生态环境行业扶贫绩效量化评估方法初探：以承德市围场满族蒙古族自治县为例

耿润哲， 王 萌， 何洪宇， 张媌姮

生态环境部环境与经济政策研究中心， 战略规划与区域发展研究中心， 北京 100029

近年来，国内外学者对生态环境与贫困之间的关系开展了大量研究，发现大多数地区的贫困与生态环境之间存在着显著的因果关系[1-3]，主要表现在4个方面：①贫困与生态环境质量之间存在恶性循环关系[4-5]；②生态环境质量与贫困之间的关系符合环境库兹涅茨曲线的变化规律[6-8]；③生态环境质量改善能够促进贫困地区脱贫[9]；④生态环境质量与贫困之间存在着地理空间上的非良性耦合关系[10]. 例如，著名的贫困陷阱理论认为，自然环境的承载力只能支持有限数量的人口和经济开发活动，一旦超越一定限制将导致环境枯竭和退化[11]. 贫困与生态环境质量恶化的恶性循环是农村贫困地区社会和经济不可持续发展的重要原因[12]. 还有研究[13]发现，空气污染已被证实与呼吸系统疾病的发生率存在正相关关系. 因此，做好生态环境保护工作，对于防止贫困地区出现因病致贫(返贫)和因灾致贫(返贫)具有重要意义.

生态环境扶贫投入作为政府的一项公共政策行为，是政府政策绩效评估的重要内容之一[14]. 对生态环境扶贫的政策绩效进行量化评估，对于提高政策配置的精准性和科学性是十分必要的. 自20世纪90年代以来，以欧美发达国家为代表形成了比较健全的政策评估制度[15-18]. 例如，美国以公开透明为原则的“定量为主、定性为辅”评估制度[18]，法国以第三方评估为主的约束性评估制度等[19]. 我国在政策绩效评估方面具有较好的工作积累，但是在扶贫政策绩效评估方面的研究进展相对较晚，以“扶贫绩效”为篇名和关键词，对中国知网近20年(1999—2019年)有关研究成果进行检索，发现共有相关报道727篇，其中2016年以来的发文量最多，占发文总量的78%[1,20-21]. 扶贫绩效评估方法主要包括评估指标体系法、计量回归法、数据包络分析法[22]及因子分析法[23-26]. 例如，刘彬等[27]运用数据包络分析法对安徽省阜阳市3个国家级贫困县2007—2016年的扶贫绩效进行时序分析，结果表明，阜阳市国家级贫困县的扶贫绩效总体较好，呈现回升向好趋势；樊胜岳等[28]通过对农户的经济行为分析，构建了基于农户评估视角的生态治理政策绩效评价指标体系. 此外，还有学者从环境与经济绩效评价[29]、节能减排绩效[30-31]等方面开展了政策绩效评估相关研究.

综上，当前扶贫绩效评估工作主要是按照“构建评价指标体系—确定指标权重—综合评价测算”这一思路进行，其中指标体系权重的确定对于获取相对科学、客观的绩效评价结果至关重要[32]. 指标权重的确定方法主要有两大类：一是主观赋权法,二是客观赋权法[33]. 主观赋权法是指由专家根据经验对实际问题主观判断合理确定各指标相对重要性程度，并通过数学处理方法获得反映指标实际重要程度的近似权重，如Delphi法[34]、层次分析法[34]、特征向量法等[35]. 为了避免由于主观随意性带来的误差，学者多采用客观赋权法，如基于决策矩阵构建的熵值法，能够保证绩效评价指标权重具有绝对的客观性，消除人为主观影响[36]. 当前关于生态环境保护扶贫绩效的评估尚不多见，多集中于旅游扶贫、产业扶贫等领域的政策绩效评估，这些研究能够从方法论的角度为开展生态环境行业扶贫绩效评估提供思路借鉴.

