乡村振兴背景下社会组织参与社会治理：基础、困境与优化路径

刘 秀 芳，刘 小 文

随着小康社会的全面建成，农村工作正式转入全面推进乡村振兴、加快农业现代化的新阶段。社会组织作为社会治理的重要主体之一，运用专业服务力量助力乡村振兴，将担负新的战略任务。2021年，中共中央《关于加快推进乡村人才振兴的意见》要求：“加快推动乡镇社会工作服务站建设，加大政府购买服务力度，吸引社会工作人员提供专业服务，大力培育社会工作服务类社会组织。加大本土社会工作专业人才培养力度，鼓励村干部、年轻党员等参加社会工作职业资格评价和各类教育培训……”(1)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加快推进乡村人才振兴的意见》(国务院令〔2021〕735号),http://www.xinhuanet.com/politics/zywj/2021-02/23/c_1127130383.htm。为进一步贯彻中央指示，地方政府尝试通过制度化的方式，积极吸引社会组织下乡、专业人才下乡，主动疏通城市优质公共资源向农村扩散路径、缩短服务下乡时间，做好中间环节帮扶与衔接工作。乡村振兴战略背景下，广大农村地区社会工作正孕育着更大更新的发展机遇，社会组织作为专业服务队伍，在农村公共服务体系中将大有可为。因此，基于已有社会组织实践经验，结合新形势新要求，探究社会组织参与农村社会治理的结构模式及作用机制，创新社会组织参与农村社会治理路径，对于现阶段推进我国农村社会工作的发展有着重大的现实意义。

一、实践基础：社会组织参与社会治理的缘起

研究社会组织参与社会治理实践缘起是新阶段进一步推进社会组织发展的经验基础与逻辑起点。中国社会组织发展起步较晚，改革开放前现代意义的社会组织基本不存在，一些民间组织虽有活动，但是主体性、独立性不强。改革开放后，在“政治与市场的双重动力下”(2)White,Gordon,Jude howell,and Xiaoyuan Shang, In Search of Civil Society:Market Reform and Social Change in Contemporary China.Oxford:Clarendon Press,1996，p244.，被阻遏了的社会团体迎来了发展的黄金时期。

(一)第一阶段：1978-2005年的发展

改革开放开始至1995年前，社会性团体多是国家为改革需要直接或间接推动起来的，“自上而下”的机制使这些社会团体形成“半官半民”的基本特征。(3)王颖、折晓叶、孙炳耀:《社会中间层——改革与中国的社团组织》，北京：中国发展出版社，1993年，第8页。他们是国家行政的一部分或者是国家行政体系的延伸(4)康晓光：《转型时期的中国社团(论文节选)》，《中国青年科技》1999年第3期。。1995年，第四届世界妇女大会在北京召开，此后，社会性团体发展呈现新的发展态势。一批“自下而上”的民间组织发起成立，这些组织以公益性为目标服务社会，与国家之间没有人事、资金、组织等方面的联结，主要依靠社会力量运作。可以说，社会性团体在初步意义上实现了独立性。然而，政府对于各类民间组织试探性的放权只是政府同意制(approval system)，而非认证制的(authentication system)(5)赵秀梅：《基层治理中的国家—社会关系——对一个参与社区公共服务的NGO的考察》，《开放时代》2008年第4期。，民间组织经过业务主管单位的审查和同意后可到民政部门注册，但并不具有法人地位。事实上，转型时期各类治理机制尚未成熟，且存有较多的风险因素，政府部门也很难完全同意作为它们的业务主管单位，以致于一些社会组织只能以其他注册形式存在。比如“正式注册社团的分支机构，机关、企事业单位的内部团体，商业注册团体，或者干脆以非正式的志愿者组织存在”(6)邓正来：《市民社会与国家知识治理制度的重构——民间传播机制的生长及其作用》，《开放时代》2000年第3期。。此一阶段社会团体的发展虽然没有法人地位，但独立身份已经明晰，基本成为自治组织。

