新乡贤参与乡村治理的路径研究——基于黄山市歙县的考察

宋维维，王 萍，晏 群

（阜阳师范大学 商学院，安徽 阜阳 236037）

一、研究缘起

乡政村治作为具有我国特色的农村社会治理模式，自实行以来，涌现出多元化的农村治理主体，如能人、好人、强人等，其中乡贤参与乡村治理的村治形态历史悠久。乡贤文化是根植于地方的本土文化，在维护农村社会稳定发展的过程中发挥了巨大作用。2020年中央一号文件中明确提出将传统乡贤文化资源进行现代化转型，充分运用传统乡绅与乡贤治理的理念，发挥新乡贤在乡村治理中的示范引导作用。传统乡贤是指为维护农村社会秩序稳定，从乡里选出在政治、经济、文化等方面具有较高影响力的人，并行使一定乡村事务的管事权[1]。与传统乡贤相比，新乡贤在主体与地域的范围上均有所扩大，新乡贤是指在新时代背景下，具有经济、德行、技术等方面的优势，并愿意为乡村治理贡献力量的人，包括道德模范、企业家、退休干部等。新乡贤打破了传统乡贤的地域限制，分为本土自源型乡贤、返乡回归型乡贤和外来融入型乡贤[2]。新乡贤拥有丰富的资源，同时具备一定的风险承担能力，在参与乡村治理过程中极具创新与引导力。随着城镇化进程不断加快，我国农村人口老龄化、农业副业化、农村空心化现象严重导致治理人才的缺失，使乡村治理愈加困难[3]。新乡贤参与乡村治理有利于构建本土特色的乡村治理模式，通过整合原子化的权威力量，提高乡村凝聚力；外来融入型新乡贤带来的资源，可以有效改善乡村公共基础设施建设，为乡村经济发展做出贡献。乡贤文化是我国传统乡村治理中“德治”不可或缺的部分，对构建农村法治与德治相结合的乡村治理模式具有重要作用[4]。本文从乡村治理主体的角度出发，分析黄山市歙县新乡贤在参与乡村治理过程中发挥的作用及存在的问题，并在综合分析的基础上提出相关建议，以激发基层主体活力，探索构建“人人参与，共治共享”的乡村治理新格局。

二、新乡贤参与乡村治理的必要性

（一）乡村社会空心化，治理主体缺位

受城乡二元体制的影响，城市的虹吸效应使大部分农村精英前往城市工作生活，乡村社会空心化现象愈加凸显。大部分农村劳动力选择在外务工，接受高等教育的大学生择业时倾向于在城市发展，真正留在农村的则是老人、妇女与孩童，这些是导致乡村治理主体缺位的重要原因。乡村空心化也导致了乡贤文化的衰落，人与人之间的交往开始变得“去组织化、去合作化、去邻里化”[5]，村民对乡村的归属感开始减弱，个人主义倾向逐渐加强，更加注重个人与家庭利益，淡漠村庄公共事务，导致乡村凝聚力、集体行动力下降。乡村社会逐渐从传统“熟人社会”过渡到“半熟人社会”，增加了乡村治理的困难。新乡贤作为乡村治理的“安全阀”，通过整合村民问题与建议，提升村民政治参与能力和意识，将社会矛盾化解于无形，同时使政府决策更加贴近于民，有效改善了乡村社会治理现状。因此，充分发掘新乡贤在乡村治理中的价值，推进社会贤人与社会治理体系的融合发展，对解决乡村治理主体缺位问题具有重要作用。

