关于沈阳市近年重点产业项目建设发展现状及优化策略的研究

李勇 张年国 李迎秋 代宇庭

〔内容提要〕近年来沈阳市大力实施项目带动战略，对全市稳增长、调结构、促发展起到了重要支撑作用。本文通过对重点项目投资额、建设工期及空间分布等方面存在问题的统计分析，结合典型案例研究，以及与相关城市对比，归纳了沈阳市重点项目推进过程中，项目类型和资金筹措、项目规划及用地、基础设施配套和征拆排迁、审批手续和疫情防控等方面问题，并针对性地提出了优化项目类型和项目资金、强化规划统筹和土地要素保障、科学应对邻避效应和征拆排迁、优化项目审批和疫情防控等四大方面优化策略，为保障沈阳市重点项目顺利开展和精准实施，助力实现沈阳市“十四五”发展目标，提供分析支持。

〔关键词〕沈阳市 重点项目 现状问题 优化策略

近年来，沈阳市牢固树立招商为要、项目为王、落地为大理念，大力实施项目带动战略，全力推进项目建设高质量发展。本课题从谋划、立项、实施各环节对沈阳市近年来重点产业项目建设发展状况进行研究。通过分析建设和发展状况，总结影响各类项目建设的主要因素，剖析制约项目推进的问题及原因，提出重点项目建设的优化策略，保障重点项目的顺利开展和精准实施，助力实现沈阳市“十四五”发展目标。

一、沈阳市重点项目现状研究

（一）按投资额度的项目分析

1.项目投资总体情况分析

（1）项目完成总投资分析

近三年全部重点项目总投资情况：2020年沈阳市重点项目1612项，投资总额13056.46亿元，年度完成投资2018.37亿元；2019年1308项，投资总额12121.71亿元，年度完成投资1733.20亿元；2018年1048项，投资总额10067.18亿元，年度完成投资额1591.49亿元，从投资总额、当年完成投资额、重大项目总数方面，都显示出较快的增长速度。

近三年有用地需求重点项目总投资情况：2020年共计520项，投资额4852.4亿元，占总投资的37.16%；2019年共计322项，投资额3670.8亿元，占总投资的30.28%；2018年共计383项，投资额2849.7亿元，占总投资的28.3%。

各类项目近三年分布情况特征基本一致。以2020年为例，从单个项目投资最大值看，制造业投资额最高，为360亿元，是纯房地产项目最大投资额的3.6倍，是服务业项目的5.3倍。从单个项目投资中位数看，2020年商业地产项目投资额中位数最大，为9亿元。

（2）项目当年投资额分析

从单个项目当年完成投资额最大值看，2020年制造业项目最高，为47.53亿元，排名第二的是纯房地产项目，排名第三的是商业地产项目。从单个项目当年完成投资额中位数看，2020年商业地产项目最大，为2亿元。

（3）项目当年投资占总投资分析

近三年，重点项目当年完成投资占总投资比例趋势基本一致，近两年涉及民生、能源、农业等关系社会民生发展安全的重点项目，当年完成比例相对较高，而近两年制造业项目完成比例最低，表明近年來沈阳市有用地需求的制造业重点项目，建设进展相对滞后。

（4）项目利用国家资金分析

2020年沈阳市重点项目中利用国家资金项目27个。2019年重点项目中利用国家资金项目21个。总体来看，沈阳市重点项目利用国家专项资金偏低，且涵盖类型较少，争取力度尚需加强。

（5）小结

制造业单个项目投资规模和当年完成投资额的最大值均为所有类型项目中最高；地产类项目的投资金额较高，且整体分布平均；民生、能源和农业项目当年完成投资占比较高，显示沈阳市民生保障和安全等方面项目推进较好。在利用国家专项资金方面，项目的数量占比和利用资金总量都显不足。

2.项目投资的典型性分析

将各类项目按投资总额由大到小排名，选取投资额的前十、后十、当年完成投资占总投资额比例前十、后十的重点项目，从规划选址、土地指标、征拆排迁、审批手续办理、进场施工受阻、基础设施配套、公共服务配套、投资信心、防疫措施、资金不足等10个方面梳理存在问题。总投资额“前十”项目中，基础设施配套、审批手续办理以及征拆排迁等问题是较为突出的三大问题。总投资额“后十”项目中，审批手续办理、基础设施配套问题数量相对突出。