(二)第二阶段：2006-2013年的发展

2006年，中国共产党十六届六中全会首次提出社会组织科学概念，对于中国社会组织发展具有里程碑的重要意义。社会组织科学概念的提出，首次完成了对历史发展过程中各类旧概念的统合及对社会组织本质属性的高度概括，“社会组织具有多种属性，民间性、中介性、自治性只是其众多非本质属性中的一个方面”，(7)张海军：《社会组织概念的提出及其重要意义》，《理论探讨》2012年第2期。“社会组织是关于社会主义和谐社会理论框架和战略思想中一个至关重要的概念。应当……大力提倡和推广使用这一范畴，强调其与政府组织、企业组织的对应关系，强调这一范畴在构建社会主义和谐社会中的核心意义。”(8)王名：《社会组织：提出的不仅仅是概念》，《中国社会报》2007年3月12日，第2版。这一科学概念的提出说明党中央立足于新的历史条件对社会组织的认识、思路和政策发生了根本性转变。2008年，汶川发生地震，为应对共识性危机(consensus crisis)，各类社会组织在紧急关头跳出身份局囿涌现而出，广泛参与社会各领域工作，及时有效地为灾民提供了慈善捐赠、心理疏导以及志愿服务，为当时尚不成熟的国家应急机制提供了最大可能的缓解性、补充性支持，体现出了不可替代的社会作用，社会组织自身也在实践中得到了全面锻炼和迅速发展。至此，国家对社会组织从原来的试探性放权转为信任式合作。至2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(9)下文简称《决定》。改“社会管理”为“社会治理”，强调“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，说明中国的政社关系已经迈入了一个新阶段。在此之后，社会组织实现爆炸式增长，各类小微社会组织成批出现。

(三)第三阶段：2014-2016年的发展

这一阶段，因为相当一部分社会组织的非正常发展，国家基于风险及其他因素的考虑，不得不重新审查社会组织的可行性与合法性，在某些领域让渡的实际治理空间有所缩小。一些社会组织因为准入条件的拔高或内生动力不足等原因，发展困难重重。因此，如何有效解决社会组织自身能力发展不足，是社会组织自身发展的关键问题，也是《决定》提出的激发社会组织活力的难点问题。早在2000年政府率先发起的购买服务尝试，主要集中在基础性养老领域，到这一阶段逐渐扩大到医疗卫生、教育、就业培训、社区服务以及环境治理等诸多领域。一方面，政府购买服务为一些社会组织提供赖以生存的基本养分，但另一方面，一定范围内的社会组织或“依附”或“寄居”于政府，社会组织发展活力明显不足。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，“支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为社会建设的重要主体。支持社会组织在发展公益慈善事业、繁荣科学文化、扩大就业渠道等方面发挥作用，满足人民群众多样化需求”。(10)新华社：《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见>》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-08/21/content_5101125.htm。

(四)第四阶段：2017年起至今的发展

2017年，党的十九大报告提出“共建共治共享”，这是社会组织发展的又一重要历史节点。报告指出“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，……推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”(11)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。，表明“中国社会治理结构正由传统的体制内中心治理向党建引领下的多元治理结构转变”(12)李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，《社会学研究》2017年第6期。。“共建共治共享”的提出，一下子化解了原来各治理主体间关系错综的矛盾问题，针对先前的附属关系、非对称关系、资源交换关系、“伙计”关系、补充关系、同盟关系等，三个“共”字郑重回应：各多元主体参与社会治理，关系平等。因此，作为政策执行者的社会组织在“放权”又“赋权”后，可能成为或需要成为政策的制定者。社会组织由原来关注如何适应国家政策新规，转到思考通过何种渠道和载体来发挥其对政策与环境的反作用力上来。即，社会组织将经历一个被动“形塑”到主动“建构”的过程。“共建共治共享”理念的提出，还是对当前社会治理艰巨性与复杂性的主动把握。在复杂多变的治理环境下，社会组织对发展问题的思考不应该只局限于“政府—社会”此消彼长的问题，而应该全方位、多角度、综合地、动态地思考“政府—市场—社会—组织—居民”等多元互动的“伙伴关系治理(partnership governance)”问题(13)Bernard Enjolras,“Between Market and Civic Governance Regimes:Civicness in the Governance of Social Services in Europe”,International Journal of Voluntary and Nonprofit Organization,Vol.20,No.3,2009.、多元有效协同机制问题。