（二）乡村资源内卷化，治理结构失衡

资源内卷化问题在乡村治理过程中长期存在，导致国家政策、制度和资源在乡村进行实践与利用时出现低效问题。改革开放以来，市场主导化的理念开始渗透到农村社会，村规民约在乡村治理中的作用逐渐弱化，新的现代化社会规则又难以形成，导致“钉子户”“村霸”等边缘性群体滋生。乡村振兴战略实施以来，国家政策、资源开始向乡村倾斜，权力寻租者、谋利型农民、地方富人等行为主体形成分利秩序[6]，地方精英俘获（个人利用权力做出损害集体利益的事情）使得资源公共性难以惠及到民，乡村治理资源内卷化问题形成。一些利民制度如信访制度，在具体实施过程中经过多元的乡村治理组织后，导致制度的实践背离设计初衷，难以收到良好的治理效果。在乡村治理过程中资源内卷化导致村民对基层治理组织不信任，政治参与的积极性较弱，集体合作的惠民项目难以开展。新乡贤拥有现代化知识与资源，又有着和传统乡贤一般的乡土情怀，在乡村具备良好的群众基础，新乡贤的参与使乡村治理由传统单一模式逐渐转向协作型治理模式，提高了乡村治理的效率。

（三）乡村治理机制不完善，自治效果不佳

随着政治、经济的不断发展，我国乡村治理模式经历了三个阶段：传统乡绅自治、人民公社制、村民自治。村民自治模式是在整合多元治理理念的基础上，经过充分的探索与实践，由村两委与村民理事会协同参与的组织，具有很强的包容性与实践性。但目前多数乡村治理机制不完善，导致村民自治的功能与效果较差。后农业税时代的村两委开始呈现出“半行政化”“不得罪”逻辑的治理状态，即乡村治理积极性弱、缺乏组织动员能力，对政策执行缺乏创新性等。在空心化、原子化、离散化的乡村社会，村民理事会是由地缘、血缘、亲缘关系建立起来的非正式的社会性组织，是完善乡村治理机制的有效补充。新乡贤参与村民理事会有助于乡村公共事务在自我管理过程中村民话语权的表达，使村民利益表达由个人转化为有组织的集体表达，更具影响力。

三、新乡贤在乡村治理过程中的功能

新乡贤在乡村治理过程中发挥着重要作用，如政府与村民之间的桥梁功能、乡村社会关系的调解功能、乡村社会发展的引导功能、传统乡村文明的传承功能等。

（一）政府与村民之间沟通的桥梁功能

传统乡贤是我国历史上的文人精英群体，是政府与村民之间的桥梁和纽带。“从道不从君，从义不从父”的传统乡贤在朝不屈权势，在野可公正调解人们日常生活中遇到的问题，乡贤文化根植于我国乡村，在乡村治理过程中更容易被村民接受。乡村治理需激发群众积极性，实现被动参与向主动参与转变。由新乡贤向村民讲解、普及政策法规，组织文化活动等形式服务群众，可以有效提高政策执行力与政府公信力。

（二）乡村社会关系的调解功能

乡规民约是除国家法律、礼仪习俗以外形成的调节邻里关系、维护乡村社会秩序的显性或隐性规则，由传统乡贤制定与实施。在特定场域下长期生活形成的地方性村规民约，能够在村民行为与乡村社会秩序规范上发挥较好的治理效应。在乡村治理现代化背景下，个人与集体之间物质、经济、文化等问题愈加复杂，“熟人社会”下的村民对人际关系较为重视，并且乡村居民法律意识淡薄，诉讼程序复杂、成本较高，因此当遇到矛盾问题时，会倾向于运用权威、关系进行解决。构建乡贤服务平台，通过新乡贤化解邻里矛盾，调解村民之间的社会关系，有利于维护乡村内生秩序。

（三）乡村社会发展的引导功能

在国家治理现代化快速发展的背景下，乡村治理现代化不仅要处理好人与人之间和谐发展的问题，同时要兼顾人与自然之间可持续发展问题。传统乡贤在乡村社会发展过程中，一直发挥着引导示范作用，如在出现自然灾害时捐钱捐物、修路筑桥、抵抗流寇等，以模范行动在一定程度上推动乡村社会发展。创新乡贤文化，利用新乡贤的人格、资源、人脉等可吸引人才建设乡村，带动乡村经济发展。

