边疆民族地区法治人才培养的困境及应对

赵春玉

（云南大学 法学院，云南·昆明 650091）

一、问题的提出

2020 年1月19日至21日，习近平总书记在云南考察时指出：“要认真贯彻落实党的十九届四中全会精神，确保支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度在云南得到坚决贯彻落实，不断增强边疆民族地区治理能力。”[1]法治作为国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，在边疆民族地区的国家和社会治理中发挥着重要作用。但由于边疆民族地区“边疆”和“民族”的特殊属性，应积极探索符合我国边疆民族地区法治实践的多元纠纷解决机制，服务边疆民族地区的法治建设，而边疆民族地区的法治建设又离不开法治人才的培养。近年来，边疆民族地区高校在法治人才培养方面做了许多有益的积极探索，例如，开设民汉双语的法律课程、民族法学课程，推行采用民族语言的法律执业资格考试，与周边国家开展法治人才培养的交流与合作等，培养了一批致力于边疆民族地区法治建设的法治人才。

虽然边疆民族地区高校在法治人才培养方面取得了一些成效，但由于各种客观因素和主观因素的制约，边疆民族地区法治人才的培养依然存在着严重的同质化问题，主要表现为法治人才的培养目标、培养内容以及国际化视野的同质化，难以有效适应边疆民族地区法治建设的实际需求。从内涵式培养法治人才的要求出发，本文通过对当前边疆民族地区法治人才培养的同质化现象进行反思，认为边疆民族地区高校应当立足于边疆民族地区法治建设的现实需要，将法治人才的培养目标定位为具有特色的复合型、应用型的职业法治人才培养，通过民族团结、民族习惯法、民汉双语、实践实训以及国际化的教育路径，并提供相应的政策和资金支持、注重对特色学科评价和优化师资结构等方式加以保障，实现法治人才培养的内涵式发展，满足边疆民族地区法治建设的实际需求，提升边疆民族地区的法治水平，维护边疆民族地区的国家安全和社会稳定。

二、边疆民族地区法治人才培养的困境及反思

党的十九大报告指出：“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育的内涵式发展。”要实现法治人才培养的内涵式发展，就需要注重品质和潜力的挖掘，不能只追求一般数量的增加和规模的扩大，要摒弃同质化，要聚焦重点，有所为有所不为[2]。边疆民族地区的高校是培养边疆民族地区法治人才的第一阵地，不仅要关注法学基础知识的教育，而且更要结合边疆民族地区的实际情况开展特色的法学教育。然而，当前边疆民族地区高校法治人才的培养依然存在严重的同质化问题，与内涵式法治人才的培养存在较大的差距，难以适应边疆民族地区法治建设的实际需求。

首先，边疆民族地区法治人才培养目标的同质化。法学教育的核心，最首要的就是必须明确法学教育的目标是什么。能否准确定位法学教育的目标，直接关系着边疆民族地区法治人才的培养标准、培养规格、培养方式、培养过程等具体方面的定位，进而影响到边疆民族地区法学教育的发展方向[3]。然而，边疆民族地区许多高校依然将法学教育的目标定位为通识教育或者培养学者、教授的研究型教育，忽视了边疆民族地区法治建设和发展的现实需求。法学特色学科（专业） 的建设应当契合法治建设的实际需求，法治人才的培养目标不应当以“高、大、全”为目标追求，而应当重视培养过程的质量，提高其研判和解决实际问题的能力[4]。不可否认，边疆民族地区国民法治素质的整体提升仍离不开通识教育和素质教育，但对于能够处理和解决边疆民族地区纠纷的法治人才，如果缺乏以法治实践为导向的职业化培养过程，那么其在面临复杂的纠纷时往往会束手无策[5]。边疆民族地区培养法治人才的目标，不仅需要考虑以现代知识体系为基础建构起来的法规范思维的培养，而且也需要深入掌握边疆民族地区的民族习惯、宗教信仰等地方性知识，使现代知识体系和地方性知识有效结合，形成解决纠纷的多元化格局，以应对边疆民族地区的法治实践。