综上所述，改革开放以来，社会组织参与社会治理的历史实践，是未来我国社会组织持续发展的基础。梳理社会组织发展的实践缘起，将有利于我们进一步认识和把握社会组织发展的中国式问题、中国式特征、中国式优势。纵观改革开放以来我国社会组织发展的主要趋势，总结如下：第一，从自身结构发展来说，有从非组织化到组织化的趋势；第二，从政府关系视角来说，是“分离—试探—信任—结合—分离—再结合”的复杂过程；第三，从治理身份来看，由从属依附性地位转向共治主体性地位；第四，从社会认同角度来看，有从非制度化到制度化确认的趋势，逐渐认识并认同社会组织的重要作用；第五，从参与能动性来说，有从“被动—形塑”到“主动—建构”的过程。此外，综观改革开放以来我国社会组织发展，主要表现出城乡发展严重失衡的特点。我国社会组织发挥作用的时间起步较晚，同时因为城乡二元结构、科层制影响、由中心到边缘等原因，社会组织的服务很长一段时间主要集中在城市街区，农村社会治理发展滞后。2015年11月，中共中央国务院作出打赢脱贫攻坚战的决定，脱贫工作的主要场域在农村，除充分动员体制内的资源外，还鼓励社会组织“下乡”，积极参与乡村扶贫开发，助力脱贫攻坚大目标。据相关数据统计，“全国近21%的社会组织的活动涉及农村扶贫与发展工作；仅2018年至2020年，全国社会组织参与脱贫攻坚的累计投入高达54亿元，实施项目超过9万个，受益人口达1.1亿人次”。(14)赵宇新：《阔步走在中国特色社会组织发展之路上》，《中国社会报》2020年12月24日，第1版。脱贫攻坚背景下，坚持人民中心、完成全民脱贫艰巨任务所取得的历史性成就，具有国际治贫典型意义，虽然此次大型社会实践本质区别于传统运动型治理，但是，治理目标强推进与治理过程弱回应的矛盾伴随全程，影响明显。在这一阶段，不能否认很多的社会组织受政策引领，在农村这一重要阵地迅速活跃发展起来，但整体上来说，此阶段我国大部分农村地区的社会组织，参与社会治理的能力与水平远没有达到国家要求的水平，脱贫攻坚伟大战略的实现，政府主导作用、政府的决策与引导意志远远大于社会组织自身发展的自然速度。即外在赋能大于内在自生，且存在拔苗助长的隐忧。于此，乡村振兴战略目标下，补足社会组织参与农村社会治理的发展能力，是确保其在乡村振兴中发挥重要作用的首要任务，社会组织在参与农村社会治理实践中暴露出的种种问题，需要在乡村振兴时代接力解决。

二、理论基础：社会组织参与社会治理的文献综述

与社会组织在实践领域蓬勃发展的势头相伴随，国内外关于社会组织问题的理论研究取得了丰硕成果。这些理论成果将有助于我们进一步多角度地认识社会组织的发展现象与本质，也将为乡村振兴战略下社会组织参与农村社会治理提供重要的参考依据。

(一)国外相关理论研究

在国外，社会组织最早的活动是18世纪民间团体的慈善救助活动。到20世纪社区睦邻运动兴起后，社会组织迅速发展。国外关于社会组织的研究主要集中在以下几个领域：一是社会组织参与空间及作用研究。社会组织积极、广泛地参与社区治理，社会组织可发挥积极作用。(15)Paul M.Romer,“Increasing returns and long-run growth”,Journal of political Economy, Vol.94,No.5,1986.二是社会组织与其他治理主体的相互关系问题。莱斯特·M·萨拉蒙在《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》提出了委托政府理论，认为政府可将公共服务的任务委托给社会组织来完成，政府提供资金，非政府组织负责服务，合作可促使双方各自发挥出各自优势产生最好的社会效果。(16)莱斯特·M·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，北京：商务印书馆，2008年，第35页。有学者认为社会组织扮演着独立的服务提供者、合作的服务同盟者等角色，政府和社会组织在社会治理的顶层、中层和基层要互动协作，政府要给予社会组织充分的自主空间，构建伙伴关系治理系统(partnership governance system)。(17)Peters B.G，“Governance:A Garbage Can Perspective”,IHS Political Science Series,Vol.84,2002.三是社会组织参与社会治理的相关研究。英国经济学家麦克尔·爱德华兹在梳理了结社生活学派、美好生活学派和公共领域学派的相关主张后，提出“三体合一”的整合思路及积极行动的主张(18)Michale Edwards, Civil Society, Cambridge:Polity Press, 2004, p25.；露丝·菲利普斯认为，社会组织不仅要面临经费困难的通病(19)Ruth Phillips，“The Role of Nonprofit Advocacy Organizations in Australian Democracy and Policy Governance”，International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，Vol.17,No.1,2006.,还要通过扮演实干者(doer)的角色，开展救济和福利工作。社会组织要尝试科学整合不同行业不同分散社会资源，以更好地为政府分担责任。(20)Guay.T.Doh.J,PSinclair G，“Non-Governmental Organizations,Shareholder Activism,and Socially Responsible Investments:Ethical,Strategic,and Governance Implication”,Journal of BusinessEthics,Vol.1,2004.