在当年完成投资占总投资额比例前十与后十位项目的问题梳理中，审批手续办理、防疫措施、基础设施配套、征拆排迁四类问题，是数量较多的四大问题，与按总投资梳理的主要问题情况相同。除防疫这一特殊原因外，更加集中于审批手续办理和基础设施配套两方面。

将梳理问题汇总如图1所示，从投资额角度按项目类别梳理总投资额和完成投资项目的问题情况，基础设施配套、审批手续办理、征拆排迁、防疫措施等四方面问题最为集中，体现出较为明显的分布规律特征。

（二）按建设工期的项目分析

1.项目工期总体情况分析

（1）项目延期开工情况

整理近三年重点项目延期开工时间与工期如表1所示。以2020年为例，沈阳市重点项目平均建设工期32.8月，实际开工日期晚于计划开工日期项目347项，占当年全部重点项目数量21.5%，平均延期1.7个月，其中有新增用地需求且发生延期的重点项目116项，平均延期1.8个月。

按类别看，2020年延期开工前10的项目，平均延期4个月开工，包含4项纯房地产项目，1项商业地产项目，2项服务业项目，2项制造业项目。2019年延期开工前10的项目，平均延期4.1个月，包含4项商业地产项目，2项服务业项目，以及制造业、能源、民生项目各1项。2018年延期开工前10的项目，平均延期2.3个月，包含5项纯房地产项目，2项服务业项目，2项制造业项目和1项商业地产项目，地产类项目较多。

对以上项目问题梳理统计，如图2、3、4所示。

（2）项目提前开工情况

以2020年为例，沈阳市重点项目中，实际开工日期早于计划开工日期的项目487项，占当年全部重点项目数量的30.2%，平均提前开工1.75个月，其中有新增用地需求且开工日期提前的重点项目168项，平均提前1.62个月。

对比近三年提前开工项目情况如表2，提前开工项目数量在2020年达到最多，各类项目的数量分布情况基本保持一致，各类提前开工项目的平均提前时间同样基本保持一致，因环保类项目样本量少，提前时间相对突出但不具有普遍意义。

2020年，提前开工前10的项目，平均提前3个月开工。包含6项纯房地产项目，4项制造业项目。2019年，前10项目平均提前2.6个月开工。包含7项纯房地产项目，3项商业地产项目。2018年，前10项目平均提前3.8个月开工。包含2项纯房地产项目，3项商业地产项目，3项服务业项目，以及2项制造业项目。地产类项目较多。对以上项目问题梳理统计，如图5、6、7所示。

（3）建设工期最长项目情况

2020年建设工期最长且存在问题的10个项目中，平均建设工期76.8个月，其中纯房地产项目5项，商业地产项目4项，制造业项目1项，基本全为地产类项目。2019年建设工期最长且存在问题的10个项目中，平均建设工期 78.1個月，其中纯房地产项目6项，商业地产项目4项，全部为房地产类项目。（注：2018年缺少工期数据，无法对比）。项目存在问题集中于基础设施配套、审批手续办理、征拆排迁和进场施工受阻等几个方面。如图8所示：

以2020年为例，涉及征拆排迁问题1项；涉及审批手续办理3项；涉及进场施工受阻问题3项；涉及基础设施配套问题6项；涉及公共服务配套1项，涉及防疫措施问题4项。

按照类别分析统计，近年各类项目工期最长的10个项目问题情况如表3-表4所示（2018年工期数据缺失）。

梳理各类建设工期最长10个项目平均工期如图9所示。近两年各类建设工期最长的10个项目中，地产相关类项目平均工期最长的特征一致。

（4）建设工期最短项目情况

2020年沈阳市有用地需求重点项目中，建设工期最短且存在问题的10个项目，平均建设工期8.9个月，其中服务业项目4项，制造业项目2项，环保项目2项，纯房地产项目1项，民生项目1项。2019年建设工期最短且存在问题的10个项目中，平均建设工期11.3个月，其中纯房地产项目3项，制造业和民生项目各2项，商业地产、服务业、农业项目各1项，如图10。

