露天经营，政府虽然划出一定区域供流动商贩从事摆摊活动，但集中点多为钟点市场，除摆摊时间以外，其余时间多为人行通道。如赤坎区南桥南路集中点，平日为河边的人行通道，到了周末则成为流动商贩摆摊的集中点，而且，政府并没有设置顶棚等固定区域供流动商贩入室经营，而是流动商贩自己搭棚形成一个特定区域，政府仅仅在路边树立了一个不起眼的竖排，显示这是一个钟点市场，非正规特征较为明显。而广州的疏导区则多为入室经营或者搭建了临时建筑供流动商贩摆摊，有着专门的经营区域，经营活动相对较为正规化。因此，在对南桥南路集中点附近路过的行人采访中，大多数人虽然知道这是一个经营时间较长的流动商贩集中点，但多数人认为其不合法不合规，是流动商贩私自在此摆摊，并不知道其为政府划定的摆摊区域，可见流动商贩集中点的正规程度相对较低，并未被广泛认识及认可。

3、集中点经营状况。目前，保留下来的流动商贩集中点的经营状况均较为良好，以赤坎区南桥南路集中点为例，该集中点仅在周末及节假日进行摆摊，但由于毗邻老城区众多居民区，人流量大，整体来说客流络绎不绝，对流动商贩有着较强的吸引力，目前摊位供不应求，不少流动商贩在无法获得正规摊位的情况下聚集在集中点附近进行摆摊。在商品类型上，湛江市区的流动商贩集中点通常规定了商品出售的类型，如小百货街、水果街、美食街等，摆卖商品类型的确定有利于形成专业化的市场，产生集聚效应。

4、集中点管理力度。湛江在流动商贩集中点管理方面的法规相对较为欠缺，目前湛江流动商贩集中点的数量较少，未出台相关专门针对流动商贩集中点管理的法规制度。且上文已述，目前湛江管理流动商贩集中点的有关部门的管理力度相对较小，城管部门及街道办均无专门的部门或人员负责集中点的管理，日常管理参与不多。

与湛江相比起来，作为较早推行“疏堵结合”政策的广州在法规管理方面做得较为到位，制定并实施了相关管理办法，并通过试行到正式公布的过程逐步探索流动商贩集中点的管理。可见，由于政策法规的缺失以及管理人员的缺少，使得湛江对于集中点的管理相较广州而言力度较小。

五、结论及建议

（一）非正规经济治理经历从严厉打击到疏堵结合的过程。在对非正规经济治理上，湛江对于流动商贩治理的态度与广州等大城市对于流动商贩的态度转变相似，都经历了从严厉打击到疏堵结合的过程。湛江以“创卫”活动为分界点，“创卫”以前以严厉打击为主，但主要形式是罚款和驱逐，未能很好解决流动商贩的问题，“创卫”以后实行疏堵结合的策略，一方面设置流动商贩集中点，并绘制了城管地图，标明可供流动商贩进行经营活动的地点，鼓励流动商贩入室经营或在固定地点经营，另一方面对其他流动商贩，根据实际情况不同而灵活操作，减少流动商贩与城管部门之间的矛盾。这种疏堵结合的策略更为人性化，考虑到了流动商贩的实际情况，使得湛江城市的流动商贩问题有了好转。就目前实施效果来看，虽然存在部分流动商贩集中点因种种原因被取消、流动商贩有重返街头的现象，但总体而言，流动商贩占道经营、乱摆放买卖的情况已有了极大好转，对市民生活的不良影响大大减少。

“创卫”活动作为湛江对流动商贩治理态度转变的契机，体现了地方政府在重大城市事件面前对城市管理思路的转变。地方政府进行城市管理需要考虑多方面因素，实行更为人性化的管理方式，方能取得好的管理效果。

（二）湛江对流动商贩集中点管理规范程度相对较低。对比广州对流动商贩集中点的管理，湛江对于流动商贩集中点的管理规范程度相对较低，因而集中点的正规化程度也相对较低。湛江对流动商贩集中点的管理缺乏专门的法规制度及管理人员，使得集中点在设置标准、时空分布以及管理力度方面与广州等大城市有差距，虽然保留经营的流动商贩集中点经营状况良好，但多数情况下政府介入管理较少。湛江对流动商贩集中点管理的欠缺主要有两个原因：一是由于湛江经济相对不发达、外来人口相对较少，管理流动商贩的压力相对于广州等外来人口众多的城市来说较小，政府相对来说重视程度较低。二是由于管理部门人员较少，缺乏专门负责流动商贩治理的人员。城管部门以及街道办负责基层工作，事务较多，专门人员的缺乏、重视程度的不够使得这些部门很难抽出足够的时间和人员来对集中点进行专门化的管理。

虽然对于湛江等中小城市来说，流动商贩治理的压力相对于广州等大城市较小，但流动商贩的发展与治理是城市管理的重要组成部分，关系到城市居民的就业及日常生活，也需要引起政府的重视。对于流动商贩集中点来说，其治理一方面需要加强其相关法规制定，包括集中点的设置、日常运营与管理等方面的规范化，另一方面需要加强集中点的日常管理工作，增派人员参与集中点的管理。

（三）多方面因素影响流动商贩集中点的发展。湛江与广州设置的流动商贩集中点同样存在部分集中点因种种原因而无法保留的情况。广州的不少疏导区因区位条件不够好、人流量较少等原因而被取消，湛江由于权属纠纷、无法提供足够场地等问题，部分集中点被取消，说明广州对于集中点设置的相关规定比较正规成熟，被取消在于市场因素的影响，即集中点的客流量过少，对流动商贩来说，在集中点摆摊收入较少，缺少吸引力，而湛江对于流动商贩集中点设置的相关规定不够成熟，因此集中点容易因为各种权属纠纷、场地无法提供而被撤销。可见，对于流动商贩集中点的发展，需要考虑多方面因素的影响。因此，对于流动商贩集中点的设置，一方面要考虑集中点的区位是否合适，能否为在集中点经营的流动商贩提供足够的客流量；另一方面需要考虑选择的位置能否长期稳定地提供经营场所，这需要政府提供可靠的规章制度保证。只有在保证集中点能够有稳定场所经营、客流量足够的情况下，才能使集中点长期稳定地发展。