公共行政改革重在堅定決心

蕭書香

新一屆特區政府2020年度政府施政報告中，特首賀一誠將公共行政改革列為首要工作，提出“推進行政改革，提升治理水平”，按照“先立後破”策略，進行一系列的改革工作，包括：加強公共行政改革頂層設計、優化部門架構設置、整合部門、強化和改善跨部門合作機制、理順公共行政授權體制、完善公職招聘制度、重組行政部門等等，令人振奮。

公共行政所存在的問題及困局不僅僅上述而已，回歸後，本澳公共行政改革持續進行了差不多20年，雖取得了一定的成績，但仍存有不少的問題，現階段改革就像進入一個瓶頸地帶。本屆特首上任後明確提出持續深入推進公共行政改革，提升特區治理水準，提高行政效能，這充分的說明了特首是內行人，深明公共行政改革所遇到的問題，把脈準確。

回歸以來，公共行政改革雖取得了一定的成績，社會平穩發展，但久不久就被揭發弊端，如歐文龍事件、何超明事件、非凡事件、多個大型基建粗梳監管不力事件、貿促局申請投資居留事件、中途倉事件、善豐事件、天鴿事件等等，損害了公共利益，令市民對政府管治能力產生諸多疑問及不滿。

要達至政府公共行政改革之成功，由從微觀上的每一個技術問題（如簡化或完善行政程序、協調好涉及跨部門工作、加強及完善電子政務的應用、解決法律法規滯後或不接地氣、認真執行主要官員、領導/主管人員的問責、提升培訓工作力度、修改紀律制度及行政處罰制度、加強法治意識及完善公職制度等等），以致宏觀上與社會因素都息息相關，每一個問題都是炙手山芋。行政長官面對改革除了要有莫大的決心外，還需要真正的找出每一個深層次之問題所在，以及有方有法徹底地解決每一個問題，這非常之有賴真心、義無反顧、具共同理念的團隊共同努力推動及執行長官之政策。面對困難，有關之團隊要具備豐富公共行政理論及實踐的經驗，接地氣、幹實事，且不怕得罪權貴及既得利益者，則是成功之關鍵。公共行政改革背後會牽動多方利益，改革與政府政策的施行、人員的任用、社會經濟的發展等等都分開不了，尤其在這人脈關係密切且錯綜複雜的彈丸之地澳門，如何平衡政治利益、個人利益與公共行政深入改革間的關係是分不開的，非常之考驗長官的魄力和個人的智慧，相信現屆特首及其團隊已具備了改革的藍圖，冀能不忘初心地堅持到底完成宏願。

首先談一下本澳公共部門架構設置不合理問題，過去失敗的例子如：電信辦、法改辦、能源辦、燃料安全委員會、貿促局、高等教育局等等，都是架床疊屋，造就了一大堆官職及增聘人手外，還加深了跨部門一向不協調的老問題。未來可完善、合併或精兵簡政的部門還有：政策研究及區域發展局、澳門特別行政區公共資產監督規劃辦公室、金融情報辦公室、保安協調辦公室、旅遊危機辦公室、地圖繪製暨地藉局等。

針對上述問題，從 “制度化管事，人性化管人”理念出發提供個人之睇法。

一、“加強公共行政改革頂層設計”。澳門特區行政部門/機關架構的設置原以職能劃分，再以施政領域的性質將部門/機關劃分歸各個司司長管轄，運作上行政部門/機關根據自身組織法賦予的職能/權限，以及上級授予的權限去執行任務，在日常工作中遇到職能及權限上的問題時，一般都根據組織法自行解釋自身的職能及權限範圍，各自為政，並各自向所屬的上級/監督機關（司長/特首）負責及交待，部門之間互不隸屬，處於平等地位，故除行政長官外，沒有一位司長可凌駕於所有部門之上，假使涉及跨司工作時，即使司長亦會因權限所限感到無奈，沒有一位司長如香港政務司司長般可直接地統領整個公共行政，參與統籌、協調或下達命令到所有部門去解決問題。假設，當有問題時，每次都要求澳門行政長官一如香港政務司司長般事事親力親為直接地介入所有部門/機關間的具體問題，是一個不切實際的做法。