(二)国内相关理论研究

在国内，自党的十六届六中全会首次提出社会组织概念以来，关于社会组织的研究已然成为学术界一大热点问题。已有研究主要聚焦于以下几个方面：

一是社会组织参与社会治理的价值定位研究。“社会组织参与社会治理，既是社会治理的题中之义，也是政社合作的内在要求，它通过发挥动员社会资源、提供社会服务、参与社会事务管理等作用，不断提升社会整体的参与性、自主性和创新力，为不断发展的社会提供个性化、人性化和多元化的公益产品与服务。”(21)杨丽、赵小平等：《社会组织参与社会治理：理论、问题与政策选择》,《北京师范大学学报(社会科学版)》2015年第6期。二是国家与社会，政府与社会组织的关系问题研究。李培林等学者认为，对中国社会组织体制的分析，要根据中国的国情，要超越传统的国家和社会二元对立的思维定式，建立政府、市场、社会角色分工、合作共赢的组织体制。(22)李培林：《我国社会组织体制的改革和未来》,《社会》2013年第3期。政府与社会组织的关系是一种合作性秩序，是共在与共生的关系。(23)朴贞子：《共在与共生：论社会治理中政府与社会组织的关系》，《天津行政学院学报》2016年第4期。三是社区治理的理论研究。“社区治理权力行使方式也表现出多向性、柔性化等特点。”(24)史柏年：《治理：社区建设的新视野》,《社会工作(学术版)》2006年第7期。“由不同社区治理主体创制的社区公共事务管理规则或服务准则即所谓的社区软法,也逐渐成为社区治理中愈加重要的一种规范形式。社区软法的具体形式或名称包括‘工作制度’、‘社规民约’和‘服务承诺’等,它们在社区治理中发挥着重要的公共治理功能。”(25)陈光：《社区治理规范中软法的形式及定位》,《广西社会科学》2013年第9期。“‘一元多核’是我国社区治理的主要特点，即发挥党委、政府对社区力量的领导作用，在此基础上，不同主体之间协作进行社区治理。”(26)张平、隋永强：《一元多核:元治理视域下的中国城市社区治理主体结构》,《江苏行政学院学报》2015年第5期。在“五社联动”(27)孟志强：《“五社联动”助推基层治理体系和治理能力现代化》，《中国民政》2021年第17期。下，“社会工作者对社区社会组织增能赋权，向其引入社区志愿者，社区公益慈善资源助推其健康有序发展”(28)任敏：《“五社联动”参与社区治理的三种模式及其共同特点》，《中国社会工作》2021年第4期。。四是社会组织参与社会治理的实践困境研究。有学者论述，社区社会组织在参与社区公共事务和社区服务的过程中，面临着社会信任度不强、政社关系不顺、组织类型单一、服务水平不高等方面的困境(29)李德：《当前我国社区社会组织发展面临的主要困境及对策研究》,《毛泽东邓小平理论研究》2015年第6期。。这些困境“归根结底是因为与社会组织发展息息相关的价值认知、运行监管、组织能力和资源支持还未能很好地契合社会组织发展的现实需要，即存在严重的‘契合度偏差’”。(30)陈成文、陈建平：《农村贫困人口退出标准:“契合度”偏差及其测度转向》，《江西社会科学》2018年第3期。社会组织参与城市社区治理面临着主观层面的资金困境、用人困境、经验困境和客观层面的制度安排困境、政策制定困境和机制建设困境(31)于健慧：《社会组织参与城市社区治理困境破解思考》,《哈尔滨商业大学学报(社会科学版)》2017年第6期。。五是社会组织参与社会治理的实践路径研究。有学者认为，推典型让项目、推模式让空间、推规范让职权的“推位让治”方式使政府让渡空间和职权培育和推动社会组织参与社会治理，实现多元共治的治理格局(32)王名、王春婷，《推位让治：社会组织参与社会治理路径》，《开放导报》2014年第10期。。还有学者认为，要推动我国社会组织更好地融入社区治理，政府制度创新驱动是外部动力，项目化运作是有效载体，社区社会资本培育是基础性支撑(33)高红、杨秀勇：《社会组织融入社区治理:理论、实践与路径》,《新视野》2018年第1期。。另有学者认为，必须从提升内部治理能力、大力培养专业人才、树立品牌意识、建立与其他组织和公众的合作协同关系、加强外部监督和评估等路径提升社会组织参与社会治理的能力。(34)周学荣：《社会组织参与社会治理的理论思考与提升治理能力的路径研究》，《湖北大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。

