困境儿童福利可及性：内涵界定与制度构建

■金红磊

儿童福利提供状况和儿童权益保障程度是国家政治文明、经济发展和社会进步的重要体现。在我国重视儿童发展总体政策背景下，制定合适的儿童福利模式和儿童福利政策，不但关乎包括儿童基本生存权、发展权和参与权等社会福利制度建设进程，更关乎社会稳定和可持续发展目标的实现。着眼于提升困境儿童福利的可及性，在困境儿童福利需求与可及性阐释基础上，从可用性、可达性、可负担性、可接受性、可适应性等方面分析困境儿童社会福利传递机制，并从明确政府主体责任、强化合作救助机制、构建社区“嵌入式”福利提供机制、提升福利意识等角度提出困境儿童的福利可及性制度构建路径。

一、问题提出及研究背景

儿童福利提供状况和儿童权益保障程度是国家政治文明、经济发展和社会进步程度的体现。困境儿童作为儿童中的弱势群体，更需要国家和社会为其提供帮助。近年来，困境儿童群体开始进入学术界研究视野，政府在公共政策领域的推进也彰显了我国儿童福利制度从“补缺型”到“适度普惠型”价值导向的转变。

2013年，民政部《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》将困境儿童分为残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类［1］；2014年，民政部《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》中，提出“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的儿童福利政策实践方法［2］；2015年，民政部在“百县千村”基层儿童福利服务体系会议上，提出解决困境儿童救助体系“最后一公里”的递送问题［3］；2016年，国务院出台《关于加强困境儿童保障工作的意见》；2019年，民政部联合10部委出台《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》。这一系列政府文件的推出为困境儿童救助和保障制度的推进提供了良好的政策环境。

第六次全国人口普查数据显示，我国14岁以下儿童总数为2.2亿人，占全国总人口的16.6%，困境儿童数量近百万。［4］民政部《2019年民政事业发展统计公报》相关数据显示，截至2019年底，全国共有孤儿23.3万人，其中集中养育孤儿6.4万人，社会散居孤儿16.9万人。在工业化、城市化、家庭结构与功能转变以及社会结构性变迁的社会背景下，困境儿童问题在贫困、偏远、经济发展落后地区更为显现，当地的政府财政投入及配套措施远远滞后于困境儿童对社会福利的多样化需求。在此背景下，研究困境儿童的福利提供与输送体系，如何让福利政策和福利资源有效地落实到困境儿童手中，并探寻建立提升福利可及性的困境儿童社会支持体系，不但关乎儿童福利制度建设，更是关乎社会稳定和可持续发展的关键问题。

关于困境儿童保护及福利提供问题，国内学者提出了需要关注的几个重要基础理论问题，如：关于城市化进程带来的困境儿童的控制与保护问题；困境儿童与城市民族工作的配套法律研究；困境儿童的需求与制度供给研究；困境儿童福利提供中，政府和儿童福利机构以及其他社会组织提供主体之间的互动关系和角色定位。［5］［6］（P11-15）［7］（P13-17）

国外对困境儿童领域的研究是建立在西方拥有较为完整的儿童社会福利体系之上开展的，重点集中于对现有儿童福利制度与政策的评价和反思，并且通过政府与其他提供主体尤其是社会组织的合作，寻求效率和公平的平衡。世界儿童福利制度经历了社会救助、教养取向发展、社会保护和社会参与式整合模式的演变脉络，反映出欧美发达国家儿童福利历史的发展轨迹。［8］社会参与式整合模式是儿童福利思想与制度安排的最高层次，代表着世界儿童福利的发展方向和趋势。该模式倡导儿童积极主动并广泛参与家庭和社会生活，倡导政府、家庭、社会组织、基层社区共同参与儿童福利制度建设以实现福利对象、资金来源、参与主体、服务形式的多元化。当前，不管是在面临巨额福利开支的西方国家，还是在正处于向“适度普惠型”儿童福利模式迈进的中国，政府、社会、市场和家庭等主体在儿童福利提供中的角色定位、福利责任和互动关系，都是福利递送制度的研究重点。

虽然学术界从不同的角度对困境儿童福利制度及提供做出了有益的探索，但对儿童福利可及性及困境儿童的权益保障、心理状态、社会支持与社会适应等问题的研究还需进一步深化。开展困境儿童的福利可及性与制度构建研究，以实现政府职能转变和合理定位，推动政府整体绩效提升，为《儿童福利法》的颁布实施提供理论和实践支撑，推动“补缺型”儿童社会福利制度向“普惠型”儿童社会福利制度迈进，具有重要的理论和现实意义。