原国家环境保护局自1992年开始定点帮扶承德市围场满族蒙古族自治县(简称“围场县”)，随着人们对生态环境质量与贫困关系认识的不断加深，生态环境定点扶贫的内容与形势也逐步聚焦. 习近平总书记指出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，那么生态环境行业扶贫就是夯实脱贫基础、筑牢经济社会发展的根基，提高脱贫减贫质量，实现高质量发展，推进乡村生态振兴，实现全面建成小康社会的根本保障. 长期以来，由于生态环境保护行业扶贫政策措施的特殊性，有相当一部分的扶贫绩效很难以货币化或贫困人口减少数量等形式直接表现，通常是以环境质量的改善来间接体现扶贫工作成效. 因此，采用适当的指标体系和评价方法对生态环境行业扶贫的绩效进行科学、客观地评估，对于现阶段生态环境部门助力打好精准脱贫攻坚战、提升中央财政资金的使用效能具有重要的现实意义；同时又能够为未来生态环境部门更好地融入乡村振兴大格局，充分发挥生态环境部门在推动乡村生态振兴、实现生态宜居的重要指导作用.

该文以生态环境部定点帮扶的围场县为案例研究区，通过对1994—2018年的帮扶措施进行梳理分类，构建能够综合体现生态资源保护绩效、污染治理和环境质量改善绩效、经济发展及促进特色产业发展绩效、社会公共服务及抵御风险绩效的评价指标体系，采用基于熵权重的客观评价法确定指标权重，进而对20多年来生态环境行业扶贫在围场县的综合绩效和单项绩效分别进行量化评估，以期为科学客观评价生态环境部门扶贫绩效提供参考依据和数据基础.

1 数据来源与研究方法

1.1 研究区概况

围场县地处冀蒙交界，位于116°32′E～118°14′E、41°35′N～42°40′N之间，东、西、北三面分别与内蒙古自治区的喀喇沁旗、多伦县和克什克腾旗接壤，是《全国主体功能区规划》中划定的国家重点生态功能保护区[37]. 围场县是生态环境部定点帮扶的贫困县之一，长期以来该县第一产业发展较好，以2014年为例，第一产业增加值为40.96×108元，为承德八县之首，形成了马铃薯种植等特色产业. 随着精准脱贫扶持力度的不断增加，发挥当地生态优势形成的第三产业产值不断提升，2017年第三产业的增长率和增加值首次同时超越第一产业，成为围场县的主导产业，其中第三产业的增加值为46.45×108元，增长率为11%，三个产业增加值比例为36.1∶26.8∶37.1[38]. 作为国家重点生态功能保护区，很难通过传统的工业化道路实现发展与保护的统一，必须坚持绿色发展，打通“绿水青山”转换为“金山银山”的路径，实现生态环境保护与经济社会的协同发展，将围场县作为典型地区来进行剖析，对于全国其他类似地区贫困县实现精准脱贫和乡村振兴具有重要的借鉴意义.

1.2 数据来源

该研究所用数据由县级数据和相关扶贫信息资料两部分组成，其中县级数据主要来自围场县统计年鉴(2006—2017年)以及笔者所在课题组于2018—2019年深入围场县的实地调研成果(见表1).

1.3 研究方法

1.3.1生态环境行业扶贫绩效评价指标体系

该研究针对围场县的区域特征，围绕“保护生态、依托生态、改善民生、全民共享”的评估思路，结合生态环境行业扶贫项目的工作内容和特点，通过咨询相关专家意见、借鉴文献研究的方法，充分考虑数据资料的可获得性. 从生态资源保护、环境质量改善、促进特色产业发展和抵御风险能力等4个维度选取评估指标，构建生态环境行业扶贫绩效评估指标体系(见表2).

