产业扶贫中的基层治理逻辑解读

■原贺贺

有序的基层治理能够有效缝合中央权威体制与地方有效治理之间的罅隙。产业扶贫中，基层干部权力运行的内部结构及其所遵循的理性维度恰适于科层理性与关系理性的分析工具。除科层制外，运动式治理也是基层治理的重要工具。关系理性并非全面消解科层理性，关系理性消解科层理性以形式合理为边界。因此，形式合理优先于关系理性。关系理性消解科层理性会引致结果合理的失败，亦会引致结果合理的实现。在关系理性内，“规避风险”居首，面向上的价值型关系理性优先于面向下的价值型关系理性，“完成任务”优先于“追求政绩”。

一、问题的提出

我国权威体制与有效治理的罅隙，表现为中央统辖权与地方治理权以及中央政策统一性与地方实际情况复杂性两个方面之间的张力。［1］其根源在于我国行政体制建构和运行的理性化程度不足，其中，基层治理的理性化程度不足问题尤为突出。［2］基层治理对于公共政策至关重要，以至于有学者将政策过程简化为公共政策执行过程。［3］因此，系统解读基层治理逻辑的课题亟须进行。产业扶贫的善治是贫困户稳定脱贫、贫困村稳定出列的重要保障，是全面脱贫与稳定脱贫的引擎；产业扶贫的善治是贫困户从“脱贫”向“生活富裕”、贫困村从“出列”向“产业兴旺”的有效衔接，是连接精准脱贫与乡村振兴的有效载体。因此，产业扶贫是基层治理的重要场域，是系统捕捉基层治理逻辑的可行场域。

产业扶贫的基层治理应然为县、乡、村三个主体的协同治理，实然却充斥着基层治理的异化现象。［4］有研究阐释了产业扶贫政策实施过程中某一阶段的基层治理逻辑。袁明宝研究了产业选择中基层干部的变通性执行。为完成贫困村出列的考核目标，基层政府短期内“硬上马”扶贫项目，将本应该用于全镇的资源全部集中于贫困村，最终导致基层政府完成了贫困村出列任务却未实现其对贫困户的承诺。［5］王春光、单丽卿研究了产业扶贫治理中基层干部动员农户失败的机制。因政策定位和聚焦不合理，基层干部对农户动员失败，最终陷入“小农境地”的困境。［6］许汉泽、李小云研究了扶贫项目对接中基层干部的异化治理。具有高层政治资源的、区位优势明显的、有一定产业基础的和能够迅速被打造成政绩的贫困村，更容易获得基层政府的项目青睐，最终导致扶贫项目“精英捕获”的结果。［7］蒋永甫等阐释了产业扶贫资金投向中基层干部的选择性异化。基于对资金的安全与管理的考虑，基层干部将扶贫资金入股龙头企业，导致扶贫资金资本化运作的异化结果。［8］还有研究阐释了产业扶贫政策实施过程中不同阶段的基层治理逻辑。李博、左停的研究表明：在指标分配阶段，拥有高层政治资源的村庄均获得了整村推进项目，导致了项目分配的“精英捕获”现象；在产业上马阶段，基层政府将项目向短期内能突显政绩的产业倾斜，导致扶贫长效机制难以建立的结果；在选择产业扶贫实施主体阶段，因企业逐利性与扶贫公益性之间的矛盾，导致产业扶贫实施主体“弱势吸纳”的结果；在产业后续管理阶段，因项目制的技术治理属性，导致产业扶贫后续治理失序的结果。［9］杨永伟、陆汉文的研究表明：产业上马初期，合作社优先将大户纳入合作对象；产业管理期间，合作社优先向种植大户提供技术支持并为其提供无偿的机械服务。［10］贺林波、谢美娟的研究表明：在产业选择阶段，基层治理面临合理性与紧迫性之间的张力；在产业开发阶段，基层治理面临盈利性与政治性之间的张力；在产业发展阶段，基层治理面临嵌入性与挤出性之间的张力。［11］