解決以上問題，a）建議設置加強功能版的政務委員會，賦予副主席足夠的權力，輔助行政長官統領及執行涉及內部的公共行政，間接可讓特首有更多的時間專注於政治及政策上等工作;b）強化特首辦公室的工作，內部設置多個輔助的專責委員會、專業及具管理人才的幕僚等等團隊，其中包括輔助涉及內部的公共行政。

二、“改善跨部門合作機制”。過去公共部門不斷分拆職能，加上新設立的職能，常設或非常設的部門數目越來越多，職能重疊或界限不清越加明顯，故實際運作起來部門之間經常出現互相推搪，不作為，問題多多，尤其涉及跨部門工作時，職責及權限上經常產生消極衝突，未能圓滿解決問題，留下尾巴。

解決市民跨部門辦事程序繁複，欠缺效率問題，建議統合各涉及工作部門，設立專責的工作小組或特別的行政程序等，令程序簡化，一步到位，更具效率。“一站式”服務還可參考內地現時甚為普遍的（如南沙自貿區綜合大樓只需跑一趟一個窗口一次可辦理所有事情）成功經驗，力求做到市民只跑一趟就OK（即申請及提取即日及即時完成）。

三、“優化部門架構設置，整合部門”，現施政報告中提出將分散或近似或原屬於同一部門分拆出來的或同一類似職能性質的部門合併或整合是公共行政改革的重要部分，體現了“先立後破”的決心，但不希望重蹈電信管理局、法律改革及國際法事務局、市政署等等的後塵，“離離合合”浪費公帑。現時部門間小範圍的合併或整合，只能小範圍的治標或小範圍局部地解決問題，還有很多之前分拆出來的常設部門、機關或項目組需要因應社會的發展重組或重新佈局，這距離優化及“精兵簡政”仍有一段距離，不希望“精兵簡政”只是一句口號，“口水施政”。這真的需要現屆政府抱有徹底改革的“決心”。

四、“理順公共行政授權體制”。公共部門的權力來源於市民的授權，是合法性原則的體現。權力具體是兩方面進行授權：一、透過組織法;二、透過上級對下級的授權。首先要從行政部門/機關的組織法著手，重新檢視、梳理、調整及重組各行政部門/機關的職能及權限，尤其是清晰地劃分好各部門/機關的職能及權限，並透過組織法，向合適的機關據位人（局、廳、處、科或人員）授予權力，尤其是技術性的權限，做到有權有責，有助簡化及提高行政效率。

五、“構建可操作的官員問責制度”。高官問責制除須承擔包括一般的刑事、民事、行政、紀律及財務責任外，還包括政治上的問責。在刑事，民事上有司法機關把關，在行政違法上不管是領導、主管、一般及特別職程的所有公務人員，都根據《公共行政工作人員通則》內的紀律程序著手處理。

《公共行政工作人員通則》內的紀律程序沿用多年，部份條文有檢視及修改的必要。《通則》紀律之執行及處罰不能僅針對中低層人員，表現出上寬下嚴。故應職位越高權力越大責任越重，則應更高道德標準要求，接受相應標準監督和處罰，這樣才能取信於民，提振公職人員士氣。現實的情況是很多的領導或主管故意或過失違反行政法，美其名說是管理上的需要或基於個人的權威。

現時《公共行政工作人員通則》明確公務員及服務人員“違紀行為向上級負紀律責任”，非單單的取決於上級的意志，欠缺監管，只有上級才有紀律懲戒權，假設改為將違紀違法行為向法律及上級負紀律責任，多了一個獨立的監察及具懲戒權的機關制衡公共行政權力，才能扼制減少違法情況，彰顯公義。

