基于土地新政的提升农民征迁利益途径探讨——以Zh市J村征迁改造为例

邓辰辉

（1.华东师范大学 社会发展学院，上海 200241；2.洛阳理工学院 马克思主义学院，河南 洛阳 471023）

一、问题的提出及文献回顾

城中村改造是城市更新的重要内容，城市物质形态的变化，是政体变迁和各种力量对比的外在显现。根据政府、开发商和被改造的村庄三方力量的变化，城中村改造模式分为政府主导型、村委会主导型和开发商主导型三种类型[1]。政府主导型的改造模式，能够充分考虑全社会的综合利益，但对政府的财力、专业性人才要求较高。在开发商主导型的改造模式下，由于开发商经验丰富，经营管理能力较强，开发商经济效益最高，但拆迁安置工作操作难度较大。村委会主导型的改造模式，能够使村民获取最大的经济利益，但由于缺乏开发经验，经营能力不足，开发项目难上层次。研究表明，政府、开发商和村委会，在不同的城中村改造模式中所扮演的角色各有侧重。

土地是农民最重要的生产和生活资料，征地拆迁中涉及的土地问题的实质是国家与农民的关系问题[2]。赵燕菁指出，土地财政是中国城市化启动的关键制度，对于城市化原始资本积累起到重要的作用[3]。金江峰调查了南京市L区征地拆迁实践，总结出地方政府依托“乡政村治”体制，将征地拆迁中各种复杂的事务包干给村“两委”，“行政包干制”作为一种有效治理机制被地方政府广泛采用[4]。郭熙保、王万珺引用土地发展权理论，指出农地征用补偿除支付传统的土地转让价格之外，还应对土地发展权给予补偿[5]。王可园在研究农民维权行动的逻辑进路与分析框架时，从政治学的角度提出农民维权的心理基础、触发机制和规制网络[6]。李聪聪对郑州市土地开发模式进行研究，提出存在一、二级土地市场联动影响市场公平[7]。刘志杰基于“国家-社会”关系理论，提出“象鼠博弈”框架以分析城市拆迁中政府与民众的策略性互动逻辑[8]。唐斌、吴琛通过描述征地拆迁聚变引发“群体性脆弱”，导致农村公共治理危机，提出宗族强化“群体韧性”实现对村治危机的救济。在土地和房屋征迁过程中，对弱势群体权利救助的研究，也备受关注[9]。王俊霞对被征收人的权利救济途径进行了探析[10]。谭启平对房屋征收补偿争议的司法救济进行了讨论[11]。郭洁对城中村改造过程中农民集体财产权救济主体制度如何完善进行了研究[12]。

在Zh 市J 村城中村改造过程中，村民对征迁补偿安置方案不满，发生了诸如上访、拒绝搬迁、拒绝签订补偿安置协议、暴力抗拆等抗争，抗争的核心问题在于村民对征迁利益获得额度的不满。结合新修订的《中华人民共和国土地管理法》中关于规范征地程序、完善土地征收多元保障机制等内容，通过剖析J村征迁过程中影响农民征迁利益获得的诸类问题，提出提升农民征迁利益的保障途径。

二、J村征迁过程概述

J村位于Zh市北部郊区，有着700余年的历史，村民5000 余人，耕地2000 余亩，下设6 个村民小组。城中村改造之前，大部分村民以种菜卖菜为生，也有村民在周边企业打工补贴家用。近年，工业企业引进、高校占地、基础设施扩建等活动陆续征用了J 村部分耕地。J 村全村征地拆迁集中于2015年4月至2015年年底进行。

J 村拆迁改造于2015 年4 月从合法宅基地住宅拆迁开始。拆迁指挥部成员对待拆迁村民“做工作”，大多数同意拆迁方案的村民都签订了协议，搬离住宅；2015年6月底前，已签协议的村民全部腾空住宅、房屋拆迁完毕。此时，指挥部开始向未签协议、不同意拆迁的村民以各种手段施压，并对部分拒不拆迁的农户采取拆迁安置方案所赋予的“依法强拆”措施。未签协议的村民在房屋被强拆后，进行了若干次集体上访，向上级政府反映了拆迁补偿不合理及强拆等问题。

除合法宅基地住宅外，J 村别墅小区是集资修建的住房，没有宅基地使用证，住户不能获得正常的安置面积补偿。拆迁补偿方案是向每户提供40万元左右的一次性补偿款，这一数额与村民的期望值相差较大。在别墅小区的拆迁中爆发了多次剧烈冲突，指挥部及村“两委”采取多种手段，在引导动员的同时强硬推进拆迁进度。小区抵制拆迁的住户组织了多次上访，他们采取报警、联系媒体、聘请律师等手段，阻止强拆、维护权益。