按照类别分析统计，近年各类项目工期最短的10个项目问题情况如表5-表6所示。

梳理各类建设工期最短10个项目平均工期如图11所示。近两年各类建设工期最短的10个项目中，制造业项目平均工期相对最短。

（5）项目中止情况

2018年新建项目中，中止项目29项，涉及总投额306.5亿元。除新型产业，涉及项目类别最多的是商业地产项目6项、纯房地产项目5项、服务业项目5项等。2019年新建项目中，中止项目16项，涉及总投额116亿元，涉及项目类别最多的是服务业项目，共5项。新建项目中止和涉及问题情况如表7-表8所示。

2018年与2019年的新建项目中，中止原因数量最多的为资金短缺、发展不明朗以及调整建设内容和方案等。

2.项目工期的典型性分析

根据近三年延期与提前问题梳理，延期与提前项目问题的主要方面基本一致。延期项目的基础设施配套和审批手续办理两类问题最为突出，其次是征拆排迁问题。开工提前项目的征拆排迁问题最为突出，其次是基础设施配套和审批手续办理问题。

梳理近三年建设工期最长与最短的十个项目问题，在建设工期最长的十个项目中，基础设施配套和审批手续办理问题是各类建设工期最长的项目问题中最为突出的两类，其次是进场施工受阻和征拆排迁问题。在建设工期最短的十个项目中，除疫情影响外，审批手续办理和基础设施配套问题最为突出。

将各类项目按建设时间梳理的问题汇总如图12所示：

在不同样本选取方法下，重点项目各种类型问题的数量分布规律是基本一致的，除去疫情的影响，基础设施配套问题与审批手续办理是有用地需求的重点项目面临的最突出的两大问题，其次是征拆排迁和进场施工受阻等问题。而项目中止原因多集中于资金短缺与建设内容方案调整等方面。

（三）按空间分布的项目问题分析

1.项目空间分布分析

梳理2018年、2019年、2020年沈阳市有新增用地需求重点项目，其中2019年与2018年项目存在隶属于有关部门负责的情况，统计总数少于全部有新增用地需求项目数量。其中2018年384项中有374项可以落在各区县，2019年322项中有321项可落在各区县。

在项目总量上，铁西区、浑南区、沈北新区数量较多，产业空间在几个区相对聚集。近三年各类项目数量总体规律基本一致，纯房地产、商业地产、服务业、制造业项目占据主要比重。纯房地产项目主要布局在浑南区、铁西区、沈北新区和于洪区等近郊城区；商业地产和服务业项目主要集中于市内及近郊的相关城区；制造业项目主要集中于铁西区、辽中区、浑南区、沈北新区、大东区，其中铁西区与辽中区均有较大幅度增长；民生项目在数量上虽少于以上四类，但空间分布却较为全面，基本涵盖各区县；环保项目主要体现在铁西区、沈北新区的聚集；农业项目一般集中近郊及远郊的各区县。具体情况如表9-11所示：

以2020年为例，对制造业、服务业、纯房地产、商业地产等四类主要项目类型数量在空间分布上进行分析如图13-17所示：

制造业项目主要聚集于铁西区，其次是辽中区。从数量分布上看，位于铁西的沈阳经济技术开发区和辽中的近海经济开发区等产业园区对制造业的聚集作用明显。

2.项目分布问题分析

在八大类主要问题中，基础设施配套、审批手续办理、征拆排迁等问题，在各区县分布较为普遍。近三年各类问题最多的区县主要分布于沈阳市区中北部，其中最主要的问题依然是基础设施配套问题和审批问题。2020年受新冠疫情的影响，项目资金问题数量大增。具体情况如表12-14所示。

根据区位特征，将沈阳市13个区县分为市内四区、近郊五区和远郊四区县。市内四区包括和平区、沈河区、大东区、皇姑区；近郊五区包括铁西区、苏家屯区、浑南区、沈北新区、于洪区；远郊四区县包括辽中区、康平县、法库县、新民市。据此分别统计近三年重点项目问题情况如图18-20所示。

通过三年情况对比，近郊各区重点项目问题数量最为突出，其中审批手续办理问题依然最为显著；基础设施问题在近郊区同样显著，表现为项目建设进场道路、供水、供电以及供暖等相关配套问题；征拆排迁问题在核心区和近郊区存在程度相近。