二、困境儿童福利需求与可及性阐释

国际儿童福利组织将困境儿童界定为因各种情况须获得特殊帮助的儿童。依据民政部的界定：“儿童分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童。其中，困境儿童包括残疾、重病和流浪儿童；困境家庭儿童包括父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童。”本文把困境儿童界定为：年龄在18周岁以下,在成长过程中由于自身或家庭原因处于生理性困境、社会性困境或多重困境但无法及时获得福利服务的儿童。

困境儿童福利就是针对困境儿童特定对象的福利，包括促进儿童生理、心理及社会发展的各种福利措施和服务。困境儿童福利需求主要集中在生活保障、健康和医疗保障、受教育权、社会保护和支持体系四个方面。

第一，困境儿童基本生活保障需求。保障困境儿童适当的生活水准，保证他们在任何发展阶段都能平等地获得足够的食物和均衡营养，保证困境儿童能够具有安全、稳定和有尊严的居住场所。

第二，困境儿童健康和医疗保障需求。依据困境儿童特点提供专业性设备、物品和服务，例如儿童基础性预防保健服务、适当医护人员护理、儿童营养状况改善、主要传染病预防等。［9］保证困境儿童获得必要医疗援助，保障儿童药物的充足性、可及性、可接受性和高质量性，从而保障困境儿童获得基本医疗卫生服务。

第三，困境儿童受教育权。通过就学资助和教育帮扶政策以及财政投入，对困境儿童义务教育予以保障。保障教育平等，保证普通学校在一定程度上接受困境儿童，并针对困境儿童的学习生活特点设置学习内容，实现教育融入。

第四，困境儿童社会保护和支持体系。包括建立和健全资金来源、参与主体、管理模式多元化的社会保护和支持体系。加大对困境儿童救助的财政投入和中央财政转移支付力度，探索发展多元化的筹资机制，制定涵盖儿童健康、教育、安全、医疗等方面综合性的《儿童福利法》及配套实施细则，设计符合困境儿童特点的《困境儿童救助法》。

需要注意的是，我国目前推行的“适度普惠型”儿童福利是“补缺型”向“普惠型”儿童福利转变中的过渡阶段，体现了政府从“小福利”向“大福利”政策导向的转变。在儿童福利制度发展过程中，我国存在着地区差异和福利水平差异。相比于其他儿童，困境儿童福利需求更加多样化和个性化。因此，不仅要保障儿童基本生活，更要满足其多样化与多层次性的福利需求，激发儿童自我发展、自我成长的潜能，最终促进全面发展。同时，要考虑到各地方的实际发展水平，做到基本保障与量力而行兼顾。此外，更应考虑到操作层面的层次性，通过政府经济补贴、社会组织慈善捐助以及社区公共服务，最大限度地调动外部力量，逐步推动城乡统筹、适度普惠的儿童福利建设。

为了对困境儿童福利获得情况进行分析，引入可及性这一概念。可及性是分析和评价服务系统和服务对象“适合度”的概念，是指服务需求者是否获得所需要的服务，较多运用于卫生服务系统。Campbell S.M.认为，可及性就是服务的可得性，即服务对象能否方便、及时且实际获得自身能够负担得起且愿意接受的服务。［10］对可及性的衡量与评价，不同学者将其分为不同的维度。洛伊·潘查斯基和威廉·托马斯将可及性分为可用性、可达性、可接受性、可负担性和可适用性五个维度。［11］皮特·戴维斯将可及性分为地理可及性、可获得性、经济可及性和可接受性四个方面。［12］综合来看，困境儿童社会福利可及性即为现有的儿童福利资源供给与困境儿童需求的匹配程度，也就是说困境儿童是否能够便捷且在其经济承受范围内负担得起所需的基本生活保障、健康和医疗保障、教育及精神需求等福利服务。

三、困境儿童福利可及性体系构建及现况分析

为更好了解困境儿童福利需求递送情况，结合困境儿童福利生活保障、健康和医疗保障、受教育权、社会保护和支持系统等福利需求，本研究从可用性、可达性、可负担性、可接受性、可适应性五个指标来进行困境儿童福利可及性指标设计，并结合困境儿童福利提供阶段、传递阶段和获得阶段进行具体分析。