截至当前，国内学界已对社会组织的角色定位、参与困境与路径，从理论模型、个案研究和实证研究等多角度进行了丰富探讨。已有研究仍存有一些领域的空白或某些方面论述较薄弱的现象，总结来看，有以下不足之处：一是多从功能主义角度出发研究社会组织的参与困境与路径，从制度或文化角度的研究较欠缺；二是城市社会组织的研究较多，农村社会组织的研究较少，城乡比较研究更少；三是对困境与对策问题的描述性经验分析较多，而结构意义的分析较少；四是研究国家与社会关系，国家与社会组织关系的文章较多，而研究社会组织与治理对象互动关系的文章较少。

三、现实困境：社会组织参与农村社会治理的主要问题

严格意义上来说，社会组织参与农村社会治理的主体有两类，一是社会组织下乡，即城市人送服务“下乡”；二是农村本土社会组织的培育与发展，即农村中坚力量自主组织参与社会治理。两股力量主体的来源不同，遭遇的现实困境不同，参与农村治理工作的方法也就存在差异。另外，因为改革开放东中西地区发展水平高低差距明显，沿海一些省份的农村社会组织已取得相对较高水平发展，但这些农村案例只代表个体，不具备一般性的普遍意义，所以本文研究视角着眼在中西部大部分地区普遍意义上的农村社会组织发展现状。

现阶段，“共建共治共享”社会治理共同体、乡村振兴、乡村治理现代化等战略目标的提出为农村社会组织发展指明了方向，极大地促进了农村社会组织的发展。但是，农村地区因为长期处于发展的“边缘区”，社会组织的能力水平、服务水平与中心城市相比存有较大的差距，很多服务项目还需要经过一个从无到有的过程，已有服务活力明显不足、资源下乡渠道窄、效力较差等，农村社会组织发展现状远不能满足农村治理现代化的需求。也就是说，现实能力与发展目标的矛盾是现阶段农村社会组织治理的主要现实困境。