二、先进城市经验借鉴与沈阳典型案例分析

（一）国内先进城市经验借鉴

1.沈阳与四个城市重大项目基本情况对比分析

根据沈阳市城市定位，在全国范围内，从中部、东部、南部、西部选取郑州、南京、广州、成都等四大区域中心省会城市，就重点项目数量、当年投资规模、项目涵盖领域类型等方面与沈阳进行横向比对。

（1）项目总数与当年投资规模

通過对比，沈阳市虽重点项目数量最多，且远多于其他四市，但当年计划投资却远低于其他四市，平均单个项目当年投资额低于其他四个城市平均投资额。

（2）重点项目领域及类型分析

通过对比，沈阳与其他四市的重点项目虽类别划分不同，但都包括制造业与服务业等产业类项目、生态环保类项目、社会民生类项目等几个方面，在数量与投资结构的对比中，房地产项目、产业项目（制造业、服务业）以及基础设施类项目存在显著差异。主要表现在房地产占比相对较高，制造业占比优势不明显，基础设施和新型城镇化等项目投资额偏低。

2.各市保障重点项目建设的经验对策

（1）郑州市制定专班，为重点项目企业送服务、解难题，大大加快了项目验收进度，确保工程验收工作顺利进行。

（2）南京市出台进一步完善重大项目推进工作机制的相关意见。市、区要素保障部门承担重大项目建设全过程服务推进职责，优化项目审批流程，落实“带方案出让”、分阶段施工图审查、“拿地即开工”等各项改革措施。

（3）广州市“资金和要素跟着项目走”，发行地方政府专项债，用于重点项目建设，优先保障重点区域、产业和重大项目用地，加大广州工程建设项目审批改革力度，实施“容缺审批”“不见面审批”，切实加快项目落地速度。

（4）成都市建立“线上+线下”协调机制和“项目清单+城市合伙人”服务保障机制。

（二）区县座谈和典型案例分析

课题组分别以座谈和发文的形式向全市13个区（县、市）发改局（项目办）等相关单位征集项目落地存在的主要问题和经验作法。

1.项目推进中主要问题

从各区县相关部门提报的资料来看，问题主要集中在延期开工项目和中止项目。具体问题原因总结如下：

（1）延期开工项目

一是征拆排迁问题，一些项目涉及公用社会事业单位搬迁，拆迁过程中既要保证该单位工作交割顺利，又不能影响相关用户的日常使用，影响开工进程。二是项目方案或规划调整影响审批进度，一些项目与规划存在冲突，绿化率、建筑密度等规划条件需变更，影响审图机构审图进度，影响项目开工。三是项目造成临近住宅挡光问题，协商意见不能与相关居民达成一致。四是国家、省政策调整，原项目不符合最新政策要求，造成延期。五是投资方自身问题，项目建设方案频繁调整，以及因疫情导致的市场预期降低，投入减少。

（2）中止项目

主要原因在于企业自身投资战略调整和市场变化等不确定因素。一是产品受疫情等因素影响订单减少，大宗原材料价格上涨，大量资金无法回笼，资金短缺，导致项目中止。二是企业投资战略调整、因市场预期不明朗，企业调整市场和产品方向。三是企业与施工单位发生法律纠纷，造成项目停工。

2.项目推进采取的应对措施

（1）变“传统审批模式”为“容缺承诺受理”，简化施工许可证手续办理程序。

（2）以“带方案出让”为核心的“標准地”改革。“拿地前”定标准，“拿地中”做审查，“拿地后”预许可。

（3）各审批部门提前介入，协调解决文物考古提前进场勘探、征拆排迁等工作，使项目抓住黄金周期“早进场”、“真开工”。

（4）构建一一对应、点点对接的项目管家服务队伍。

（5）制定并出台扶持政策。

三、沈阳市重点项目建设发展主要问题

（一）项目类型和资金筹措方面问题

1.投资规模和强度问题

一是项目数量多规模小，2020年重点项目投资额2018亿元，单个项目的当年投资额平均只有1.25亿元，远低于郑州、南京、广州和成都等其他同等级城市，表明沈阳市重点项目虽数量较多，但单个项目的质量和规模与郑州、南京、广州、成都的重点项目还有很大差距；二是投资强度有待提高，2020年沈阳市重点项目年度完成投资占总投资15%；2019年年度完成投资占总投资14%；2018年年度完成投资占总投资16%。项目签约多，实际到位资金少，总额多，年度投资少，说明项目组织有很大挖掘空间。