表1 数据及来源

1.3.1.1生态资源保护绩效指标

生态环境行业扶贫的任务之一是保护、修复贫困地区的生态环境，虽然生态环境部门在过去一段时间内并未直接参与到林草地修复等具体的生态治理工作中，但是也通过自然保护区划定等方式间接地推动了贫困地区的生态建设工作. 因此，生态环境行业扶贫的绩效有一部分体现在贫困地区的生态建设上. 生态建设绩效指标的设置旨在反映围场县近年来的生态建设效果，具体在于评估围场县由于自然保护区的划定，通过实施退耕还林、天然林资源保护、水土流失综合治理等生态修复工程所提升的本地生态资源数量和质量. 通过考虑近年来连续性指标的可获得性，进一步细化为森林覆盖率、生态用地面积、人造林地面积、小流域治理面积4项指标.

1.3.1.2污染治理和环境质量改善绩效指标

提升生态环境质量是从根本上消除贫困地区致贫因素的重要方面，也是生态环境行业扶贫的主要工作内容. 生态环境行业扶贫绩效的最主要部分就体现在污染治理和环境质量改善方面. 污染治理和环境质量改善绩效指标的设置旨在反映围场县近年来的污染防治工作成效，具体在于评估围场县由于开展农村环境综合整治、污水处理厂建设以及实施流域水环境污染治理工程等工作所减少的污染物排放量，以及大气、水环境质量的提升情况. 该项评价指标具体细化为10个，包括环境污染治理投资、农村人居环境整治投入资金、工业粉尘排放量、工业二氧化硫排放量、化学需氧量、氨氮排放量、化肥施用量、污水排放量、生活垃圾清运量、水质达标率、空气质量Ⅱ级以上天数.

表2 生态环境行业扶贫绩效评估指标体系

1.3.1.3经济发展及促进特色产业发展绩效指标

生态环境行业扶贫的另外一个特点就是通过打通“绿水青山就是金山银山”的转换路径，为贫困地区提供可持续的经济收入机制. 例如，充分利用贫困地区的生态环境资源发展生态旅游、提升畜禽类产品的附加值(数量)、培育生态农业以及新型经营主体等，带动贫困地区经济的可持续发展以及贫困人口的长期稳定脱贫. 经济发展绩效指标设置的目的是反映一系列生态扶贫政策对贫困地区经济发展的促进作用. 这类指标主要包括第一产业增加值、农民人均纯收入、扶贫资金投入量、扶贫资金占污染治理投资的比例、生态旅游总产值、农田有效灌溉面积、牲畜出栏量等方面. 设置这类指标主要基于以下两个方面的原因：①生态环境行业扶贫中向被帮扶地方提供了直接的物资援助；②生态环境行业扶贫投入的扶贫绩效考虑借鉴机会成本法的思路，也即这部分投入能够减少围场县在生态环境领域的投资压力，围场县就可以将节约下来的本应用于污染治理的那部分资金用于发展地方经济和促进特色产业发展，进而助力脱贫减贫，同样地，扶贫投入占污染治理投资的比例越高，地方政府可用来发展经济的投入就越高[25]. 总而言之，扶贫投入不论以哪种方式投到地方，都是对地方总体发展能力的帮扶和提升，只不过有些直接体现在脱贫减贫绩效上，而有些则是间接体现，生态环境行业扶贫的很多投入就具有这一特点.

1.3.1.4社会公共服务及抵御风险绩效指标

生态环境行业扶贫在社会公共服务绩效方面主要体现为直接和间接两方面：直接绩效如提高贫困人口生产生活环境(如人均绿地面积)、促进贫困人口就业(如旅游景区工作人员、农村环境整治管护员岗位等)、农村安全饮水等方面；间接效益则体现在促进贫困人口脱贫、提升贫困地区的基础设施建设水平等方面. 社会公共绩效评价指标主要由以下几个方面构成：贫困人口发生率、村镇用水卫生合格率、公路总里程、初中在校生、新农合参合比率(见表2).