政治上的問責，過去，在紀律違反、行政違法、財務責任及政治問責間交織下，長年以來，基於授權與被授權之間糾纏不清的關係，在行政層面上司與局之間往往會形成以下局面，（一）上級犯錯時，下級為上級犯錯而承擔對外政治責任，上級就不追究下級的紀律責任，（二）下級犯錯時，上級為下級犯錯而對外作出解畫，不會追究責任、行政責任及財務責任，且官職繼續任用，其實其背後到底是誰的錯已變得不重要，是典型的官官相衛，或局與局之間推來推去，攪不清誰應負的責任，最後的結局是事件與沒有任何人有關，沒有人需要問責，可列舉之例子多不勝數。

建議特區政府除加強日常審計力度外，還須加強廉署查處行政違法的職能，使其成為真正有牙的老虎，或將行政違法從廉署抽出（廉署專注反貪工作）設置獨立的行政違法專責部門/專員公署，賦予彈劾及懲戒的權力，類似台灣監察院，或即將改革的警監會將賦予一定的監督實權。

現時的“公務人員投訴處理的管理制度”成效不彰，求助的個案不多，有好幾個求助個案都無能為力協助解決，建議除在職能及架構上作檢視外，更應針對性地進行改革，委員會的組成需要具代表性，獨立性、專業性、能被信任、熟悉公職制度及文化，以及更大的時間上的投入，才能令被服務的對象樂於求助，達到當初設立的原意，能被寄予厚望。否則只能是徒有形式的浪費公帑，發揮不出應有職能作用。

另，根據財政局組織法設立的公共會計廳、公物管理廳及公共財政稽核處的職能與第195/2019號行政長官批示設立澳門特別行政區公共資產監督規劃辦公室的職能作對比後，不能發現其性質之相似性及重叠性，後者的工作專注於公共資產的監管制度進行檢視，並推動相應的立法工作及跟進完善措施上層建築（類似當年設立的能源業發展辦公室的作用）。故難怪一直有人質疑有沒有需要設立這項目組、與財局職能重叠的部分職責是否會出現積極/消極衝突？有沒有違背長官所推行的“優化部門架構設置，整合部門”？或最終只造成另一個架床疊屋，造就了一些官職及增聘人手？相關之部門能否勝任有關之工作？現時辦公室已成立一年，還有兩年時間，冀待有關之辦公室能以實質的成果以消除以上種種之疑問，能令公共資產法律制度得以改革成功，令公帑用得其所。

建議由屬行政及法務領域部門統籌及協調一份具資格、熟識及經培訓過的紀律程序預審員的名單（不是公職或法律專業就必然能擔當預審員工作，更不用說已具備理論及實踐經驗），以便各個部門提起紀律程序時向其提供三至五名的預審員讓上級挑選，目的為增加客觀性及防止被操弄，避免再次發生貿促局調查投資居留違法提起的紀律程序事件或類似多種多樣的舞弊事件。可以更保密、公平、公正、公義地展開紀律程序，使有關處罰更具客觀性和統一的標準，更具說服力。

《公職通則》內的紀律制度沿用三十多年，擔任過預審員工作的都非常清楚，不但很多條文有修改的必要，整體精神及原則更應從官本位、威權制度本質重新考慮權利與義務、控訴與申辯、當事人權益與公共利益平衡等，都是時候推上修法的日程，以追求程序及實質的公義。

六、現行制度對領導及主管的選拔是以甄選方式進行，非常受上級主觀因素影響，因所要求之法定條件非常之寬鬆（學歷及年資），經常令人意想不到、驚嚇或甚或引起人們的嘩然，好處是限制少、甄選人員時空間大，壞處是隨意性大、主觀性強及自由裁量大，故非常依賴當權者的自我約束及心素。