（四）乡村传统文化的传承功能

传统乡贤在乡村治理中形成的“仁爱、正义”文化，对促进现代化乡村治理具有重要意义。新乡贤对优秀传统乡贤文化的继承与创新，可潜移默化地教化于民，普及政策知识，促进乡风文明建设。通过构建乡贤馆、乡贤会、举办乡贤文化节等加强不同地域乡贤文化的交流与发展，可为村民带来新知与文化。新乡贤在乡村治理中充分体现了乡贤文化对村民的道德约束作用，也深度契合习总书记关于做好传统文化的“创造性转化与创新性发展”的要求。

四、新乡贤参与乡村治理的优秀实践——以黄山市歙县为例

（一）黄山市歙县概况

歙县是古徽州政治经济文化中心，也是徽文化的主要发源地，自古乡贤人数众多，拥有深厚的乡贤文化。近年来歙县在推进乡村治理的同时，将传统徽州乡贤文化与现代乡村治理有机融合，形成了具有本土特色的新乡贤文化，在创新乡村治理模式方面取得了良好的效果。歙县政府通过整理历史资料，挖掘出该县古今乡贤约150人，具有时代价值的优秀传统族训家规300多条。其中雄村镇乡贤馆已有40多名新乡贤，如扎根本土的能人、反哺家乡的优秀企业家、退休人员等，在参与乡村治理过程中发挥了重要作用。

（二）歙县推动新乡贤参与乡村治理的措施

1.构建“乡贤+”治理模式，成立治村平台

2015年以来歙县通过查找族谱、典籍，总结乡贤德行事迹，积极推动新乡贤组织构建，目前在县域下的乡镇成立乡贤组织，凝聚新乡贤资源，建立新乡贤参与治村的平台。全县28个乡镇共有60多个村成立乡贤理事会，建成13个乡贤馆，搜集整理古今乡贤约150人。鼓励退休干部、好人、能人等新乡贤积极参与制定理事制度，搭建新乡贤参与村治的平台，其中“乡贤+”综合工作室模式在解决村民纠纷中发挥了重要作用，创新了乡村治理的模式。如雄村镇成立“乡贤+法官工作室”，借助雄村镇已有的乡贤馆平台，创新歙县法院多元化纠纷解决机制。目前，已有5名乡贤、2名法官加入，共同参与村里事务纠纷调解工作，真正打通村民行政诉讼的最后一公里。“司法服务”与“乡贤调解”融合的新模式，不仅丰富了司法为民的载体，也体现了新乡贤在乡村事务调解中的重要作用。街口镇“乡贤+村医”综合工作室，将新乡贤融入到乡村综治工作中，为村民矛盾调解构建医学支撑。岔口镇通过构建“党建+乡贤”模式，让村民参与选出村里优秀党员的同时，引入具有影响力的外出乡贤，共同为乡村治理建言献策。

2.内选外引，扩大新乡贤队伍

歙县政府为完善共建共治共享的社会治理制度，按照“村级推荐、综治核实、部门审核、党委确定”的方式，在退休干部、党员、教师及返乡人士中选出新乡贤志愿者并建立乡贤库。歙县通过提高乡贤待遇及其在村治各方面的权利，充分发挥乡贤的道德教化作用。歙县约10万外出务工人员，政府通过给予政策支持、搭建平台，鼓励能人、贤人返乡创业。如定潭村通过组建外出创业成功人士微信群，引入资源，完善公共基础设施建设，不仅提高了村民生活幸福感，也增加了创业成功人士参与建设家乡的成就感、归属感。

3.组织活动，弘扬乡贤文化

歙县政府多年来组织“文明户”“最美家庭”“好邻里”等活动，实行典型引领带动作用，传递积极向善的社会正能量，目前全县共有13人入选“中国好人”。许村镇依托乡贤馆、村史馆、政德馆等平台，潜移默化地对村民进行宣教；定潭村通过多样的文化活动，让村民切实参与到乡贤文化建设中，提高村民自我管理能力与综合素质。歙县政府通过在行政村开展优秀家规家训评选活动，搜集各户村民“一句话家规”，编印《名人与歙县》《徽州民间故事》等乡贤文化书籍进行学习教化，使乡贤文化内化于心。