在老宅和别墅区住宅拆迁之后，部分腾空住房并领取了拆迁补偿款的村民，出于暂无过渡住房又不愿“白白花钱”去租住房屋的考虑，选择在自家耕地上修建简易临时住房进行居住。由于私搭乱建存在安全隐患等原因，拆迁指挥部多次与农民交涉，督促拆除违建过渡房；村民则拒绝搬离，采取逃避、争吵、不合作等手段进行抵制。直至J村拆迁改造后期，私建过渡房才被强行拆除。至此，按照规定的进度，J村完成了征地拆迁全部工作。

在J村征地拆迁过程中，开发商前期介入，在与村“两委”就合作的实质性内容基本达成一致意见后，由村组织申报区政府，经批准后组织征地拆迁。田野调查表明，J村征迁抗争集中在第二阶段，对征迁补偿安置方案不满的抗争贯穿整个征迁过程，特点表现为以核心家庭利益满足为目的的个体抗争；而拆迁补偿安置方案制定之前，决定村组织补偿总额度的征迁前期工作，村民们大都是在不知情或者表决权不被重视的情况下展开的。在J村征迁过程中，政府、开发商和村民三方地位和知识经验悬殊、信息不对称，村民前期征迁利益难以保证。

三、影响农民征迁利益的原因分析

（一）参与方目标各异，政府和开发商捆绑

从政府治理的角度来看，城中村改造的目标在于完善城市基础设施、提升城市品质、构建和谐社区等。具体到征迁过程，政府的目标在于保证拆迁进度、维护社会稳定。在J村拆迁的过程中，房地产开发企业并不直接面对村民，但由于前期资金需求量大，区政府财政不足以补偿安置等原因，房地产开发企业实质上是征地拆迁补偿资金的筹集者和提供者。根据开发项目技术经济分析，房地产开发企业会在村民可接受的最低值和自身可以开出的最高值之间进行选择，确定可以接受的补偿安置额度是房地产开发企业的重要工作。作为提供土地的一方，村集体组织的目标在于征地拆迁补偿总额度目标的实现，村民的目标在于自身核心家庭利益的满足和远期生存保障。J 村征迁前期阶段，Zh 市城中村改造采取政府主导模式，政企合作垄断土地一级市场，政府和开发商捆绑，主导拆迁改造计划和补偿安置方案的制定。作为村代表的村干部受到“代理人”和“当家人”双重身份困境的影响，在拆迁补偿安置方案制定和实施的过程中处于两难境地，村民的知情度和参与度低，村组织应该得到的利益总额度受到影响，在所难免。

（二）时间紧任务重，征迁前期工作不到位，矛盾集中下沉

自2003年启动城中村改造项目以来，Zh市周边的228 个自然村已经全部拆迁完毕。像J 村这样的自然村落，自形成至今已经有700余年的历史，但在城市化的过程中，整村拆迁只需数月就要完成。田野调查时收集到“Zh市某城中村改造项目征迁联系工作实施方案”及“Zh 市某城中村改造项目指挥部拆迁工作的具体安排”，通过分析，可以看出：时间紧、任务重是Zh 市各城中村改造项目的共同特点。区政府在相对较短的时间内完成多个村庄的整村拆迁任务，征迁前期工作不到位，土地现状调查、社会稳定风险评估、征迁补偿安置方案的制定、公告、听证等环节工作仓促，与由此所引发的征迁第二阶段矛盾集中爆发有一定的联系。

J 村征迁公告发布前后，恰逢村“两委”换届选举，有村民们通过散发传单、贴大字报等匿名抗争方式指责、攻击村支书及村委会主任。拆迁过程中来自政府的种种压力，以及对拆迁安置方案的不满情绪，使得村干部成为矛盾的焦点。区政府使用拆迁代理人执行征地拆迁任务，使矛盾集中下沉至村“两委”，尤其是村委会主任及村党支部书记身上。作为农村社会的精英，这些村干部掌握着乡村社会的管理权力，在拆迁过程中，安置资格和安置面积的认定，具体补偿方案的确认，都要由他们审定并签字。村党支部书记、村委会主任既是政府“代理人”又是村落“当家人”。作为村落当家人，他们有管理好村落共同体、代表本村集体利益的义务。作为政府代理人，他们又受政府行政命令的影响，需保证政府下达的任务在村内实现。面对种种压力，在征迁工作第二阶段，推进征迁进度，化解征迁抵抗，实现既有征迁利益在村组织内部的再分配，成了村“两委”工作的重中之重。