1.3.2指标数据标准化

为了消除各项指标量纲不同带来的影响，采用线性变换的方法将指标变量进行标准化处理，根据指标所表达的含义不同，效益型指标采用式(1)进行标准化，成本型指标采用式(2)进行标准化.

(1)

(2)

式中，Xi为指标i的原始数值，Xmax为指标i的最大值，Xmin为指标i的最小值.

1.3.3熵值法确定各指标权重

熵值法是一种相对客观的指标权重赋值方法，其利用各项指标的差异化程度所提供信息量的大小来确定指标权重，分为3个步骤进行计算，首先根据式(3)将经过标准化的指标值构建决策矩阵B，然后确定熵值权重，最终确定信息熵值.

B=(bicj)m×n

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

式中：bicj为B类指标中第i个评估对象对应的第c类评估指标中的第j项评估指标；m为评估对象个数，n为评价年限；pij为第i个评估对象第j项指标的特征比重；μ为熵值权重，各评估对象第j项指标值的差异越大，表明该指标反映的信息量越大，对应的熵值权重越小；qij为信息熵值. 该文评估时段为2006—2018年，n=13. 熵值权重和信息熵值的计算在MATLAB2013a软件平台中完成.

1.3.4计算指标综合评估值

根据上述求得的各项指标权重，利用标准化后的各项指标数值与信息熵值，计算得到生态环境定点扶贫绩效指标值(Si).

(8)

2 结果与讨论

2.1 各评估指标熵值权重

对围场县2006—2018年4个不同维度的指标值进行熵值权重分析，结果表明，在生态环境行业扶贫的帮助下，污染治理和生态环境质量改善的绩效指标权重最大，为0.310；促进经济和地方特色产业发展绩效、生态资源保护指标值基本相当，分别为0.296和0.205；社会公共服务和抵御风险能力绩效指标相对较低，为0.189. 这说明在对围场县实施生态环境行业扶贫工作中，污染治理和环境质量改善绩效对扶贫总绩效的贡献最大，具有鲜明的行业特点. 在促进经济和地方特色产业发展指标中第一产业增加值和农民人均纯收入在扶贫资金中的比例的权重较高，分别为0.054和0.065. 生态资源保护绩效指标中森林覆盖率、生态用地面积的权重较高，分别为0.067和0.077. 在社会公共服务和抵御风险能力绩效指标中贫困人口的减少、公路里程的增加和人均绿地面积等与民生福祉息息相关的指标在近13年间发生了较大变化，产生了较为显著的扶贫绩效(见表3).

表3 各指标权重

2.2 生态环境行业扶贫绩效评估结果

图1 生态环境行业扶贫绩效评估结果Fig.1 The results of the performance of ecological and environment targeted poverty alleviation

基于标准化数据对生态环境行业扶贫绩效综合指标进行评价，结果表明，围场县2006—2018年生态环境行业扶贫绩效逐年上升，累计增长了68.3%，其中，党的十八大以来(2012—2018年)，生态环境行业扶贫绩效增长了33.3%，成效十分显著. 这其中生态资源保护、污染治理和环境质量改善以及促进经济和地方特色产业发展绩效的占比分别为31.0%、29.6%和20.5%(见图1). SONG等[39]对安徽省、湖北省、陕西省实施坡耕地退耕还林措施的评估结果也表明，生态扶贫措施能够促进43%～68%的贫困农户生活水平经济改善. Gopal等[40]对印度班加罗尔地区植被修复措施的减贫绩效评估结果发现，参与该项措施实施的家庭收入平均增加约10%. 可见，实施生态扶贫能够在实现环境质量和人居环境改善的同时，也可有效提升贫困地区人口的经济收入.