4.完善机制激励，吸引新乡贤返乡

为了提高新乡贤参与乡村治理的积极性，歙县充分利用在外人员的家乡情怀，积极推动“新徽商回归”工程建设，以乡、村为单位搜集在一线发达城市的歙籍人才，目前已组建约1700人的新徽商人才库。通过举办“歙县旅外人才家乡行”活动、借助商会年会宣传歙县引资政策、依托县级经济开发区平台培养人才等对返乡创业的乡贤实施正向激励措施，使招才引智与招商引资有机融合，效果显著。一系列激励措施吸引部分旅外精英返乡，投资产业，如璜田乡白茶产业、街口镇前山村中草药材研学基地等，带动歙县乡村经济快速发展。

（三）歙县新乡贤参与乡村治理的路径及内容

1.政治参与

我国农村地区自实施村民自治制度开始，受传统观念与村民自身能力素质影响，村民参与乡村治理意识淡薄，当遇到矛盾时大部分选择自行沟通处理或者找村委会协商解决，村民不善于表达自己的政治诉求，这制约了村民自治制度的实施，阻碍乡村现代化进程。新乡贤具有道德模范作用，同时兼具很好的群众基础，为解决乡村矛盾奠定了基础条件。歙县历史上乡贤辈出，如“梯云书屋”“大洲公学”曾培养出大批乡贤。近年来，岔口镇通过“党建+乡贤”模式，宣传革命老区故事，弘扬了乡贤文化；大茂村通过成立姚顺武综合工作室，为村民进行法制宣传、政策解读等活动，发挥乡贤公信力，推动了乡贤政治参与。将乡贤纳入网格化队伍管理，成立乡贤理事会，激励乡贤与村民参与社会治理。

2.经济参与

受城乡二元体制的影响，我国农村人才外流现象严重，农村的政治、经济、文化等基础设施建设落后，严重阻碍乡村经济的发展[7]。歙县大力推进协会、合作社、商会等民间自治组织建设，吸引旅外乡贤返乡投资创业，通过多次举办“歙籍旅外英才会”，吸引近3600名旅外人才、32位人才返乡创业，签约近10个项目。如北京、浙江返乡企业家在璜田乡投资“鸿志茶旅康养”项目，带动当地茶农增产增收，创造出具有竞争力的白茶产业；将空心村闲置农房进行流转，建设研学基地，构建“度假+农耕”一体化特色乡旅模式；为白羊村捐款建设基础设施，发展茶产业基地，开发泉水鱼项目等。新乡贤通过将项目、技术及创业经验和人脉带回家乡，并结合地方特色，使乡村经济得到了快速发展。

3.文化参与

乡风文明是乡村振兴的重要保障，新乡贤具有较高的文化素质并且熟悉乡村历史文化与风俗习惯，可以将现代文明发展理念运用到乡风文明建设中，带动村民思想与行为的转变。歙县政府通过发挥新乡贤力量，组织村民开展文化活动，如“晒家书传家风”、编写《徽州名人家训》等将徽州传统家文化与现代乡村治理相结合，形成了浓厚的乡贤文化氛围。新乡贤利用综合文化站挖掘民间文艺、传承徽州特色文化，如举办民俗文化节、撰写村志等将乡风民俗与社会治理结合。引导乡贤充分利用自身才能传播乡村正能量，发挥新乡贤在乡村治理中的作用。