(一)对社会组织重要性的认识有待提升

当前，虽然国家一再强调社会组织是社会治理重要主体，但是对于社会组织在农村治理工作中的重要性的认知，无论政府、社会，还是社会组织自身，都存有一定偏差。一是政府管理部门、关联部门认识不到位。政府官员的观念如何，直接关系到农村社会组织健康发展与功效发挥。虽然国家一直提倡建设“小政府，大社会”的服务型政府，但是认为只有“公家”的组织才可以从事社会公共活动，社会组织等同于无政府组织等轻视感仍广泛存在。政府购买服务以来，政府管理部门对社会组织的监管大于培育，将社会组织视为“伙计”而非“伙伴”，欲迎还拒的功利性态度明显，行政力量的渗透与生俱来。其他关联部门，因对社会组织主体作用认识不足，又迫于行政压力，对社会组织缺少协同扶助意识，关联部门“踢皮球”“只认介绍信”等漠视感仍存在。二是农村社会组织自身认识不足。按照资源趋利流动的规律来说，农村获取的资源自然少于城市。但是我国为实现全面小康、实现乡村振兴战略目标，一定程度上从外部施力引领部分资源流向农村地区，尤其是对于农村社保、医疗等基础性紧迫性服务层域，政府不得不先行投入建立相关服务项目，而社会组织在参与此类服务工作时被视为“政府职能的延伸”，纳入政府的监管之内，独立性明显不足。也就是说，社会组织扶助下乡多、自觉下乡少，任务意识多、发展意识少，社会组织不但没有对自身作用形成正确认知，而且也没有充分认识到农村舞台的巨大生机与潜力。另外，农村本土社会组织大部分还处于逐利而为的阶段，服务意识尚未具备。三是农村社会公众对社会组织认可度不高。当前农村地区社会组织发展数量日益增多，但是质量提升不大，还有一些非法社会组织肆意破坏农村治理生态，均影响了农民对社会组织正面作用的认知。村民受传统文化心理影响，视社会组织为“舶来品”“外来物”。而且，农村地区对政府的依赖性相对更强，一有问题更习惯找政府，“谁能说得上话”“谁能做得了主”就找谁，对于社会组织的“协商”效力、“治理”效力缺乏耐心。

(二)社会组织的服务领域有待拓宽

近年来，社会组织的作用主要是在救灾、减贫、防疫等特殊情况中体现出来的，社会组织嵌入农村社会治理结构的领域主要还局限在民生保障、教育医疗、公共基础设施建设等基础性领域，受囿于资源成本与时间成本，在诸如环境保护、文化保护、生物多样性保护等其他领域服务极少。也可换个角度说，农民当下关注的重心还停留在改善生活、体面就业的范围内，对其他不紧缺资源、不可即视效果的领域无暇关注。此外，农村地区发展一直处于追赶城市心态之下，很多治理方式尚存“运动式”治理的影子，所以用“集中整治”“专项治理”“统一行动”解决最突出矛盾，强烈要求社会组织服从“大方向”，一定程度上影响了各类社会组织的自然性、多元性发展。再有，城市社会组织下乡，他们具有先进理念和先进经验，但“下乡”必然受制于农村基层政府的意向与要求，因而极大缩减了探究农村治理的可能性。多重因素制约下，农村社会组织参与社会治理尚没有处置好眼前发展与长远发展的矛盾问题，在基层领域成效显著，但中层、高层领域影响力不足。

(三)结合当地村情的治理效度有待增进

当前社会组织参与农村社会治理的目标明确，但是在治理过程中与农村当地实际情况相结合的治理耐心却明显不足。主要表现在三方面：一是城市社会组织下乡，农村治理根基不稳。城市社会组织下乡给农村社会治理注入了“活水”，却少有开辟“源头”。城市社会组织的治理方式系统、高效，短时间内完成了政府购买服务监测的各项指标；走家访户，切实给予了村民及时的帮衬，缓解了诸多社会矛盾。但是也出现了少部分唯指标而服务、唯问题而服务的情况，而对于指标之外的社会多样性，问题之后的深层原因缺乏深入探究。下乡组织多是悬浮于农村社会之上，未重视嵌入的效果，忽视融入的影响。也就是说村情不止包括经济状况、治理水平，还包括地域差异、文化习惯、当地原有的良好治理经验等，显然城市社会组织下乡在项目服务的有限时间内，有待进一步增进对当地村情的把握。二是农村本土社会组织发展容易“随大流”。农村本土社会组织原本有着天然的亲近本土优势，但是因为专业技术能力不够，它们对于村情的把握难免不当，而且在市场经济体制下，小微本土社会组织没有竞争优势，极少获得政府项目的补贴，它们面临生存压力就难逃“随大流”的窠臼，对于本土的特色治理往往浅尝辄止。三是政府管理部门习惯“一刀切”。近几年政府通过购买服务等方式孵化了各类社会组织，但是购买服务本身也是科层制下的一项政令，买什么服务、怎么买服务都有统一的要求，各项监管指标的设立虽整齐却弹性不够，农村基层政府的自主性不强。所以政府购买服务只能照顾到普遍意义上的需求，而对于各村村情的特点及实际需求差异考量不多，严重挫伤了农村社会组织发展活力。