（一）困境儿童福利可及性指标

结合对困境儿童福利可及性分析，引入潘查斯基和托马斯的卫生服务可及性模型，将困境儿童福利可及性分解为5个维度，即可用性、可达性、可负担性、可接受性、可适应性［11］，分别设立指标。可用性指标，是指困境儿童福利类型、数量与困境儿童所需要的类型、数量的匹配度，主要衡量困境儿童福利资源提供能力。可达性指标，又称地理可及性，是指从距离、路况和交通成本等地理空间范围和时间成本来衡量。可负担性指标主要衡量困境儿童福利支出的负担程度。可接受性指标，是指困境儿童对提供的福利做出的心理反应及其接受程度。可适应性指标，是指困境儿童或困境儿童家长对所享受福利适应程度的评价。（见图1）

图1 困境儿童福利可及性指标设计

（二）不同福利提供阶段可及性现状

对困境儿童福利的衡量可以根据福利由生成到作用的过程分为三个阶段：提供阶段、传递阶段和获得阶段。在每个阶段可以运用相应适合的可及性指标，对不同阶段内的困境儿童福利服务可及性进行衡量。

1.福利提供阶段。提供阶段涵盖政府等主体生成并提供困境儿童福利的过程，是对福利提供主体而言的，相应可及性也需要衡量主体，采用可用性、可负担性两大指标。可用性指标要求充足数量的困境儿童福利提供主体，涵盖政府、社会组织等多方主体，还必须确定其中的社会组织具有良好资质和能力，能实现对困境儿童福利的正常提供。可用性指标能够实现对福利供给主体的综合考虑，并推进多元主体合作。

福利供给主体数量存在的问题。在一个地区内，供给主体的数量往往影响福利供给的可及性，除政府机构外，社会组织、市场、社区等主体的参与度和协同度也直接影响福利供给质量。对服务于困境儿童的市场主体而言，要么不提供相应的福利服务，要么提供的服务超过了困境家庭的承担水平；对服务于困境儿童的社会组织而言，由于受财政经费限制，政府购买的社会组织提供困境儿童服务的持续性、延续性不够，致使一些服务于困境儿童的社会组织承接服务的能力不强，多元主体参与不足。

福利供给主体资质存在的问题。福利供给主体尤其是社会组织，福利供给水平很大程度上还取决于其资质。在我国社会组织发展水平不高、独立性不强的背景下，社会组织参与程度、参与方式多由政府决定，部分没有受到政府监管的社会组织往往人员素质无法保障，资金运用也不规范，从而影响福利供给的效率和质量。

福利供给主体间配合存在的问题。决定困境儿童福利供给可及性的一个重要因素，就是各福利主体间的配合问题。福利主体间的配合不仅包括儿童福利服务的不同层次或同一层级不同职能部门间的配合，也包括政府与社会组织、社区、家庭、企业等主体之间的协同。在很多地区，儿童福利服务供给存在碎片化和职能分割的状况，福利供给精准度不够，社会组织与政府间协同不足，从而降低了福利供给的可及性。

可用性指标能够实现对福利资源总量的测定，对福利提供总量的把握，能够更好地实现福利的传递和分配。这里的总量不仅包括福利资源的数量，还要考虑福利资源的质量。福利资源不仅包括福利资金（主要来源于教育补贴、医疗保险、最低生活保障以及慈善组织的捐赠等），还包括福利服务设施和专门的福利场所，比如福利院、孤儿院、儿童医院、残疾儿童康复中心以及特殊学校等，服务资金和设施是否充足直接关系困境儿童福利的可及性问题。同时，还需要考虑福利内容的匹配度，福利内容的不匹配不仅带来福利资源浪费，而且实际的福利质量也不高。

可负担性指标主要考虑多元主体对福利的负担能力。困境儿童福利涵盖面广，任何主体都无法单独迅速提供所需要的全部福利资源，因而必须对负担能力进行准确测定，对于不同主体的福利提供任务进行科学分配。负担能力的范畴主要分为生活福利、医疗福利、教育福利、就业福利等。由于不同机构的性质和职能不同，对不同方面福利提供的能力也不同，更需要因事制宜。在困境儿童福利提供过程中，政府应发挥主导作用，根据各地需求明确在日常生活、医疗、教育、文娱方面的补助水平，为社会组织等其他主体提供指导意见。

2.福利传递阶段。在困境儿童福利的传递阶段，主要考虑可达性指标，从地理、时间两个维度对福利可及性进行衡量。

福利传递地理便利程度。地理距离越近，困境儿童及家庭越能够较为便利地享受到福利，则福利可及性也越高。因此，政府应科学规划福利资源布局，加强公共交通基础设施建设，缩短福利资源供给与服务对象的地理可及性差距，优化儿童福利资源的传递进程。