4.社会参与

生态宜居是乡村振兴的关键，乡村社会治理的发展需要坚持生态文明、绿色发展的理念。近年来，歙县各乡镇在乡村治理过程中，鼓励新乡贤参与乡村生态文明建设，成为美好乡村建设的推动者。歙县志愿者协会通过一系列服务项目，推动文明城市创建，为加快建设宜居、宜业、宜游的现代化产业打下基础。自2017年“生态美超市”垃圾兑换平台项目实施以来，目前已覆盖28个乡镇共计35个中心村，运用大数据、互联网等技术，实现垃圾收集、转运、处置的数据化、平台化管理。将垃圾分类回收观念融入村民日常生活，实现了生态与治理双赢。为做好森林资源管护工作，歙县通过“森林+旅游”模式，聘用贫困人口为村级护林员，既解决了贫困人员就业问题，又实现了有效护林。

（四）歙县新乡贤参与乡村治理的问题

1.保障机制缺失，新乡贤回归困难

乡政村治是我国乡村治理制度，其中乡镇政府与村委会是主要的治理组织，目前，国家大力号召新乡贤返乡助力乡村振兴，但由于新乡贤参与乡村治理制度建设不足，新乡贤在实际工作过程中极易受到基层政府的影响。目前，我国农村空心化问题严峻，劳动力大量外流导致乡村治理落后，新乡贤在自身能力、学识、道德方面具有优势，吸引乡村能人返乡参与乡村治理对重建乡村秩序具有重大作用。然而，在新乡贤返乡参与乡村治理的实践中却存在着一些问题：首先，由于长期在外求学、工作等原因，新乡贤逐渐与农村失去联系，因此对于家乡的归属感与认同感较为薄弱。其次，农村公共设施不完善、文化生活比较单一，对新乡贤的吸引力不高，其返乡积极性弱。住房、医疗保障、家庭不支持等原因也是新乡贤是否返乡考虑的重要因素。再次，乡村自治制度容易导致村里政治环境复杂，部分村干部对于新乡贤参与乡村治理存在偏见，认为在村庄事务处理过程中会发生权力冲突，个人权威会受到威胁。最后，村民对于新乡贤的信任度与认可度低，对其工作不够配合，阻碍了新乡贤工作的开展。

2.监督机制缺失，带来“精英俘虏”现象

新乡贤在处理村民之间矛盾纠纷的过程中，经常会因为缺乏法律政策依据陷入为难的境地，需要依靠个人威信与人格魅力进行民事调解，这种依赖于个人道德价值观作出的判断容易被利益诱惑，出现贪污腐败现象。在精英民主理论下，新乡贤如果权力过大，会使村庄资源集中于少部分人手中，损害村庄集体利益。土豪劣绅欺压村民的例子在我国历史上出现过多次，新时代乡村振兴需要真正为人民利益着想的新乡贤，并用法律保证和监督新乡贤的治理权利与义务，避免“精英俘虏”现象的发生。在现行乡政村治的基本制度下，由于缺乏制度保障，村民对新乡贤态度不明确，在解决问题时形成依赖新乡贤但又不信任的现象，新乡贤在村庄事务处理中缺乏有效引导。随着城镇化进程加快，乡村社会关系逐渐转变成“半熟人社会”[8]，乡村空心化、空巢化问题严峻，村民对于原有乡村文化认同感慢慢消失，这使得乡村秩序较为混乱，关心公共事务的人较少。乡村理事会的工作机制往往缺乏科学的管理和监督体系，导致新乡贤在遇到难题时凭经验解决。

3.组织内部管理松散，形成派系滋生现象

新乡贤组织的日常管理活动对其参与乡村治理的效果存在一定的影响，新乡贤组织内管理机制不完善会导致派系滋生问题。如在成员等级化明显的组织，会出现位高者一派进行资源集中与控制，位低者一派抱团保护个人利益。当新乡贤组织内部出现不同派系，虽然在一定程度上起到监督作用，但当意见相左的情况出现时，组织成员内部合作困难，导致执行力下降，从而造成人力资本与物质资源浪费。乡贤组织管理机制松散主要是因为章程制定不规范，导致各部门权责划分模糊，如财务部门不独立、绩效考核困难等问题，造成公款私用、敷衍工作现象时有发生。新乡贤组织内部管理不佳，直接影响新乡贤在日常工作中的效率，从而降低新乡贤参与乡村治理的效果。村两委与乡贤组织常出现权责划分模糊现象，村两委或过度依赖或直接忽视新乡贤意见，导致工作低效。