然而，现存研究存在不足。第一，现存研究案例呈碎片化，未对基层治理逻辑所遵循的维度及序列进行系统化解构。第二，虽然从现存研究中的案例可推测出关系理性会消解科层理性的结论，但是，关系理性是否完全消解了科层理性，具体消解了科层理性的哪些维度，关系理性消解科层理性是否一定造成结果合理的失败，当前研究并未予以回答。有鉴于此，本研究建构了科层理性与关系理性的分析工具，以中原地区贫困县M县的产业扶贫为场域，通过案例研究解读基层治理逻辑。值得注意的是，案例本身存在“异质性”的特点，通过案例研究虽然难以实现对“实体性整体”的认知，但却可以获得“关系性整体”的知识。［12］现实世界本质上是一种关系性的存在，关系具有本体论意义上的地位。从关系本体论的角度去解构行动者的行为逻辑，将关系视角延伸至具体案例研究中，正是案例研究方法的价值所在，这也正是本研究的诉求。

本研究的问题意识及经验材料源自笔者及团队于2018年5月至8月对中部地区M市M县①的调研。调研主要以访谈形式展开，访谈对象包括M市扶贫办工作人员、M县扶贫办工作人员、乡镇工作人员、第一书记、村干部。案例主要涉及M县的四镇七村，龙镇是M市乡村振兴综合改革试点镇之一，坑镇是M市首批（2017年）打造的产业扶贫示范片之一，西镇是M市第二批（2018年）打造的产业扶贫示范片之一，黄镇是M市贫困程度最深的乡镇之一，七个村分别为龙镇边村、龙镇金村、龙镇桥村、坑镇安村、黄镇长村、黄镇湾村、西镇花村。

二、分析工具建构

本研究将基层治理逻辑界定为：乡镇干部和村干部在权力运作过程中所呈现的客观规律。产业扶贫依赖科层制实现组织动员和资源配置，形式合理与结果合理均为产业扶贫政策的价值诉求，因此，科层理性与本研究具有恰适性。由于科层理性的刚性约束有限，以至于中国文化的“关系”属性映射于基层治理场域衍生出诸多制度外的人情化、关系化的基层治理行为，这些治理行为又包含着优化共在关系或者促进可及利益这两方面的诉求，因此，关系理性与本研究也具有恰适性。

（一）科层理性分析维度的建构

综前所述，本研究将科层制治理工具定义为科层理性的第一个维度。科层制治理工具以“效率”为价值导向，以专业分工、等级制度、规章制度、非人格化为内容进行组织建构和组织运行。

2.形式合理与结果合理。韦伯的科层制是建立在“理性”基础上的分析概念，其本质是形式合理性。在行政学的早期发展中，韦伯的突出贡献在于放弃了西方学者若干世纪以来的研究路径，转向合理主义的价值立场，转向以类型化比较与发生学因果分析相结合的“理想类型”的方法论。［21］形式合理性，是指纯粹从技术上使科层制达到最高完善程度。结果合理性则建立在价值判断的基础之上，是对行动的目的和后果作出价值评价的一种主观合理性。因此，韦伯认为，结果合理性不具有稳定性，资本主义合理性的本质即为形式合理，资本主义所追求的经济性内核即为形式合理，科层制应然持续“理性”。［22］(P1586)现有研究却认为，传统科层制要求公务员按照组织科层理性原则而非公共道德和价值行事，容易引发治理失效问题。［23］例如，街道办事处仅遵循科层理性，注重行政属性而忽视社会属性，将造成街道办事处的群众认同合法性以及生存合法性被削弱的结果。［24］又例如，注重物质帮扶而忽视精神帮扶的贫困治理方式，仅仅实现了科层理性对形式合理的要求，却未实现科层理性对贫困户精神脱贫这一结果合理的要求。［25］因此，科层制应融入价值判断，既要实现形式合理亦要实现结果合理。