（三）村民前期参与度低，对征地拆迁补偿安置方案不满

村民参与项目决策有其政治学、法理学和宪法基础，在城中村改造过程中，村民前期参与不足是抗争频发的重要原因。J 村改造前期，村“两委”与开发商接触谈判合作条件，到区政府和市级政府办理手续，公开和透明程度低，村民参与度低，表达意见的渠道不通畅。J村对拆迁补偿安置方案签字表决的会议，遭到村民代表和其他村民的普遍抵制，矛盾具体集中在两个方面：对征地拆迁补偿安置方案表决程序不满，对征地拆迁补偿安置方案内容不满。

1.对征地拆迁补偿安置方案表决程序不满

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民代表会议是实现村务民主决策的有效形式。在对征地拆迁补偿安置方案进行表决的同时召开的村民代表会议和党员会议，是村组织让党员起带头作用的策略行动。村民的不满集中在发放较高的误工费这一环节，这一行为引发了村民对于代表“被买通”的质疑。从之后发生的抗争可以看出，征地拆迁补偿安置方案表决的过程始终被村民诟病，成为质疑村组织拆迁工作的主要原由。反对拆迁的村民在争取其他村民的支持及集体上访的过程中，经常以村民代表收取签字费的事实为依据，质疑征地拆迁补偿安置方案的合法性，以证明村组织是“花钱买来的签字”。同时，由于拆迁安置补偿方案与村民的期望偏差较大，多数村民认为村民代表收取签字费的行为直接决定了拆迁安置补偿方案获得通过，代表们由于“拿人家的手短”，无法在征迁第一阶段，就征迁方案中有关村民利益的内容讨价还价。

2.对征地拆迁补偿安置方案内容不满

首先，是补偿标准的制定。根据征地拆迁补偿安置方案，村民可以选择房屋置换安置或货币补偿安置。鉴于当前市场房产保值增值的趋势，村民们多数选择房屋置换安置。根据补偿安置方案，J 村的正常安置标准是130m2/人，这130m2安置房中包含基本居住用房70m2、集体分配居住用房20m2、平价购买居住用房20m2、商业用房20m2；不具备正常安置资格的村民只能获得70m2/人的基本住房。除了房屋补偿标准，方案还规定了拆迁奖励和拆迁过渡办法，在短时间内主动签订协议的村民可获额外的现金奖励；签订协议并搬离后，被拆迁村民可按不同标准享受拆迁过渡费用。相关标准公布后，有村民用本村的拆迁补偿标准与周边村庄以往进行拆迁的补偿标准进行对比，还有村民将补偿标准与自家房屋的建造成本进行对比，“相对剥夺”的感受使得多数村民对补偿额度感到不满。村民在谈及本村与外村的补偿标准时，普遍表达出羡慕外村拆迁改造的补偿力度，不能接受本村拆迁方案赔偿标准。

其次，是安置资格的认定。根据拆迁补偿安置方案，正常安置对象为有合法宅基地、户口在本村且履行村民义务的人员。除了正常安置人员，方案还对具有本村户口的出嫁姑娘、国企和事业单位（退休）职工、退伍军人、回迁户口人员等可获取安置补偿利益的群体进行了限制，这些特殊情况的村民只能获得基本住房安置。由于出嫁姑娘的安置涉及男女平等，在同为本村户口的情况下，出嫁女仅能享受一半的安置面积，这使得许多村民感到不满；对于国企和事业单位（退休）职工、军人、回迁人员来说，他们的户口虽然在本村，但却因“未履行村民义务”而不能获得正常安置房面积，这些村民也对安置方案相关限定提出了质疑。

以上的两种不满，集中发生在征迁第二阶段——既有征迁利益在村组织内部再分配上，对征迁第一阶段村集体组织应获得的利益总额的争取权利，村民们则表现得无能为力，听之任之了。