五、推动新乡贤参与乡村治理的路径探索

（一）加强机制、平台建设，吸引新乡贤返乡

新乡贤返乡后的生活质量是影响其回乡参与乡村治理的重要影响因素，地方政府应该从根本上减小城乡基础设施差距，提高乡贤返乡积极性。利用地方产业优势，选择合适本土化建设的企业进行招商引资，利用农村非农生产功能，结合地域特色发展乡村旅游，为返乡新乡贤提供就业机会，同时为其回乡创业与参与乡村治理提供资金支持。在政策规定范围内，搭建新乡贤线上交流平台，对新乡贤参与乡村治理优秀事件进行宣传，举办“线上+线下”的沟通交流会，拓宽参与乡村治理的渠道。目前，大学生群体受到政府的关注，越来越多支持大学生建设家乡的政策陆续出台，吸引一批大学生参与乡村社区治理工作，扩大新乡贤组织的队伍。通过给予合理的机制保障，满足新乡贤基本生活与物质需求，有利于优化新乡贤归乡环境，使其扎根于乡村。制度保障是新乡贤参与乡村治理的重要保证，当前我国关于新乡贤治理身份与方式并没有明确的法律法规，需要通过法律承认新乡贤治理权力，明确新乡贤参与治理的方式、范围、职责等，防止职权混淆，产生矛盾。落实乡贤理事会与参事会制度，通过村规民约来提高新乡贤参与乡村治理的公信力，协助村两委工作。

（二）构建监督机制，明确新乡贤治理的角色定位

新乡贤在拜金、享乐主义充斥的市场经济下受到了不良的影响，如果没有很好的监督机制，新乡贤容易在追求快速收益的前提下，做出损害乡村集体利益的决定。因此，需要建立一定的监督机制对新乡贤参与乡村治理进行管理，避免精英俘虏现象的发生。一是规范新乡贤选举标准，让真正有能力的人胜任。目前大部分村庄的乡贤选举制度并不规范，而是简单以家族为单位进行挑选，对个人能力有所忽略，导致治理效果不显著。二是需要加强新乡贤工作过程中的监管力度，防止出现专权、家长式集权现象。如定期开展组织内部讨论，对组织财务使用状况进行公开，针对工作中遇到的问题与难点，交流各自的经验与做法，协同合作制定工作计划。三是利用村民进行参与式监督，对新乡贤工作内容进行考察，对表现优秀者给予奖励，树立模范作用，同时加强对组织内乡贤的培训，使其了解乡村具体情况与治理知识、技巧等。

（三）完善组织内部决策、考核制度，规范新乡贤治理行为

完善新乡贤组织内部决策制度，如构建“个人申请+组织讨论+投票否决”的机制，杜绝个人主义、家长式决策行为的产生，有利于选出更加科学合理的结果。引入“决策执行+定期反馈+约束评价”的制度，使通过的决策能够在公开透明的环境下有效开展，以防范暗箱操作，增加决策的科学民主性。新乡贤组织处于一个动态发展的过程中，内部成员也应以“常态+动态”相结合的方式进行更换。通过建立多维评价体系，将个人素质、公共服务、村民满意度等作为评价治理的参考指标，规范新乡贤治理行为。对在参与乡村治理过程中差评的新乡贤及时劝退，避免对新乡贤组织公信力产生消极影响。

乡村振兴战略背景下，良好的乡村治理应该是自治、法治与德治的有机结合，新乡贤作为乡村治理的重要辅助力量，在解决乡村治理中遇到的各种问题方面，具备独特的本土优势。目前乡村治理主体逐渐多元化，各组织机构间权利交错，加强人才引进平台建设，吸引新乡贤返乡参与乡村治理，积极构建新乡贤参与乡村治理监督机制及其组织内部决策、考核制度，对推进现代化乡村治理体系建设助益良多。