2.项目类型和结构问题

一是项目结构仍需优化，制造业项目少，房地产投资高，而郑州等城市均是连续多年产业类项目占第一，尤其是新兴产业项目逐年增多，其次是基础设施项目，房地产项目非常少。二是聚焦主导产业不足，2020年符合各地区主导产业方向的项目639个，占项目总数的39.6%，亟需在重大项目结构上予以引导，提高产业项目比重，支撑城市产业转型。

3.向上争取和企业自身资金问题

一是向上争取国家专项扶持资金力度不够，利用国家专项资金项目占比较低，投融资渠道受限。二是大部分县区资金紧张，只有少量项目可由项目单位落实部分前期资金，大多数项目因为政府无力提前落实占补平衡指标、征地补偿款，导致项目占补平衡开展速度跟不上项目建设需求。三是企业自身资金周转困难。经过对全市13个区县中止案例的研究，所有企业项目的中止原因均是自身资金周转困难。

（二）规划及用地方面问题

1.规划引导方面问题

专项规划体系仍不健全，不能有效发挥规划对项目落地的指导作用。此外，个别项目摘地后，又申请了用地性质、边界和指标调整，需要规划部门履行相关程序，造成项目建设延期。

2.用地指标问题

部分项目用地占用林地、基本农田等，需要履行林地审核、基本农田核销等手续，造成土地组报卷工作进展缓慢，影响项目开工。

（三）基础设施配套和征拆排迁方面问题

1.基础设施配套和邻避效应方面问题

一是城市周边区域基础设施配套建设相对滞后，成为影响重大项目落地实施的最重要因素，特别在近郊各区更为显著。二是邻避效应宣传、科普工作等不到位，导致部分具有邻避效应的设施在建设过程中产生群众阻拦施工或上访等问题，影响工期。

2.征拆排迁方面问题

一是部分地块涉及跨区域拆迁问题，受资金统筹困难、政策差异等因素影响，协调难度较大。二是少数第三方群体的特殊需求甚至过分诉求直接影响审批手续办理，导致手续办理时间延长。

（四）审批手续和疫情防控方面问题

1.审批手续方面问题

一是在施工许可手续方面，手续办理前建委、人防、消防需对施工图纸进行审查，项目单位反复修改，导致施工许可办理效率慢。二是项目立项、环评批复等涉及国家、省审批事项，办理周期较长。

2.疫情防控方面问题

2020年以来，受常态化疫情防控影响，部分企业受到疫情导致的原材料供应不足和项目务工人员异地返沈问题，导致项目施工进展缓慢。

四、沈阳市重点项目建设发展优化对策

2018年9月28日，习近平总书记主持召开深入推进东北振兴座谈会并发表重要讲话，指出深入推进东北振兴要以优化营商环境为基础，全面深化改革，在谋划地区改革发展思路上下功夫，在解决突出矛盾问题上下功夫，做实改革举措，释放改革活力，提高改革效能。沈阳作为我国东北地区中心城市，肩负引领东北老工业基地全面振兴的重大使命，面临新抉择、新优势、新机遇，应奋力发挥示范引领作用和区域经济辐射带动作用，引领东北实现全面振兴。

为推进沈阳城市转型升级，做好“三篇大文章”，重大项目的支撑至关重要。从维护“五大安全”、补齐“四个短板”、做好“六项重点工作”来看，都需要做好沈阳市重点项目建设和推进工作。