福利传递及时性。福利传递时间越短，困境儿童及家庭越能够在较短时间内享受到福利，则福利可及性也越高。因此，需要实现对福利递送和服务人员的科学安排，加快福利递送速度，缩短递送时限。当前，政府与社会组织协作递送机制的制度化成效不足，协作配合缺乏制度性规定。而社区作为儿童福利递送的信息协调者、场地和物资支持者，由于社区的过度行政化造成自身服务能力和空间不足［13］，也制约了对困境儿童和家庭的直接服务。此外，基层福利治理结构分散，部门协调机制失灵，基层政府上下部门的分化影响了递送效率。［14］综合来看，需要建立困境儿童福利的多元化递送网络和队伍。福利递送网络包括由政府部门构成的正式网络以及由社会组织、社区、志愿者等组成的非正式网络。加强输送系统中各主体间的协作，政府与社会组织之间以及各社会组织之间应加强沟通和协调，优化福利资源的传递合作机制。

3.福利获得阶段。可接受性指标主要着眼于困境儿童及家庭能否顺利获得福利，主要从服务对象获取信息的能力和获取资格限制、福利消费水平、福利服务满意度等来衡量。

服务对象获取信息的能力。很多困境儿童家境贫寒，父母文化程度不高，在信息获取方面处于劣势，他们对政府关于困境儿童的福利政策以及向何类社会组织申请救助和服务均不清楚。因此，获取信息的能力不足制约了困境儿童获得福利的机会。

福利资源获取的资格限制。部分困境儿童福利有资格限制，按照当前的困境儿童识别和福利供给现状，虽然实施的分类保障在一定程度上能够实现对困境儿童的资格和类型精准定位，但由于困境儿童情况的多样性，有可能导致一些不属于分类保障范围的儿童，即使处于困境，也很难被纳入政府的正式保障范围。

服务对象的福利消费水平。部分提供给困境儿童的福利是需要家庭付费的，而一些困境儿童家境贫寒，无法支付服务费用，这同样降低了困境儿童福利的可及性。可适应性指标用于衡量满意度这一更高层次需求。困境儿童及家庭对福利的满意度，也是衡量福利可及性的重要标准。在困境儿童福利工作方面，一般仅仅着眼于福利的获得，缺少对满意度的关注和测定，而满意度是对困境儿童服务工作效果评估的有效反馈。满意度研究仍需关注福利的主要方面，即教育福利满意度、医疗福利满意度、生活福利满意度、政策法规支持满意度等。通过满意度测定，及时调整满意度较低的福利项目，提升儿童福利服务的可及性和精准性。

四、困境儿童福利可及性的制度构建路径

社会福利从国家政策落实到服务对象手中，经过了地方政策出台、政府部门制定工作方案、福利资源分配、福利组织平台规划、福利服务传递等环节。结合困境儿童福利服务的提供阶段、传递阶段和获得阶段的现状，提出以下困境儿童福利可及性的制度构建路径。

（一）明确政府主体责任，提升福利供给数量和质量

积极倡导“儿童友好”“以儿童为中心”的福利理念，从儿童权利和需要出发，注重儿童的主体性需求，构建儿童、社区、家庭间的新型关系。充分考虑困境儿童福利需求的多样性和层次性，依据我国困境儿童的现实状况和群体特点，政府应当承担起立法责任和财政责任，做好困境儿童福利政策的顶层设计。从法律层面上规范困境儿童福利供给制度，加快《困境儿童救助法案》的制定以及《预防未成年人犯罪法》等相关法律条文的修订完善。明确政府主体责任，加强对地方政府落实困境儿童福利政策的监督，建立儿童福利工作督导制度，对各级地方政府落实情况定期进行指导和巡查。建立面向困境儿童的家庭补贴服务制度，为贫困家庭提供补贴。拓宽社会救助资金来源，提升救助补贴水平。加大对困境儿童救助的财政投入，筹集困境儿童福利专项资金。加大财政转移支付力度，加强对重点地区尤其是贫困地区、少数民族地区的扶持，促进该类地区儿童福利事业的发展。探索发展多元化的筹资机制，尝试通过发行社会福利彩票、举办慈善募捐等方式来拓宽资金来源渠道。