其次，边疆民族地区法治人才培养内容的同质化。近年来，我国边疆民族地区高校在法治人才培养方面也做了许多有益的积极尝试，但由于当前的考核评价机制、专业（学科） 排名、融入法学主流的愿望以及培养成本高等因素的制约，边疆民族地区法学教育的特色往往被淹没在主流学科建设的浪潮之中，使法学教育的内容出现了严重的同质化和形式化。例如，边疆民族地区有的高校虽然开设了民族法学的课程，但具体的教学工作往往由不具有相关知识背景和积淀的老师承担，使得教学的内容与民族法学无关，甚至将民族法学的课程开设成了法理学或法社会学，难以有效满足边疆民族地区法治建设的实际需求，使民族法学的课程设置流于形式，背离了开设民族法学课程的初衷，进而使之得不到重视，甚至被边缘化。再如，2015年4月最高人民法院和国家民委联合发文，明确要求着力改进民族地区民汉双语法官短缺的问题，以此保障边疆民族地区公民使用本民族语言进行诉讼的基本权利。但由于边疆民族地区高校的师资条件、生源族别、语言能力等方面的差别，因而只有在使用蒙古语、藏语、维吾尔语、哈萨克语、朝鲜语等教育体系比较完整的地区才具有培养全日制双语法治人才的能力，除此之外的绝大部分地区都难以进行全日制培养[6]，这也导致双语法治人才的培养难以全面展开。

最后，边疆民族地区法治人才国际化培养的同质化。在一带一路的战略背景下，边疆民族地区法治人才的培养与实际需求之间的矛盾越发突出，不仅要求法治人才具有维护民族团结的本土化知识，而且也需要具有维护国家利益和减少交往交易风险的国际视野和知识。但目前包括边疆民族地区在内的高校，在法治人才国际化的培养方面依然以西方的话语体系为主导[7]，使国际化法治人才的培养呈现明显的“单向性”，过于强调中国融入西方主导的话语体系之中，使法治人才培养的国际化变成欧美化，强调超国家利益的“世界公民”和“全球化意识”[8]。在一带一路背景下，这种单向性的国际化并不能有效维护边疆民族地区的国家利益，不可能具有实效性。因为，一方面，边疆民族地区涉外法律事务面临着沿线国家或地区迥然不同的法律体系、法律传统、法治环境以及差异较大的政治、经济、文化体制和风俗习惯。例如，当前以WTO国际贸易规则为标准培养的国际化法治人才，由于一带一路沿线的许多国家并未加入WTO，难以为我国与一带一路沿线国家的国际贸易提供法律支持[9]。另一方面，以西方中心主义为标准培养的国际化法治人才，最终可能成为西方法治价值的倒灌者，盲目崇拜西方的法治观念，不理解中国法律文化的精神内涵以及中国在世界法治格局中的地位，背离了中国法治的实践和需求[10]。因此，边疆民族地区法治人才培养的国际化既不是为了培养以西方价值观为目标的法治人才，也不是为了培养具有一般国际化视野的法治人才，而是需要培养能够解决边疆民族地区对外交往所需的法治人才。

三、边疆民族地区法治人才培养的目标定位

在内涵式培养的要求下，法治人才的培养首先需要根据客观环境与自身情况，明确法治人才的培养目标，明确应当教什么以及怎么教的问题。法律是实践的艺术，法学教育的目标在于培养有“法律头脑”的人，而“法律头脑”的养成实质上是法律的实践化，应以现实问题（主要是案件）的解决为导向，以法律实践过程为手段培养其职业素养，形成解决具体问题的能力[11]。事实上，各国法治人才的培养目标总是根据本国的实际需求应时而变，例如，德国早期的法学教育是以培养法官为标准来设计的，但随着全球化、国际化、信息化的出现，从2003年开始，其培养目标就逐渐从单一的“法官”培养转向多元的法治人才培养[12]。同样，我国法治人才的培养不能全盘照搬西方模式，而是应当兼收并蓄并以法治建设的实际需要为目标追求。