图2 生态环境行业绩效指标变化情况Fig.2 The index changing trend of the performance of the ecological poverty alleviation

2.3 生态环境行业扶贫绩效的子维度评估结果

将2006—2018年生态环境部在定点帮扶县的扶贫资金投入量与各子维度的扶贫绩效评价结果进行比对发现，随着定点扶贫投入量的变化，生态资源保护绩效指标出现了一些起伏，数值始终在0.02～0.07之间，但呈现出了总体向好的趋势. 特别是在2008年农村环境综合整治工作开始后的第二年，其生态资源保护绩效出现了明显提升，在这之后出现了略微回落. 污染治理和环境质量改善、经济发展及促进特色产业发展、社会公共服务及抵御风险能力绩效指标则随着生态环境行业扶贫投入的变化出现了较为明显的上升，其中污染治理和环境质量改善绩效指标上升了47.1%，经济发展及促进特色产业发展绩效指标上升了90.5%，社会公共服务和抵御风险能力绩效上升了83.3%(见图2). WANG等[9]对1949年以来黄河流域实施水土保持政策的绩效评估结果也发现，水土保持政策有助于持续改善农村经济和生态系统，从侧面佐证了生态环境的改善有益于扶贫减贫的评估结果. 同时，污染治理和生态环境质量改善、促进特色产业发展以及社会公共服务及抵御风险能力指标的变化说明，随着扶贫工作的深入，围场县整体的生态环境质量与社会经济发展出现了较好的协同趋势，特别是生态环境质量好转有效地促进了地方特色产业的发展.

2.4 生态环境行业扶贫绩效的影响因素分析

在对各子维度指标进行正态性检验的基础上，采用因子分析法对生态环境行业扶贫绩效总体评价结果进行分析，结果(见表4)表明，前4个主因子能够解释生态环境定点扶贫绩效评估结果的80.92%，其中森林覆盖率、污水排放量、畜禽出栏量以及生态旅游总产值这4项三级指标构成的第一主因子能够解释生态环境定点扶贫综合绩效总体变化的48.97%，生态旅游总产值和公路总里程构成的第二主因子能够解释总体变化的13.44%，污水排放量、畜禽出栏量构成的第三主因子能够解释总体变化的11.09%. 由此看见，2006—2018年，生态环境行业扶贫在围场县的绩效主要体现在森林覆盖率增加、污水排放量减少、生态旅游总产值增加、畜禽出栏量提高以及公路总里程增加等5个方面. 这其中生态旅游作为“绿水青山转换为金山银山”的一条重要的路径[41]，其对扶贫绩效的体现在一定程度上说明，围场县具备将优美的自然资源转换为源源不断的民生福祉的前提条件.

表4 生态环境行业扶贫绩效评价主因子分析结果

旅游总产值这4项三级指标构成的第一主因子能够解释生态环境定点扶贫综合绩效总体变化的48.97%，生态旅游总产值和公路总里程构成的第二主因子能够解释总体变化的13.44%，污水排放量、畜禽出栏量构成的第三主因子能够解释总体变化的11.09%. 由此看见，2006—2018年，生态环境行业扶贫在围场县的绩效主要体现在森林覆盖率增加、污水排放量减少、生态旅游总产值增加、畜禽出栏量提高以及公路总里程增加等5个方面. 这其中生态旅游作为“绿水青山转换为金山银山”的一条重要的路径[41]，其对扶贫绩效的体现在一定程度上说明，围场县具备将优美的自然资源转换为源源不断的民生福祉的前提条件.

进一步对4个子维度的绩效评价结果进行分析发现，森林覆盖率和生态用地面积增加是生态建设绩效指标的最集中体现，而小流域治理面积和人工造林面积对生态建设绩效的表征则不明显. 这表明单纯地将生态建设资金主要用于植树造林对于扶贫绩效的贡献度较低，定点扶贫资金在生态修复中应更多体现统筹“山水林田湖草”系统治理的内容.