七、沒有完善的退場機制和淡化公職內根深蒂固的“朋黨及群帶關係”文化，不利於公共行政的發展與成長，亦容易令公共行政腐化、畸形，令政府形象受損及士氣低落。澳門在公共行政改革中，可嘗試在純甄選拔機制下，加入如鄰近地區（適當的考核制度及培訓制度），即結合甄選、考核、培訓、橫向調動等理論及實踐兼備的機制，建立有序階梯式接班的選拔及淘汰（退場）官員系統，（一）可讓已失去鬥心或意興阑珊早日另謀發展;（二）可讓仍在位將近退休的官員不要為最高薪俸點而勉強據位;（三）可讓官職輪迴制度變得制度化。

八、強化橫向調動機制，澳門公共行政部門/機關一般以職能區分，以同一範疇的專業人員擔任相關領域的領導及主管職務，屬技術型官員。假設要實施公共行政部門領導和主管橫向調動，需吸納精英人才，培訓通才型的政務官員，讓其在晉升過程中在不同職能部門的主管及領導崗位上多重磨鍊，讓其有機會學習各種政治視野、法律知識、管理技巧及決策所需要的能力。在職期間再配以適當（在外地或本地）的培訓，具備廣闊的世界視野，建立一套以橫向調動來配合縱向的晉升機制，這樣不但具備高學歷，亦兼備豐富的工作經驗，世界視野、領導力。

現行領導及主管官職的選任，建議應細化包括職效評估、品德審查、卓越嘉許、學歷及經驗評分等的一套客觀量化評核為基礎的制度，非一人主觀之獨具慧眼或鐘愛。部門或機關的據位人一成不變地在有關的領導/主管崗位上擔任十年、十五年、二十年、二十五年或三十年之久，當一個官職長時間都由同一人據位時，即使更有點子的人都變得沒有，多麼優秀的人才都會變得不思進取，一潭死水，變得只為保住職位，保住個人利益而戰爭。長時間在一個崗位會培養出過於鞏固的權力，權力會令人腐敗，藏汙納垢，沒有人敢去揭發或挑戰，沒有合適之定期調動機制，自然會錯失清洗、糾正及新陳代謝之機會，令部門欠缺活力，更可間接解決了一些現存公共行政的管理上對同一情況及同一法律規範在不同部門有極大差異的演繹，上述都是一些部門是真實的狀況，亦是公共行政改革的重點之一。

除以官職職務劃分的領導及主管人員的橫向及縱向的晉升機制及培訓機制外，亦不能忽視“個人品位類別”的一般及特別職程的公務人員，知人善用，將合適的人安放在合適的位置才能發揮人力資源最大的功效，不會浪費資源。對主要官員、領導及主管人員的磨鍊及培訓提前至未晉升到主管人員之前，不要等待晉升主管後才開始培訓。現實的情況就是這樣，當晉升了主管後才開始進行相關的培訓，吸收新的不一樣的管理知識，又要兼顧完全不一樣的管理工作及技巧，又缺乏經驗下，又要急速的接受各種類型培訓及補足，很多表現不好或沒法勝任，或不能駕馭屬下，為保官職只能以強行拙劣高壓的手段或沒有原則退讓方式進行兩極化管理，在違紀違法邊緣遊走，造成實際工作的不利局面。

在公職的範疇內，不管是一般部門、行政自治、自治機關、自治基金都需要充分地利用政府的人才及將人員安放於最適當的位置，非常之有急需性。

公務人員目前的調任或調動在一般情況下需要三方同意這已很困難，加上在“調任”時，要人部門需要有相應的編制，“調職”時需要行政公職局有利的意見及開位（預算及預留款項），故其制度本身有其先天的局限性，亦是造成另一困難之原因。加上由公務人員主動提出想調任/調動更是難上加難，除了要符合法定條件外，最大的困難在於人為因素。坦白說，做得開心的無需要走，即使想走亦不會讓你走，做得不開心的或與上級關係不好的甭想調動，一定不同意，刻意留難，只能選擇辭職不幹，內部不和，不利於營造良好的工作環境，最重要的是有關之決定只為個人之喜惡或權威的冒犯或個人之恩怨出發，違背了其職責是謀求公共利益，違反了忠誠義務，應負紀律責任。