（一）优化项目类型和项目资金

1.坚持目标导向和问题导向谋划重大项目

立足沈阳市建设国家中心城市发展目标，在提高项目储备数量和质量、优化重点项目类型和投资结构上发力，谋划支撑“一枢纽、四中心”目标的重点项目，着力补短板促发展，逐步形成覆盖全面、结构合理、后续有力、质量优良的储备体系。一是培育壮大新动能产业项目。围绕沈阳市主导产业和科技创新产业，促进形成产业链上下贯通、创新要素有效保障的产业生态圈。围绕沈阳市“5+3+7+5”20个重点产业链，改造提升传统优势产业和培育壮大战略性新兴产业。对涉及“三篇大文章”的企业和行业制定扶持政策。综合分析投资方实力、运营情况、技术水平及市场前景等多方面因素，提前研究谋划项目落地实施过程中可能会遇到的问题，及时采取有效对策，确保项目顺利落地实施。二是合理控制房地产项目。改变以房地产项目为主流的重大项目现状，增加产业项目，特别是高新技术产业、现代服务业、现代农业和基础设施项目，合理控制房地产项目。合理安排供地节奏、时序，确保土地供给的精准性、有效性。采取住宅用地全面限价措施，保障全年地价增长率不超过5%的调控目标。

2.拓宽投融资渠道

一是引导社会资本投入。大力推广运用政府和社会资本合作模式，做好中小企业投资意愿培育工作，加大银企对接力度，积极争取世行、国开行、农发行和进出口银行等金融机构的政策投融资支持，帮助项目单位多渠道筹措建设资金，激发社会投资活力。二是积极向上争取资金。调动全市各部门全力争取国家和省项目、政策、资金支持，鼓励各委办局主动对接国家相关部委，学习熟练运用宏观投资政策和各项专项资金的申请规则和要求，尽早谋划，积极争取中央预算内投资、国债资金和省相关专项资金支持。

（二）强化规划统筹和土地要素保障作用

1.坚持规划统筹引领

以十四五发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。以规划引领项目落地，变“围绕项目调规划”为“依据规划落项目”。

2.加强土地要素保障

建立差别化供地机制，科学控制供地节奏和布局。在有限的土地指标约束前提下，优先保障有利于城市转型的重大产业项目和重要民生项目用地需求。积极解决历史遗留问题，盘活存量土地，激活闲置楼宇、停滞项目。提早完成确定用地计划、落实征地资金、购买占补平衡指标等工作。涉及林地、社保等需要其他部门配合出具的材料应提前介入。

（三）科学应对邻避效应和征拆排迁

1.统筹安排基础设施建设

协调相关部门，建立联席会议，在新签约、落地项目的前期手续办理之前，完成路网和水电气等配套基础设施建设，特别加强城市快速发展地区基础设施规划及相关建设工作。

依据相关规划科学安排具有邻避效应项目，对必须建设的變电站、污水厂等邻避设施，要合理安排建设时序，尽量先行建设，主动告知相关利益群体，并做好宣传工作和防护工作，降低邻避效应的负面影响。

2.化解征拆排迁问题

进一步优化征拆排迁流程和方法，保障征收补偿及安置资金按进度补偿到位。市本级要协助各地区统筹做好跨区域、中省直单位和部队的征拆排迁工作。

对钉子户等恶意阻挠企业正常施工的，相关部门和地区需运用法规政策等措施积极协调解决。

（四）优化项目审批和疫情防控等保障措施

1.推进“容缺预审”和联合审查机制

一是建立企业容缺预审机制。对符合沈阳市城市发展目标和重点产业发展方向以及重点民生工程等重大项目，在基本审批条件具备、申报主件材料齐全、其它条件和申报资料欠缺情况下，先行提供行政审批预审服务，指导申请人填写《容缺预审承诺书》，待申请人在承诺时间内补齐材料后，再依法受理，并发放相关审批文件。二是开展施工图联合审查。由建设部门牵头，将工程消防设计审核等分散的技术审查环节整合为“施工图联合审查”，委托具有相应资质的施工图审查机构审查，消防、人防等部门依据审查意见出具审批决定，提高审查效率。

2.做好疫情等突发状况保障工作

主动对接了解项目需求，做好削减疫情、洪涝和地震等突发事件对项目建设影响的预案。建立企业联络员制度，专人专班，全程跟踪、协调解决重点企业及其产业链配套企业、重大工程项目的复工问题，指导和服务企业复工工作，加强复工所需的防疫物资、配套餐饮、施工材料、物流等保障。搭建企业用工对接平台，加强与外地劳动部门对接，支持企业以“点对点”接送方式组织员工返沈，指导和帮助企业做好员工生产安全保障、生活保障和心理疏导工作。

（作者单位：1.沈阳市发展和改革委员会；2.3.4.沈阳市规划设计研究院有限公司）