综前所述，科层制的运行结果包括形式合理和结果合理两个分析维度。形式合理是指基层治理严格遵从可量化的、可检测的刚性约束，确保程序正义；结果合理是指基层治理应以公共价值为导向，贯彻落实政策精神，切实实现政策目标，实现国家政治意志，促进社会公平，确保治理结果正义。为确保基层治理的稳定性和可预见性，本研究将形式合理视为结果合理的必要不充分前提，仅将同时符合形式合理和结果合理的治理结果视为基层治理实现了科层理性。值得注意的是，科层理性是行政体制的“乌托邦”，是行政体制改革的极限终点。因而，其可用于检视现行行政体制的瑕疵，在这一点上，科层理性提供了一个有益的分析起点而非分析的终点。［26］

（二）关系理性分析维度的建构

1.中国文化的“关系”属性及其对基层治理场域的映射。我国早期的经典著作《老子》《周易》，以“道”阐释中国文化的“关系”属性。［27］（P46）［28］（P370）韦伯视中国文化的“关系”属性为“特殊主义”［29］，帕森斯视中国文化的“关系”属性为“私”［30］（P97），这与费孝通的“差序格局”观点一致。［31］（P25）中国文化的“关系”属性，决定了社会关系是一切社会生活的意义所在，是一切社群活动的纽带，是社会结构的决定性因素，是社会知识的核心和根本。［32］在中国文化中，“关系”而非个体将成为中国社会关系的基本分析单位，个体必须被置于关系网络中方可被全面理解，甚至可以说，“关系”是解决社会治理问题的根本路径。［33］

中国文化的“关系”属性对基层治理的映射。戴慕珍揭示了人民公社时期基层干部与上级领导、基层干部与民众之间“关系”的本质，解构了“关系”影响国家政策执行和政策结果的发生机制,认为这些制度外行为严重影响着国家政策走向和公共资源分配格局。［34］Walder从制度性依附结构和工厂的制度文化两方面，解构了新中国成立初期城市单位中“关系”的本质。制度性依附结构是指工人依附于企业以实现经济诉求，工人依附于党政领导以实现政治诉求，工人依附于车间领导以实现社会关系的诉求；工厂的制度文化包括领导和下属的关系、工人之间的关系，其本质是上下间施恩回报的关系网络。［35］基层治理的“关系”属性正式引起学界的普遍关注，是以1966年“文革”运动引起的“庇护主义”为起点的。当时，中国的科层制被政治策略的调整所侵蚀，科层制的松动催生了人们在既有体制中寻求信任的“关系”。最终，“庇护主义”催生了“制度性的特殊主义”。［36］（P667-699）当前，中国文化的“关系”属性映射于基层治理领域并形成了一系列基层治理“关系”属性的不同表述：“半正式的基层行政”［37］“非正式运作”［38］“逆科层化”［39］“反科层治理”［40］“非自主性理政”［41］，等等。

2.关系理性的基本内涵。综前所述，本研究将关系理性界定为：中国文化的“关系”属性映射于基层治理场域而引发的制度外关系化的、人情化的行为依据。韦伯把社会行动分为四类：工具理性式、价值理性式、情绪式、传统式。［29］（P51）理性行为是本研究的前提，因此，情绪式行为不在本研究范畴内。传统式行为是指通过根深蒂固的习惯所促成的行动，它接近布迪厄对“惯习”的定义，即行动者以往结构性的实践活动长期积累内化为意识，使行动者产生的“合乎理性”的常识性行为。［42］（P69）“由于和习惯的联系，行为可以在不同程度上被有意识地加以维持。此时，传统式行为接近于价值理性式行为”［29］（P52），故可将“惯习”纳入价值理性范畴。综上，基层治理可分为价值理性式行为和工具理性式行为。据此，关系理性可分解为价值型关系理性和工具型关系理性，且“惯习”属于价值型关系理性范畴。