（二）强化合作救助机制，优化救助服务供给

建立多元化福利供给体系，除政府外，市场、社会组织、基层社区等多元主体也需要承担困境儿童福利供给的责任。政府的社会救助具有统一化、制度化和单向性的特点，社会组织参与的社会救助则更突出地表现为个案化、针对性和互动性。政府主要负责全面普惠型儿童福利制度建设，承担立法、监管和评估责任，而社会组织侧重于困境儿童分类和具体的精细化救助。完善困境儿童社会救助网络需考虑如何将不同主体提供的资源充分地集结在一起，选择合适的激活工具来促进各成员间的充分合作，激发救助网络参与者的积极性，做到交换资源，共担风险，确保合作救助网络的自主良好运转，最终促进治理效果顺利达成。［15］一方面，我国民政部门可通过数据库和平台建设整合困境儿童社会救助信息资源；另一方面，构建完善的项目合作体系，在合作项目立项、实施、验收、评估等阶段，充分考虑相关方的根本利益，建立政府、被救助群体、非政府组织和公众四个决策主体间的协商、求证和听证、决策机制，减少重复救助现象出现，发挥社会救助资源的最大价值。建立救助困境儿童的协调联动机制。厘清救助部门的职责，强化合作救助机制，解决横向合作联动效应欠缺问题，加强“部级联席”会议召开；打通跨部门救助隔阂，构建包含多元参与开启能力、协同网络运行能力、稳定合作保障能力［15］的困境儿童福利服务新框架；拓宽服务领域，完善服务内容，探索多种不同的服务形式，充分发挥“互联网+”的作用，线上与线下儿童福利服务相结合，提供更高层次、涵盖范围更广的多样化服务。

（三）发挥社区作用，打通福利递送“最后一公里”

社区作为社会治理的基本单元和联接政府与社会组织的基层平台，可以有效促进多方互联互通，解决困境儿童福利递送的地理可及性问题。不论是直接给予困境家庭儿童物质或服务支持，还是通过社区建设和发展间接给予困境儿童家庭就业机会、住房保障或精神慰藉等集体支持，均可通过普遍的社区能力提升来实现。［16］无论是政府、社区组织或社会工作服务机构，均可以充分利用社区资源构建社区支持体系，为困境儿童提供物质和精神支持。通过“网格化”管理，建立社区“嵌入式”儿童福利提供机制［17］，设立困境儿童公共服务平台，引入专业社会工作者、社会组织提供儿童福利服务，运用社区、小组、个案等基本社会工作方法，融入认知行为理论、优势视角、社会学习理论，构建广覆盖、多元化的困境儿童福利提供机制，提高儿童福利传递的效率和效果。积极开发困境儿童救助工作岗位，充分发挥儿童社会工作者的专业优势，为困境儿童提供生活保障、医疗康复及心理疏导等救助服务，满足困境儿童的物资援助、心理疏导、才艺发展等多层次需求。加大对现有困境儿童救助服务工作人员的教育培训，提升业务能力和服务技能。培养医疗康复、心理咨询、儿童社会工作等专业技术人才，建立和完善专业的儿童福利人才评价制度，实现儿童福利工作队伍的专业化和职业化。

（四）提升需求者福利意识，实现福利获得可及性

提高困境儿童及其家庭的社会福利意识，增强福利需求方对福利政策的了解和认知，使其形成对儿童福利政策的积极态度和主动求助意识。加大对城乡社区困境儿童福利政策的宣传力度，让更多困境儿童家庭知晓国家福利政策和福利举措，减少福利递送障碍。通过普法宣传、专业培训等方式加强困境儿童家长的监护能力。建立健全儿童信息系统和案例报告系统，加快儿童福利设施建设，将福利资源和服务传递给困境儿童；加大补贴力度，破解困境儿童家庭“因病致贫、因病返贫”的问题，对农村困难家庭儿童及家庭成员符合救助病种的，在农村新型合作医疗报销后，再给予大病救助。继续增加针对困境儿童的专项补贴，避免困境儿童因为无力承担而没有享受到应有福利现象的出现。依据分地域、分类别、分层次、分标准原则，推动困境儿童分类保障，针对不同困境状况的儿童实施精准救助制度。结合当地经济社会发展现实，以儿童利益最大化为首要原则，在县级、乡镇、村级进行精准救助的同时，建立救助资源库并对其进行动态管理，确保统计全面无遗漏。利用大数据对需求进行分类，建立分级救助中心和困境儿童需求数据库，为政府配置困境儿童救助资源提供可靠依据。针对困境儿童福利获得后满意度调查的缺失问题，由政府部门或委托第三方组织采用问卷调查、实际访谈等方式进行定期满意度测评。