我国边疆民族地区有着其他国家不可比拟的特殊性和复杂性。从国家安全和公共安全的角度而言，我国边疆民族地区与周边14个国家接壤，有着极其复杂的地缘政治、经济和文化格局，也是西方反华势力最容易渗透的地区，并与民族分裂势力、宗教极端主义以及暴力恐怖势力交织在一起，严重威胁着我国的国家安全与公共安全，对边疆民族地区的治理构成严重的挑战；从价值观的角度而言，我国边疆民族地区有着独特而多元的价值观念、宗教信仰和民族习惯，与现代化的知识体系和治理观念存在或多或少的抵牾；从违法犯罪的角度而言，边疆民族地区尤其是西北和西南边疆民族地区，跨境犯罪、毒品犯罪、暴恐犯罪、走私犯罪、拐卖妇女犯罪以及相关犯罪引发的一系列社会问题，不仅危及边疆民族地区的国家安全和社会稳定，也严重危及边疆民族地区人民的生命、财产安全和身心健康。从国际贸易和民间交往的角度而言，边疆民族地区的跨国婚姻、跨国贸易、跨国民商事交往呈现频繁状态，在一定程度上增加了治理的复杂性。因而，边疆民族地区不是一个单纯的地理概念，而是一个包括地理、政治、经济、文化、宗教、民族等多种元素在内的综合概念，也正是这一综合性的特点凸显出了边疆民族地区在现代化治理过程中的复杂性和特殊性。

作为边疆民族地区国家治理体系和治理能力现代化重要方式的法治，必须契合边疆民族地区的实际情况。边疆民族地区法治人才的培养应以法治实践为导向，着眼于边疆民族地区法治建设的实际需求，既不应当以同质化或大一统的模式为其目标追求，更不应当陷入西方话语体系主导的治理模式之中，而是应当增强法治人才维护国家利益和解决实际问题的能力。高校尤其是边疆民族地区的高校在培养法治人才方面应当以服务边疆民族地区的法治建设为出发点，其培养目标也应当符合边疆民族地区复杂的法治实践和需求。美国著名的法学家庞德提出“行动中的法律”，指出了法治人才培养的目标和方向，不能将其只作为口号或标签[13]。边疆民族地区“边疆”和“民族”的特性，对于法治人才培养目标的确定具有基础性地位和决定性作用[14]。因此，鉴于边疆民族地区的特殊性和复杂性，法治人才的培养目标不应单纯定位为素质教育和通识教育，而应以实际需求为导向将目标定位为具有特色的应用型、复合型的职业化法治人才培养。

由于边疆民族地区特殊的法治实践和需求，其职业化法治人才的培养目标并不完全同于甚至高于其他地区职业化法治人才的培养目标。这一目标表面上与边疆民族地区经济欠发达、文化教育相对比较落后的实际情况之间似乎存在一定差距。然而，并非如此，边疆民族地区虽然在地理意义上属于末端，但在全球化时代，不应将边疆民族地区仅作为一种地理概念来理解。因为，在全球化时代和一带一路背景下，边疆民族地区的核心在于国家利益，其关乎的是国家安全、公共安全、国家战略、国际交流交往等国家根本利益和核心利益[15]。因此，事关国家根本利益和核心利益的边疆民族地区法治建设更需要职业化的法治人才，而不能因为经济、教育的不发达，以及在地理空间上处于边缘就降低了法治人才的培养目标。换言之，在全球化和一带一路背景下，通识教育和素质教育对于边疆民族地区至多具有普法和提升整体法治素养的作用，但并不能满足边疆民族地区法治建设具有特殊性、多样性和复杂性的实际需求。例如，在湄公河案中，案件的承办人不仅要懂缅甸语、泰语和少数民族语言，掌握中缅泰三国的相关法律和国际法，而且需要了解跨境地区的风俗习惯，还需要在谈判中维护国家利益并争取案件的管辖权。因此，边疆民族地区法治人才的培养目标必须根据边疆民族地区的实际需求来确定，确立以法治实践为导向的职业化法治人才的培养目标。

四、边疆民族地区法治人才培养的路径

边疆民族地区法治人才的培养直接关乎着国家治理能力和治理现代化的实现。边疆民族地区法治人才培养必须走内涵式的发展道路，在强调法学基础教育的同时，也需要凸显边疆民族地区的培养特色并提供相应的支持和保障，才能确保法治人才的培养能真正满足法治建设的实际需求。