价值型关系理性的基本内涵。现有研究认为，关系理性坚持明确的关系价值及实现手段，人们遵从关系理性旨在创造最优共在关系并改善自己所处的共在关系结构［43］，因此，本研究将价值型关系理性定义为：基层在治理场域中长期形成的被其所在社会关系网络所认同的“惯性”的、常识性的行为依据，以及在“关系”属性的行政文化浸染下形成的以优化共在关系为目标的行为依据。“惯习”为价值型关系理性的第一个维度，本研究将其定义为：基层在治理场域中长期形成的被社会关系网络所认同的常识性的行为依据。根据基层治理所要建构的共在关系的面向，价值型关系理性又可继续分解为面向上的价值型关系理性和面向下的价值型关系理性。面向上的价值型关系理性为价值型关系理性的第二个维度，本研究将其定义为：在政治关系网络中，地位较低者以建构与地位较高者间的关系为目标的行为依据；面向下的价值型关系理性为价值型关系理性的第三个维度，本研究将其定义为：在政治关系网络中，地位较高者以维护与地位较低者间的关系为目标的行为依据。价值型关系理性通过主动地建构最优共在关系，既实现了对系统内既有价值理念的维护，保证了既有系统的整体性，获得系统的认可，又改善自己的关系处境，促进了可及利益的最大化。［44］

工具型关系理性的基本内涵。当前研究认为，关系理性在既定的关系框架内界定利益并确定实现方式，人们遵从关系理性旨在实现共在关系框架中可及利益的最大化。［43］因此，本研究将工具型关系理性定义为：基层将政治关系和国家资源工具化以实现个体可及利益最大化的行为依据。结合学界现存研究，可将工具型关系理性分解为“规避风险”“完成任务”和“政绩”三个维度。本研究将“规避风险”定义为：规避因未遵守程序、未完成任务、项目失败、治理失序而引发的上级问责以及最大收益失败后保底收益也同时落空的风险。本研究将“完成任务”定义为：达到上级政府要求任务量的最低标准。本研究将“政绩”定义为：当治理结果可量化时，做出比竞争者更优的成绩；当治理结果难以量化时，做出特色的、亮点的工作。工具型关系理性与价值型关系理性的区别在于，价值型关系理性通过优化共在关系从而间接实现可及利益最大化，工具型关系理性则直指可及利益最大化。

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综前所述，基层治理逻辑可分为科层理性和关系理性两个维度，科层理性包括科层制治理工具、形式合理、结果合理三个维度，关系理性可分解为价值型关系理性和工具型关系理性，价值型关系理性又包括“惯习”、面向上的价值型关系理性和面向下的价值型关系理性三个维度，工具型关系理性则包括“规避风险”“完成任务”和“政绩”三个维度。综上可知，基层治理逻辑的分析工具如图1所示。

图1 基层治理逻辑的分析工具图

三、科层理性制约下的产业扶贫

产业扶贫的基层治理既要依赖于科层制，同时也受到专业分工、等级制度、规章制度、非人格化的规制。M市通过系列政策在产业实施主体、产业主导项目、利益联结机制三个方面，实现了对产业扶贫基层治理的形式规制。但是，政策文件不可能预测到政策执行过程中的所有情况，科层理性难以完全规制关系理性，这就为关系理性留出了空间，导致产业扶贫基层治理结果合理的实现受制于关系理性的运作结果。

（一）产业实施主体的规制

一是准入门槛规制。2017年3月，《M市农业现代化“十三五”规划》要求：贫困村扶贫产业实施主体须为县级以上的农业龙头企业或合作社。二是绩效考核规制。2017年5月，《M市贫困村产业扶贫绩效评价办法》对贫困村扶贫产业提出要求：新型产业扶贫主体的户数大于等于3家，取得1个以上无公害、绿色或者有机农产品认证，主打扶贫产业基地不得低于200亩、带动贫困户不得低于30户。

（二）产业主导项目的规制

一是产业发展规划规制。2017年10月，《M市农业“三个三”工程实施方案》要求：要大力推进农业“三个三”工程（品种、品质、品牌），打造山田鸡、柑橘、茶叶三大主导产业。二是主导项目选择规制。2018年5月，《M市关于推进乡村振兴战略的实施意见》要求：各县（区）因地制宜制定特色产业的发展规划和实施方案，贫困村形成1个以上稳定的扶贫产业，确保“一村一品”。