（四）参与各方知识经验水平悬殊，农民处于弱势地位

城中村改造项目政策性强、技术性强，参与改造的各方包括各级政府主管部门、房地产开发企业和村集体组织。政府主管部门包括市规划、国土资源、建设、市政、房产、公安、发展改革、财政、城市管理行政执法、人防、土地储备、文物、电力、通信等诸多部门，各部门按照法定程序办理城中村项目改造的各种手续，委托编制各阶段的技术文件，拥有政策制定权力和技术文件编制审核权力。房地产开发企业拥有大量的专业技术人员，相关知识和经验丰富。相比较而言，作为被拆迁改造主体的村组织和村民对改造项目尤其是项目前期的参与度极低，在知识经验方面欠缺，信息掌握量少，属于相对弱势群体。

某房地产开发企业城中村改造项目流程显示，城中村改造项目包括11个类别共75项工作。11个类别的工作具体是：基础工作、前期工作、协议签订、村民代表表决形成决议、上报市城中村改造指挥部纳入计划、土地确权、用地控规、项目可行性研究、集体土地变为国有土地、土地挂牌、拆迁。城中村改造项目流程各类别工作频次图，如图1所示；城中村改造项目参与各方参与事项比例图，如图2 所示。从图2中可以看出，村委会、村民代表和村民在城中村项目改造中参与度低，参与能力不足，这种情况直接影响村民征迁利益的表达。

图1 城中村改造项目流程各类别工作频次图

图2 城中村改造项目参与各方参与事项比例图

四、基于土地新政的提升农民征迁利益途径探讨

（一）政府主导土地一级市场，开发商退出前期介入

城中村改造征地拆迁安置环节需要大量的资金，J 村在改造期间，由于政府财政能力不足，资金压力成为影响土地一级市场开发的最大障碍。J村的改造过程中开发商提前介入，参与土地一级开发整理，与被拆迁人就拆迁安置补偿等标准达成一致意见之后，政府再介入，将土地收储，通过招标、拍卖和挂牌出让的方式，让前期参与的开发商竞标得到该宗土地，提交土地使用权出让金后，政府再返还安置成本。这种模式的缺点在于存在土地一、二级市场联动，融资难、资金筹措方式单一，政府财政收益流失，开发商运作不规范，城市整体规划难以全面实施，开发进度无法掌控，难以建立退出机制等弊端[7]。

结合新修订的《中华人民共和国土地管理法》，2020 年4 月Zh 市出台了《关于进一步深化储备制度改革加强储备土地综合开发的意见》，完善土地储备管理机制，强化土地资源统一调配和整体运作，实现政府垄断土地一级市场。成立市级土地一级市场开发管理平台，以市级土地储备中心为主体，全面负责土地一级开发工作。这样的制度设计，使开发商彻底退出前期介入，政府垄断土地一级开发市场，土地开发利用围绕城市发展布局和规划目标，土地储备与基础设施建设、配套设施建设有机衔接，完善城市功能。这样做能有效控制区域土地开发利用的时序和节奏，实现区域均衡、资金平衡，建立更加有效的利益共享土地收益分配方式，保障村集体组织征收利益总的额度。

（二）规范土地征收前期工作程序，保障农民的参与权和听证权

在J村改造过程中，矛盾集中在拆迁期，究其原因在于征地拆迁前置工作不到位，事前控制措施欠缺。关秀献认为立法不完善是土地征收行为难以得到有效规制的原因，建议制定独立的《土地征收法》，规范征收目的、征收程序和补偿机制[13]。但在目前《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》框架体系下，制定新法时机尚不成熟。新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，规范了土地征收前置工作的内容、程序和时间要求，使得“两公告一登记”①工作更加深入、细致和翔实。

城中村改造项目持续时间长，投融资巨大，其行政决策既要具备科学根据，也要体现民主价值。在土地征收前期工作中，农民也是重要的参与主体，目前政府已经开始重视信息发布、信息公开、信息质疑、行政复议、行政诉讼等制度的建设，但由于农民受教育程度低，对于信息的现代化披露方法掌握有限，其参与权、听证权应得到充分重视。日本2001 年《土地征收法》已设立了“当事人代表制度”。刘京等在城市更新风险治理的中国范式中，结合城市更新过程中的社会风险特征，提出聚焦于“制度-人”的互动关系，风险治理应贯彻“参与性决策、平等性沟通”等构建理念[14]。结合新修订的《中华人民共和国土地管理法》，规范土地征收前期工作程序，从而规范土地征收行为，切实维护被征地农民的合法权益[15]。落实社会稳定风险评估、信息公开和听证制度，引入事前控制等手段，将村民作为征地拆迁主体平等对待，有助于提升村民的参与度，在保障村民征迁利益的同时，提前化解可能产生的矛盾。