（一） 内涵式培养的路径选择

一是以民族团结教育为先导。边疆民族地区具有复杂的地缘政治、经济和文化格局，尤其是在一带一路背景下，边疆民族地区已成为对外交往和开放的重要前沿和发展的新增长点，同时该地区也是西方国家长期博弈的重点地区，宗教极端势力、民族分裂势力以及暴力恐怖主义犯罪等三股势力的交织，境外反华势力的渗透，风格各异的大陆法系、伊斯兰法系和英美法系并存，这种前所未有的复杂格局不仅要求法治人才具有良好的法律素养和完善的法律知识结构，而且还必须要求法治人才具有维护民族团结为先导的观念。因为，我国的历史经验表明，民族团结是我国各族人民赖以生存和发展的生命线，只有坚定不移地执行党的民族政策，广泛开展民族团结教育，才能在各民族之间形成强大的向心力和凝聚力[16]。因此，民族团结教育应当在尊重民族特点的情况下，培育法治人才的中华民族共同体意识，并将其融入到高校的日常管理、课程设置、课堂教学、实践活动以及校园文化建设的各项工作中，形成中华民族共同体意识培育的常态化机制，提升培养的实效性[17]。通过对法治人才的民族团结教育，铸牢中华民族共同体意识，将民族区域自治制度、边疆民族地区法治建设与民族团结有效结合，促进民族团结，强化国家认同、政治认同和民族认同，避免思想波动，自觉抵制各种不良思想的侵袭，成为边疆民族地区法治建设的合格法治人才。

二是以国家制定法为主，民族习惯法为补充。边疆民族地区法治人才的培养，以国家制定法为依据的法治理念和法治思维培养是其必然的逻辑前提，也是法治现代化应有的题中之义。但边疆民族地区的人民在长期的生活中逐渐形成了一套不同于国家正式法律制度的解决纠纷和交往的习惯法。在马克思看来，“民族习惯法是在不受外力干预的情况下依靠自身内动力驱动并内化为人们自觉的行动准则，其至少具有维系本民族存在及完整、保障社会秩序和成员利益、构成和补充成文法、节约社会治理成本的功能[18]。”许多民族习惯法与国家的正式法律制度有着相同的价值取向和目的追求，可以有效地补充国家制定法存在的不足。例如，边疆民族地区对山川、河流、森林、动物都有着特殊情感，都注重他们赖以生存的生态安全和生态环境的保护，对生态环境形成了国家正式法和民族习惯法的二元保护格局。因此，边疆民族地区法治人才的培养既要重视国家正式法的教育与实践，也应重视民族习惯法在社会治理中所发挥的作用。当然，由于边疆民族地区习惯法的形成既有居住地的自然环境、生产生活方式、社会历史等客观原因，也有民族禁忌和宗教等主观原因[19]，其可能会与国家正式法律制度之间存在差距或冲突。例如，在藏族和蒙古族中存在“赔命价”的刑事习惯法，虽然在一定程度上可以补偿被害人家属和限制死刑的适用并化解社会矛盾，但由于其过于强调“以罚代刑”，可能导致国家正式法难以得到运行，对被告人形成双重处罚并可能株连无辜，并不符合现代刑事法治的要求[20]。因而，在边疆民族地区法治人才的培养过程中，国家正式法依然是现代法治的核心，虽然不能忽视民族习惯法所具有的补充功能，但也不能过度夸大民族习惯法的作用，更不能用民族习惯法取代国家正式法，而是应在国家正式法的主导下积极引导人们合理运用民族习惯法。