（三）利益联结机制的规制

一是政策目标引导。2017年9月，《M市关于做好申报创建扶贫改革示范镇示范村的通知》要求：以造血式扶贫为主、以脱贫长效机制建设为抓手，建立稳定脱贫长效机制。2018年5月，《M市关于推进乡村振兴战略的实施意见》要求：注重帮扶的长期效果，要合理确定脱贫时序，把开发式扶贫作为脱贫基本途径，建立稳定脱贫和防范返贫的长效机制，增加财产性收入。二是参与方式约束。2018年10月，《M市农业产业脱贫攻坚三年行动实施方案（2018—2020年）》对贫困户参与方式提出要求：对于无劳动能力的贫困户，整合扶贫资金入股龙头企业，使其每年固定获取资产收益分红；对于有劳动能力的贫困户，至少参与1个扶贫产业，使其获得劳动报酬，通过产业扶贫的方式增加贫困户收益②；对于有种养殖意愿的贫困户，可通过承包、领种等方式深度参与扶贫产业。

四、关系理性导向下的产业扶贫

科层理性规制的有限性为基层治理的关系理性留下空间。在价值型关系理性的导向下，产业扶贫的基层治理遵从“惯习”、面向上的价值型关系理性和面向下的价值型关系理性三个维度。在工具型关系理性的导向下，产业扶贫的基层治理遵从“规避风险”“完成任务”和“政绩”三个维度。

（一）价值型关系理性导向下的产业扶贫

1.“惯习”导向下的产业扶贫。龙镇在“惯习”导向下发展老产业。2016年3月，M市扶贫办结合本市的种养殖历史，制定了《农业“三个三工程”实施方案》。部署要求，以打造带动贫困户稳定增收的扶贫产业为主线，推进“三个三工程”，即以“品种、品质、品牌”为理念，着力打造山田鸡、柑橘、茶叶三大主导产业，争取通过5年的时间，山田鸡出栏达到2亿只，柑橘种植面积达到100万亩，茶叶种植面积达到100万亩。龙镇为M县下辖乡镇，有6个省定贫困村，是M市直机关工委的挂扶镇，是M市乡村振兴综合改革试点镇之一。柑橘和山田鸡为龙镇的两大支柱产业。然而，2015年以来，柑橘黄龙病肆虐，三分之二的沙糖橘患病致死。在黄龙病被彻底解决之前，龙镇作出优先打造山田鸡产业的规划，在“惯习”导向下对山田鸡老产业作出如下支持：

整合土地以推进产业园落地。按照M市扶贫办要求，选择区位优势明显且地理位置相邻的4个村，连片重点打造山田鸡示范农业园。其中，偏南的2个村规划为种苗主产区，重点发展山田鸡养殖，旨在提升种鸡饲养水平和苗种鸡供应能力，偏北的2个村规划为肉鸡主产区，重点发展肉鸡养殖，旨在提升规模化、规范化养殖水平。

整合资金以推进产业园进程。一是设立“山田鸡产业创新发展”专项扶持资金。对从中央、省、M市争取的300万产业扶持资金进行整合，用于扶持山田鸡良种繁育体系建设、扶持标准化养殖基地改造建设、规模养殖场（户）奖励及养殖技术培训。二是设立“山田鸡品牌推广”专项扶持资金。龙镇从县里争取到100万的专项资金，用于支持园区内企业申报“无公害、绿色、有机”农产品认证以及品牌产品、著名商标、农产品地理标志认证等。