（三）按照征地片区综合地价进行补偿，逐步提高补偿标准

从前文的叙述可以看出，J 村村民抵制征迁最重要的原因是对征迁补偿标准的不满，补偿额度与目前农民的生活水平和今后的长远生计保障相差甚远。新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条提出，“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。在征地拆迁补偿标准方面，实行按照征地片区综合地价进行补偿，综合考虑区位、当地经济社会发展状况等因素，制定补偿标准。H 省在2009 年11 月首次以省政府名义发布征地片区综合地价，由于城市化进程加速和房地产市场影响，按有关政策分别于2013 年和2016 年进行了两次调整，征地片区综合地价基本呈上涨态势。根据《H省征地片区综合地价标准》，征地片区综合地价由征地补偿安置费和社会保障费组成，其中：土地补偿费占40%，安置补助费占60%；社会保障费用标准由省人力资源和社会保障厅会同有关部门，按规定制定公布[16]。地上附着物和青苗补偿费由省辖市政府按照规定调整公布，原来执行的是Zh 政文〔2014〕142号，2020年根据新修订的《中华人民共和国土地管理法》和该市物价变动情况进行调整，以Zh 政文〔2020〕25 号颁布执行。这些规定从法律制度的源头上完善征收与补偿机制，改革土地利益分配制度，保障征迁前期农民的征迁利益总额，将改革成果归由人民共享，实现城乡一体化过程中公共利益与个人利益之间理性的平衡。城市化进程是一个参与各方不断互动、逐渐完善的过程，在此过程中，国家和政府层面不断修改法律法规，逐步提高补偿标准，保障被征地农民基本生存权利和核心利益。

（四）提供专业救济，改善农民群体弱势地位

底层抗争理论将农民视为弱势群体。在城中村改造项目中，对农民层级的确定，不应简单理解为“底层”。城市基础设施一次性投资的缺口是制约城市发展的主要障碍，土地财政是中国城市化启动的关键。在这个视角下，农民可被视作城中村改造项目融资的“原始股东”，理应共享由土地发展权带来的红利[3]。

新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条强调“社会稳定风险评估”“听取被征地的农村集体组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见”“组织召开听证会”“并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案”等，为被征迁的农民赋权，保证征拆各方地位平等。第四十九条提出：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”建议在城中村改造项目中引入专业救济机制，提升农民参与意愿，保障农民在拆迁改造过程中的全过程参与权。结合拆迁过程中各项具体事务和专业需求，专业救济人员的行业背景应包括工程管理专业人员、法律专业人士、社会工作者及乡村精英等。具体实施中应由政府出台相关政策，规定相应的救济方法及程序，建构平等真实的救济体系。

1.提高早期参与度，使农民“隐性”利益得到保障

在土地征用前期阶段，确保村民参与征地拆迁及安置方案的讨论权、修改权、听证权的实现，为村民争取土地和房屋征迁补偿总额度的合理值，确保村民共享土地发展红利。专业救济人员在选择房地产开发企业时，应与村基层组织负责人一起，参与房地产开发企业的筛选环节，对其资金实力、资格经验、业绩信誉进行审定。在制定专业性强的控制性详细规划和修建性详细规划阶段，建议工程项目管理人员参与其中，对安置区的基础设施配备，教育、医疗公共服务设施配备，安置住房的位置、可供选择的户型、建筑密度、绿化率、停车位等技术指标进行审查，使得农民“隐性”利益得到保障。

2.跟进监督，保障农民“全过程参与权”实现

征地拆迁过程中专业救济应做到：在征迁改造前期，重点在于第一阶段征地拆迁补偿方案和拆迁协议拟定工作环节，增加农民参与机会；在征地拆迁中，应做好全过程监督管理工作，保证征地拆迁补偿方案和拆迁协议条款的逐条实现；在拆迁改造后，需要监督过渡房建设，保障村民过渡安置利益的实现。在拆迁过程中出现村民抗争活动时，应对拆迁村民实行事中救济、赋予现场救济权，监督拆迁方的拆迁行为，避免断水断电及暴力拆迁等危害村民权益的行为发生；在村民与政府出现纠纷时，还需提供法律援助，对村民进行事后救济。总之，对被拆迁村民的专业救济既要考虑拆迁过程中的短期利益，也应从安置社区建造、未来生产生活方式改变等方面做长远的打算。

注释：

①两公告一登记：征用土地公告，征地补偿安置方案公告，征地补偿登记。