三是双语教学和实践实训的法律教育同步开展。早在1991年国务院发布的《关于进一步做好少数民族语言文字工作的报告》中就指出：“以招收少数民族学生为主的学校，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言授课，在适当年级增设汉语文课程，实行双语文教育，推广全国通用的普通话。”但由于受到我国边疆地区的民族语言种类繁多、师资力量匮乏、经费支持和保障力度不足等因素的制约，导致客观上不可能在所有地区开展双语法律教育。因此，边疆民族地区法治人才的双语法律教育应当根据各地的客观实际情况有的放矢地开展。对于教育体系比较完整的民族集聚地区，不仅可以开展系统化的双语法律教育，还可以通过实践实训进一步提升运用少数民族语言的能力。例如，我国针对维吾尔族、藏族、哈萨克族、蒙古族和朝鲜族，不仅采用了双语编写法律教材，也具有开展民汉双语法律教育的能力和条件[21]，在法治人才培养的过程中应当统一开展全日制的双语法律教育，同时在高校汉双语教育的基础上也应让学生到实务部门通过实践实训的方式巩固和提升运用少数民族语言的能力。对于教育体系不完整且少数民族比较多的地区，几乎不可能开展统一的全日制民汉双语法律教育。例如，在云南有世居的25个少数民族且大部分教育体系不完整，针对这种情形，可以开展“订单式”的教育和培训，根据各少数民族地区的实际情况有针对性地培养。对于这种“订单式”的培养，单纯通过高校是不可能完成的，需要在高校和实务部门之间进行深度的交流和合作才可能实现。有少数民族语言培养能力的高校可以根据实务部门的实际需求有针对性地开展小规模的双语法律教育，高校也可以根据培养需求将学生送往民族地区的实务部门进行实践实训，让学生在实践实训中学习少数民族语言，在高校和实务部门之间形成一种良性的互动互补格局。

四是本土化与国际化法学教育的同步推进。在一带一路背景下，边疆民族地区法治人才的培养不仅需要了解国内法和民族习惯法，也需要对沿线国家和地区的政策、法律和习惯有所掌握，才能在对外交往合作和投资贸易中避免不必要的风险。例如，“在对外贸易投资方面，虽然走出去的企业都知道要了解所在国家的法律和政策，维护企业的对外投资利益，但大部分地区高校的法学教育所提供的智力支持和培养的法治人才是明显滞后于实际需求的[22]。”边疆民族地区作为一带一路的前沿阵地和重要门户，其要求法治人才必须具有国际化视野，并且这种国际化视野不是以西方国家的法律体系为模本，而是以一带一路沿线国家的法律体系为学习和研究对象。但由于一带一路沿线国家的法律体系差异大，风格迥然不同，单靠边疆民族地区高校是难以实现对法治人才的全方位和全覆盖培养的。因而，一方面，东部发达地区高校不仅应当将部分重心转移到一带一路沿线国家法治人才的培养上，而且也需要与边疆民族地区开展深度交流与合作，而不是将重心和注意力全部放在以西方发达国家为主导的法治人才培养上。另一方面，边疆民族地区高校乃至东部沿海地区高校应当与一带一路沿线国家的高校和科研机构开展交流和合作，有针对性地培养熟悉沿线国家政策和法律的专门人才，而不应当将合作的重点完全放在与欧洲、美国、日本等发达地区或国家高校的合作和交流上。边疆民族地区法治人才的培养不能盲目以培养符合西方国家法治话语体系的法治人才为己任，而应当着眼于全球，注重培养服务于边疆民族地区实际需要的法治人才，这才是边疆民族地区法治人才培养国际化的出发点和归宿[23]。

（二） 内涵式培养的路径保障

一是政策支持和经费保障。国家必须有相应的政策支持和经费保障，边疆民族地区法治人才内涵式培养才有实现的可能。近年来，国家虽然也加大了边疆民族地区高校法治人才培养的政策倾斜和支持力度，但相较于东部沿海地区而言，对西部地区诸多高校法治人才培养的支持力度还不如发达地区一所高校的支持力度，其扶持和资助的重心依然在东部沿海地区的传统法学学科上，这也使得对法治人才的培养依然停留在传统法学学科上。在这种培养模式中，边疆民族地区的许多高校也将法学教育的重心集中到传统法学学科的建设和发展上，但无论是从支持力度和人才结构还是从评价机制而言，边疆民族地区的高校必然不具有太强的竞争力。不可否认，虽然传统法学学科在整个法治建设中有着不可替代的作用，但许多重点支持的学科和项目更多只是体现出了其同质化的特点。因此，这种忽视实际需求的法治人才培养模式，一方面导致东部沿海地区的高校不太可能专门投入太多的力量去培养满足边疆民族地区法治建设所需的法治人才，从而也就难以为边疆民族地区输送从事相应法律教学研究和司法实务工作所需的法治人才。另一方面也导致边疆民族地区的高校不愿意把有限的教育资源集中在特色学科的培育与发展上，缺乏培养有特殊需求法治人才的原动力。因此，边疆民族地区法治人才的培养需要国家加大政策和资金的支持力度，解决法治人才培养外部输入和自身动力不足的矛盾和困境。