2.面向上的价值型关系理性导向下的产业扶贫。坑镇在“面向上的价值型关系理性”导向下打造示范片。基于点辐射效应局限性的考虑，2017年9月，省里出台《关于开展产业扶贫示范片申报工作的通知》，要求集中力量重点打造产业扶贫示范片，通过以片带面撬动产业扶贫的减贫效益，即各县（区）要以“文化、生态、旅游”为主体，根据自然资源禀赋择优选取若干个连片省定贫困村，连片打造涵盖生态农业、休闲旅游、田园居住等复合功能于一体的产业扶贫示范片。为贯彻落实省扶贫办的政策，M市决定根据各县（区）的基础条件梯度打造示范片。坑镇为M县下辖乡镇，有9个省定贫困村，是市旅游局和市档案馆的挂扶镇，是M市首批（2017年）打造的产业扶贫示范片之一。在面向上的价值型关系理性导向下，坑镇主要从两方面支持上级的示范片建设工作。一是以财政投入支持基础设施建设。自示范片成立以来，坑镇政府积极地向上申请项目，截至2018年4月，坑镇政府已累计争取1200万元的项目并全部投入示范片，基本完成对示范片公共服务的基础性改造。二是以项目倾斜推进园区进程。示范片有安村、葵村、枫村、布村、陂村5个省定贫困村。安村是省文化和旅游厅挂扶的贫困村，经帮扶单位三年多的帮扶，已被打造成为市级旅游特色村庄，基础设施已相当完备。因此，坑镇政府将葵村、枫村申报为省级美丽乡村示范村，将布村、陂村申报为省级社会主义新农村示范村，以项目倾斜推动园区的整体进程。

3.面向下的价值型关系理性导向下的产业扶贫。坑镇在“面向下的价值型关系理性”导向下选择示范片总部。坑镇政府选择安村作为示范片区总部，除安村位于示范片的中间位置这一区位优势外，还有如下考虑：一是安村村干部工作积极性高。安村由省文化和旅游厅帮扶，在帮扶单位支持下，邀请专家制订了特色乡村旅游规划，并举办了多次乡村旅游宣传推介活动。当前，安村整合闲置土地近250亩，打造成集生态农业、休闲旅游、观光采摘、农耕体验、亲子乐园、科普教育等功能的乡村旅游小综合体。二是安村对乡镇工作的配合度高。截至2018年5月，安村下辖的14个村民组全部完成村民理事会和党支部的建立，是对乡镇工作落实最彻底的村庄。支部建在村民组上，有利于土地整合工作的推动，也利于示范片以及乡镇各项工作的落地。三是安村村支书与坑镇乡镇领导班子相熟。安村村支书为返乡创业大学生，自上任以来，积极为村庄争取各类项目支持及政策优惠。

（二）工具型关系理性导向下的产业扶贫

1.“规避风险”导向下的产业扶贫。西镇在“规避风险”导向下审核项目和管理资金。西镇为M县下辖乡镇之一，有10个省定贫困村，是市残联和市邮政管理局的挂扶镇，是M市第二批（2018年）打造的产业扶贫示范片之一。一是西镇在“规避风险”导向下审核项目。2015年M市的第一书记全部入驻贫困村后，准备因地制宜发展扶贫产业，其时，省市两级均未出台具体的扶贫产业审批办法。2016年3月，M市正式出台《M市产业扶贫项目审批流程》。在政策约束下，截至2017年底，M市扶贫资金的使用量不足35%。政策规范了扶贫项目的审批程序，同时强化了基层治理的“规避风险”诉求。2015年，项目审批细则未成型，西镇持“可行就批”的项目审批态度，风险共担模式的产业均通过了审批。2016年，项目审批细则公布后，西镇持“规避风险”的项目审批态度，风险共担模式均未通过乡镇审批，仅资产收益固定分红模式通过了乡镇审批。二是西镇在“规避风险”导向下管理资金。西镇的韭菜产业为主导产业，为降低扶贫资金使用风险，西镇统筹每户5000元的省扶贫资金全部投入韭菜产业，贫困户按照每年10%的比例领取固定分红。

2.“完成任务”导向下的产业扶贫。龙镇在“完成任务”导向下安排扶贫项目。按照省里的规划，全省2018年要实现预脱贫。为确保完成省里的任务，龙镇2016年完成了2个基础较好贫困村的整村推进，2017年完成了3个中等贫困村的整村推进，截至2017年底，桥村为龙镇唯一尚未出列的贫困村。桥村为龙镇的第一大村，除产业扶贫和贫困户脱贫这一村庄共性的压力外，该村的道路硬化、饮水安全、主干道亮化等任务明显重于其他村庄。因此，在“完成任务”导向下，龙镇将基建项目优先向桥村倾斜，以此确保桥村顺利出列，并进一步实现乡镇的政绩诉求。例如，龙镇为桥村争取到足够的道路硬化款，以至于项目资金量远超实际需求，考虑到项目资金专向性的硬约束以及项目资金结余对后期项目申请的消极影响，桥村村干部把户道修至几栋废弃房前。