(四)社会组织主体性作用有待发展

虽然，国家整体层面提出“共享共建共治”“社会治理共同体”方略已有几年，社会组织自身的主体意识也在逐步增强，但因发展前期被形塑的影响较深，中国社会组织的发展表现出独立性不强、主体性不足的特点。一些本土的民间社团，先前非法、非名的阴霾刚刚散去，才因注册获得合法身份，甚或还沉浸于与国家权威结合的荣耀中，所以一时间依赖性较强，主体性明显不足。而对于刚刚下乡的社会组织，他们的工作重点还在了解和适应基层发展的层面上，尚处在获取基层政府的信任，与政府及其他主体共同协作的第一阶段，虽然在治理工作中获得了很多第一手资料，但是为确保治理的效力，处理各主体间的协同关系才是他们现阶段的工作重点。因此，整体而言，社会组织的主体能动性意识在现在基础之上还有待进一步的提升，并且主体能动性的发挥仍有待进一步发展。

(五)农村本土社会组织人才培育有待加强

人才问题是制约农村社会治理现代化的首要问题。实现农村社会治理现代化，各行各业需要大量专业性人才。近几年，政府通过购买服务的方式引领社会组织“下乡”，很大程度上优化了人才资源运用，一些社会组织通过政府支持的项目向社会提供了专业性服务，大大提升了治理的效能。然而，我国农村地区，受“空心化”“空壳化”“老龄化”等问题的影响，农村本土社会组织的整体素质和能力偏低，不论人才数量还是人才质量，均不能满足农村社会发展需求。主要表现在以下两个方面：一是农村本土社会组织专业水平不足。当前本土社会组织主要以地方性知识和实践性经验来参与社会治理，专业知识运用较少，因而需要从整体价值观和具体专业技巧上进行培育。二是农村社会组织本身又是培育的主体，无论从事哪个领域的工作，都应同时兼顾实干者和教育者双重角色，实现为当地村民赋能的培育目标，但是人才培育体制还不成熟。因此，本土社会组织对于农村社会治理的天然优势不容忽视，而且，无论是基于社会治理潜能的挖掘，还是基于本土人才资源的培育，我们都应该高度重视本土社会组织的发展，以人才培育作为重要突破口。

四、发展路径：社会组织参与农村社会治理的策略再选择

积极推进社会组织参与农村社会治理，是乡村振兴的应有之义，也是实现我国农村现代化的必然要求。应对当前社会组织参与农村社会治理的困境，可以从观念转变、理念创新、政策调整、机制创新和人才培育等几方面来做。

(一)转变思想观念，正确认识社会组织的重要作用

正确认识社会组织的重要作用是加强社会组织发展的首要环节。一是政府及其他治理主体应积极更新社会治理理念，树立多方参与，共同治理的新思维，为社会组织发展赋权，为社会组织发展增能。“必须切实做到尊重社会组织的参与主体地位，对具体的治理实践活动，政府不参与、不干预，放手让社会组织经营，一定条件下提供沟通、协商等辅助服务。”(35)何小艳、陈子佳：《社会组织在社会治理现代化中的作用》，《管理观念》2014年第33期。首先，加强政策宣传，引领村民理解领会治理共同体的内涵与意义，理解社会组织在社会现代化建设中的作用与优势；其次，完善登记管理制度，引领社会组织参与农村社会治理的过程正规化、常态化，主动扫清社会组织进入社会服务领域的障碍，为其开路护航；再次，建立公示专栏，定期向外公示社会组织名单，为社会组织正名；再次，建立社会组织信誉评价体系，倡行良好的社会治理风尚。

二是社会组织自身要找准自己的主体位置。首先，切实处理好独立发展及与其他主体间协同发展的关系；其次，通过加强社会组织公益精神及治理成果宣传，积极与群众互动，广泛吸收当地村民加入组织，让村民参与监督，获得更广泛的群众支持；此外，主动建立信息公布栏，及时发布信息，确保公众知情，不断扩大和提升社会认同度和影响力。三是广大农民要转变思想观念，逐步适应社会结构转型，尊重和重视非政府组织存在的必要性，社会组织是治理主体多元化的不二选择，具有广泛的代表能力，是可信任、可加入的。