二是学科排名应注重特色评价。一般而言，边疆民族地区法治人才的培养只有根据边疆民族地区的实际需要并发挥特色学科的优势，才可能在激烈的竞争中获得一席之地[24]。笔者曾对国内近50 所高校法学学科的排名做过统计，目前法学专业的学科评价体系主要取决于在三大刊（《中国社会科学》 《中国法学》 《法学研究》） 和法学类核心期刊（CLSCI） 的发文数量、获得国家社会科学基金项目的立项数量以及获得省部级以上科研奖励的数量，法学专业（学科） 的排名基本上与上述指标呈现正相关关系。虽然其他因素如培养过程的质量（学生的就业率以及学生的满意度）也可能会有一定的影响，但总体上依然是以科研为导向的评价体系，学科特色在评价的权重中基本被忽略。有学者指出，以突出科研为导向的法学专业排名的评价机制，是强化法学教育同质化的催化剂，扼杀了法学特色专业的发展[4]。因而，为了使边疆民族地区法治人才的培养契合边疆民族地区法治实践和法治建设的实际需求，应当鼓励和支持法学特色学科的发展。笼统地以科研为导向来评价边疆民族地区的法治人才培养，不仅使边疆民族地区的法学学科排名处于垫底的状态，而且也会严重挫伤到边疆民族地区高校培养特色法治人才的积极性和主动性。更为重要的是，以科研为导向的评价机制既不符合内涵式培养法治人才的要求，也不符合边疆民族地区的法治实践。因此，对边疆民族地区高校法学学科的评价，在注重科研的同时，应当加大特色学科在整个评价体系中的权重，对东部沿海地区高校和边疆民族地区高校的评价侧重点应当有所不同，激发各自的不同培养优势，避免因特色得不到重视而被边缘化，形成以科研为导向和以实际需求为导向的二元评价机制。

三是优化教师队伍的师资结构。边疆民族地区高校教师队伍的师资结构直接影响着边疆民族地区法治人才培养的内涵式发展。如果高校不具有熟悉边疆民族地区法治实践的师资队伍，那么是不可能培养出符合边疆民族地区法治实践的法治人才的。因而，边疆民族地区高校应当根据边疆民族地区的法治实践的需求优化师资结构。第一，在人才引进方面，边疆民族地区高校在引进人才时，不能竞相模仿东部地区高校引进人才的模式，对欧美、日本等发达国家的海归人才情有独钟，却忽略边疆民族地区法治建设与发展的实际需求，而应当适当引进真正熟悉边疆民族地区法治实践以及一带一路沿线国家政策和法律的法治人才，为边疆民族地区法治人才的培养以及法治建设提供智力支持。第二，与一带一路沿线国家开展教师和学生的互动交流与合作。近年来，我国边疆民族地区的部分高校正积极尝试与沿线国家高校、司法机构的交流与合作。例如，云南大学与越南河内法律大学建立起稳定的合作机制，与南亚国家建立了“中国-南亚法律人才培训基地”。第三，推进高校与实务部门的深度合作。在边疆民族地区尤其是边境地区的实务部门中，有的法官、检察官既熟悉跨境民族的语言、民族习惯和生产生活方式，又熟悉国内法，还熟悉接壤国家的法律和语言，高校可以聘请他们到高校充实教师队伍，在教学中现身说法；高校也应选派教师到边境地区的实务部门进行科研活动并实际参与具体的司法实践。除了与边境地区的法院、检察院合作外，高校也可以与边疆民族地区的律师事务所开展合作。例如，为了适应一带一路发展的需要，许多律师事务所已经将业务范围瞄准沿线国家，部分已经在沿线国家开设了分所，高校可以聘请部分理论扎实和经验丰富的律师到校开设实践实训课程，高校教师也可以到有相应业务的律所兼职。总之，要根据边疆民族地区法治建设的实际需求来优化高校教师队伍的师资结构，是边疆民族地区法治人才内涵式培养的原动力。