建議先由修改法律，令相關規範變得更具可操作性，尤其是如何理解及著眼於調動需三方同意及建立恒之有效之平臺，由與公務人員職能相關的部門設置一個覆蓋各個（中央及非中央）部門及機關的平臺的有效的機制，統一地統籌、協調及配對工作，服務的對象不僅僅是公務人員，亦包括各個部門、機關。部門可在平臺上在不需要增加人手及編制下獲得所希望的人手，間接亦解決了政府提出實施公務人員員額管理問題，並可重新的活化、激活獲得的人員，或亦可在須得到或無須得到公務人員同意下將人員調往合適的位置，獲得或調換一個更合適的人手;而公務人員亦可以根據自身的意願，符合一定條件下向上述部門申報，等待有合適部門或自己喜愛的部門要人或剛好有人可以對調或調往等等（避免原部門無理地阻撓其調動，而有關之不放人的理由又缺乏監督，受損的是公共利益）。有了這平臺可讓現時有利於公共利益的調動得以體現，讓一班心中仍有一團火的想走又走不到，又不識人，感到舉目無親，投函自薦又石沉大海，又怕走不了會得罪直屬上級及部門，處境更堪虞。同樣的，要人部門又不認識有關人員及難免帶有有色眼鏡看申請調動的人員，通過這平臺協助下完成調配工作。

九、公共行政管理人才培養一直存在及持續地進行，成效是有的，當然還需增強針對性，包括：課程與課程之間的統一性、連貫性，不同職程、晉級培訓內容的針對性（有層次的在深度及橫度設置），減少重複培訓內容，以及增加培訓時數，培訓工作非常之需要得到部門領導、主管的實質支持及鼓勵。設立專為培訓公務人員而設的行政學院，長遠來說是一個很好的建議，且有關構思早已上日程，已在舊澳大預留地方，但一直閒置及荒廢，有關課程的設置有需要做好協調及定位，避免與澳門大學或理工學院等高等學府的公共行政課程或相類似的課程重疊，浪費資源及惡性競爭。另，橫琴澳大設置高級官員的培訓課程，期待政府能從：培訓+培養+績效結合三點去評估課程的設置，為供應未來公共行政人才作出階梯式的儲備筆者有幸有機會曾參與第一屆公務人員領導力培訓課程畢業工作報告答辯會的評委工作，有幸地見到一班精挑細選、具活力、幹勁及優秀的未來公共行政的棟樑，縱使公共行政的改革面對種種的困難，但仍是充滿著憧憬。

十、在公職的範圍內，除了有一套對部門、機構、輔屬機關、領導主管、品位類別續效評估;透過工作表現、經驗、年資在不同職程間升級及職程內晉級，培訓等等外，還需要很多方面配合，才能有一個提昇士氣高效的團隊，在培訓方面除了現行在晉級時所需要的修讀及達標式理論式的培訓外，還有一種實淺的培訓，配合上述的橫向調動，充分讓有志氣心中還有一團火的工作人員積極磨鍊，儲備人才，另一方面，亦可讓已經熄了火的工作人員通過新的環境的激勵，再次燃點起心中的一團火。

特區政府提出的推動“數字政府”建設，提升政務電子化水準理當獲得支持。特區早在1999年千年蟲時已提出電子化政務，比內地早很多，今天落後了，應努力追趕，充分利用電子政務帶來的便利，提高政府的管治能力，行政的效能。另政府還應該面對遲延不決仍沒有定位的大數據的應用問題，在顧及個人資料的保護及機密文件/資料間取得平衡，早日落實數據的開放讓公眾的使用，促進社會經濟的發展。

公共行政改革的道路上不應該畏首畏尾，害怕失敗，更多的是需要將失敗紐轉為成功的智慧及決心。

◆採訪整理/海潮