(二)确立可持续发展理念，拓宽社会组织参与社会治理的覆盖面

确立可持续发展理念，是确保农村社会组织长足发展的重要保障。一是政府通过购买服务的方式培育和扶持社会组织，需要始终贯彻可持续发展理念。在解决好紧迫性、基础性的治理问题后，政府要兼顾培育与发展两大任务，财政支持应适当向收益少、周期长的服务项目倾斜，以平衡农村社会组织结构。二是社会组织作为有着自身利益诉求和价值目标的独立行动主体，要始终坚持可持续发展理念，不能单纯为获取政府支持而丧失自主发展内生力，更不能短视新型领域的发展潜力而一味迎合市场口味，兼顾服务增量化和服务专业化的目标，具体做到“规范活动类、做实维权类、发展慈善类，壮大服务类”(36)戴海东、蒯正明：《社会组织参与社会治理过程中存在的问题与对策》，《科学社会主义》2014年第2期。。社会整体层面不仅要鼓励多类社会组织参与农村基层建设，同时还要结合乡土文化鼓励农村特色社会组织的建设，以丰富的内容和形式满足村民的需求。

(三)充分结合村情，创新社会组织参与治理的作用机制

“新范式的倡导者不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域。”(37)康晓光：《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。社会组织参与农村基层治理，“尤其需要宏观与微观、结构与行动相结合的社会学视角”(38)王春光：《乡村建设与全面小康社会的实践逻辑》，《中国社会科学》2020年第10期。。因此，第一，可利用大数据平台，以村为单位，建立社会组织数据库，从横向上提供对比经验参照，从纵向上提供历史沿革经验，同时也为政府、市场、学术界研究农村社会组织问题提供资料。第二，找准特色，积极开发社会组织参与的新空间，以补不足和补空白。第三，构建分类服务机制，需求与服务精准对接，以期提高公共服务效力。第四，转嵌入机制为融入机制，从价值耦合与文化认同角度出发，使社会组织的经营理念、行动风格广泛结合当地农村生活习惯、文化生活，实现社会组织参与农村社会治理的软着陆。例如，社会组织参与或组织一些节日庆祝活动，来实现组织企业与乡村文化的交融。第五，适当发挥当地文化精英的作用。

(四)参与政策制定，积极发挥专业优势对宏观政策的改善作用

参与政策制定，是体现社会组织社会治理主体地位的决定性标志。从被动管理到主动治理，参与政策制定是关键一环。第一，主动与政府及其他治理主体一起，共同推进协商机制的发展。第二，推进农村社会法治建设。第三，发挥专业优势，社会组织可制定行业领域内的专业认定标准，从专业角度推动各相关行业的发展。第四，勇于破除城乡界线，积极推进城乡一体化新型社会结构。第五，积极融入村规民约的先进思想，提高村民对新政策的理解力、接受力和行动力。

(五)优化人才机制，为参与社会治理培育专业化人才

人才是社会组织可持续发展的力量之源。早在2010年，中共中央、国务院发布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020)》指出：“实施鼓励非公有制经济组织、新社会组织人才发展政策，……把新社会组织人才纳入各级政府人才发展规划。”(39)中共中央、国务院：《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，http://www.gov.cn/jrzg/2010-06/06/content_1621777.htm。广大农村地区，社会组织参与社会治理需要大量培育专业化人才。第一，创新人才引进机制。政府可通过加大购买服务力度、建立社会工作服务站、开放农村治理空间等方法吸引城市社会组织专业化人才下乡。第二，完善人才管理体制。制定社会组织专职从业人员人事档案管理制度、劳动人事管理制度、优化人才资源配置。广大农村地区，因为社会组织专业化人才稀缺，尤其需要建立人事档案库，以便在各类具体事务或突发性事件中能够最大效力地运用人才资源。第三，优化人才评价机制。将人才评价与收入分配、考核奖惩制度结合起来，通过奖先进、树典型等方式激发专业人才的治理潜力。第四，健全人才保障机制。通过解决就业、提供医疗保险、养老保障等方式留下农村中青年力量参与本土建设，而不是外出务工。第六，健全人才培训机制。遵循从关键少数到大众多数的思路，先积极向农村能人或青年志愿者普及相关社会组织的基本知识，初步培养一支本土的专业社会工作人才队伍，然后由点及面，有计划、有步骤地向更多村民进行专职化教育与训练。