污染治理和生态环境质量改善绩效评价指标中，农村人居环境整治、二氧化硫和污水排放量的减少这3项指标能够解释污染治理绩效总体指标的82.46%，这一结果与生态环境部门的阶段性主要工作目标基本吻合，体现了生态环境保护部门长期以来在污染防治领域的工作成效，特别是在围场县做好扶贫工作的同时，也较好地处理了环境与经济发展之间的关系，使得生态环境质量改善与社会经济发展形成了相互促进的良好局面，避免陷入生态环境质量越差、人民生活越穷困的恶性循环中[42]. 但是，体现环境质量改善的两个指标——水质达标率和空气Ⅱ级以上天数则并未出现明显的变化，分析其原因，一方面可能由于围场县本地环境质量较好，通过实施一系列污染治理措施后，环境质量持续改善的空间不大；另一方面也说明，生态环境行业扶贫的初期阶段环境污染治理的措施主要注重污染物减排，但对于污染物减排与环境质量改善之间的关系考虑不足，需要在未来的生态环境保护工作中加以改善.

经济发展及促进特色产业发展绩效指标中，第一产业增加值、农民人均纯收入以及畜禽出栏量所构成的第一主因子能够解释经济发展效益指标的60.07%，表明随着定点扶贫工作的不断深入，围场县社会经济水平不断提升，同时人民群众的收入和获得感也在不断增强.

社会公共服务及抵御风险能力绩效指标中，扶贫绩效的最直接体现是贫困人口发生率持续降低、公路总里程不断增加、新农合参比率不断提升，这3项指标能够解释社会公共服务绩效总体情况的71.65%. 这说明生态环境行业扶贫工作不仅能够使得贫困群众的收入持续增加，在一定程度上更能增加贫困群众的“造血”能力，并且在兼顾脱贫攻坚的同时，还能为构建全民共享的绿色生态福祉贡献力量.

3 结论与展望

a) 围场县生态环境行业扶贫绩效呈逐年上升的趋势，2006—2018年增长了68.3%，党的十八大以来(2012—2018年)扶贫绩效指标增长了33.3%，成效十分显著. 生态环境行业扶贫绩效的产生具有综合性，其中污染治理和环境质量改善、促进经济和地方特色产业发展绩效以及生态资源保护的占比分别为31.0%、29.6%和20.5%. 从时间变化来看，生态环境行业扶贫在围场县的各项绩效指标则随着生态环境定点扶贫投入的变化表现出较为明显的上升趋势，变化范围在47.1%～90.5%之间.

b) 生态环境行业扶贫对促进生态环境质量改善与地方经济协同发展的促进作用较为显著. 2006—2018年污染治理和环境质量改善绩效指标上升了47.1%，同时促进经济和地方特色产业发展绩效指标上升了90.5%，社会公共服务和抵御风险能力绩效上升了83.3%.

c) 生态环境扶贫具有明显的行业特色，主要体现在生态环境行业扶贫能够显著提升贫困地区的生态环境基础设施建设和维护水平，具有显著的“造血式”扶贫特征，能够创造推动贫困群众持续增收的自然生态资源和致富能力，是实现脱贫致富与生态文明建设共生共赢的有效途径，这正是习近平总书记提出的“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的具体体现.

d) 在下一阶段乡村振兴的过程中，生态环境部门要继续加强财力、人员和科技投入，促进贫困地区生态环境质量持续改善. 在保住优质生态资源的同时，各部门应当形成合力，充分挖掘生态资源的经济优势，使贫困地区群众能够从中获取更多的利益. 例如，当前围场县红松洼景区未能全部发挥其经济收益潜力，主要是由于当地配套的旅游基础设施不完善、基本公共服务功能不到位等所导致，制约了生态优势向经济优势的转变. 此外，受限于数据资料的可获得性和相关方法的衔接度，该研究对部分缺失的数据采取了多元统计预测的方式进行填补，测算结果可能存在一定的不确定性. 另外，目前采用熵值法确定指标权重的方法属于纯客观的评价方法，未来工作中将进一步结合专家咨询和实地调研结果加以调整完善.