3.“政绩”导向下的产业扶贫。黄镇在“政绩”导向下打造产业扶贫特色村。黄镇为M县下辖乡镇之一，有11个省定贫困村，是市国资委和市法制局的挂扶镇，是M市贫困程度最深的乡镇之一。湾村为黄镇下辖贫困村之一，由3个自然村合并而成，原3个自然村的村民素来不睦且上访现象严重，湾村的村庄治理严重失序。为规避湾村的治理风险，2014年黄镇将湾村纳入贫困村序列，并将全县仅有的2个省级扶贫工作队中的省经济学院工作队争取至湾村。自工作队驻村以来，驻村干部协同村支书组织村干部及村民代表外出考察项目，并整合省级扶贫资金和单位帮扶资金发展产业。截至2017年10月，湾村已形成水蛭和驴子两大支柱产业。在驻村干部的协同治理下，原3个自然村村民的关系逐步融洽，上访等事件不断减少，村支书的威信不断增加，湾村逐步走向善治。2014年，黄镇原本在“规避风险”导向下将湾村纳入贫困村并将省工作队争取至湾村。在“政绩”导向下，2018年黄镇进一步将其申报为深度贫困村，将省统筹拨付的600万资金全部用于扶贫产业，将县配套的100万资金用于党群服务中心的建设。通过资源的不断整合，湾村现已成为拥有四大支柱产业的小产业园，并依托芽菜的观光功能和采摘园的休闲功能被打造成集农产品商业街、生态采摘、生态居住体验为一体的农旅特色村。

五、研究结论

（一）运动式治理也是重要的治理工具

科层制并非产业扶贫的唯一治理工具，运动式治理也是产业扶贫的重要治理工具。在产业扶贫场域中，运动式治理主要表现为运动式的组织动员、运动式的项目治理、运动式的考核方式三个方面。一是运动式的组织动员。例如，为推进产业扶贫示范片的进程，坑镇组成了以党委书记为首的工作小组；又如，为确保贫困村如期出列，省交通厅派遣13支队伍入驻贫困村。运动式组织动员具有临时性，扶贫工作领导小组、驻村干部、第一书记等，均来自于科层体制的临时调配，其人事关系保留在原单位，待脱贫攻坚任务完成后，所有人员回归原单位。二是运动式的项目治理。运动式项目治理是指国家打破科层制的束缚整合各类资金，以扶贫项目的方式注入贫困村产业扶贫场域。例如，各帮扶单位直接将扶贫资金与帮扶对象对接。运动式项目治理具有非常规性，在常规的项目治理中，项目申报需由村向乡镇提交申请、乡镇向项目归口单位提交申请的方式逐级申报，在运动型项目治理中，贫困村可直接向帮扶单位申请资金或项目扶持。三是运动式的考核方式。例如，国家要求2020年全面脱贫，省里要求2018年完成预脱贫；又如，龙镇不仅要应对县政府的考核，还要应对各级扶贫办的考核。运动式的考核方式具有非常规性，脱贫攻坚期间，国家对扶贫干部的奖励和问责均表现出非常规力度，未完成任务的扶贫干部将受到严惩，政绩突出的扶贫干部将被厚奖。

（二）基层治理遵从形式合理

当前，学界对关系理性与科层理性关系的认知存在偏差，关系理性并非全面消解科层理性，关系理性消解科层理性以形式合理为行动边界，关系理性仅在治理工具和结果合理两个维度消解科层理性，即科层理性之形式合理优先于关系理性。一是形式合理优先于“惯习”。龙镇在“惯习”导向下支持山田鸡产业，须以遵从土地整合政策、项目审批流程、财政资金使用规范为前提。由此可证，形式合理优先于“惯习”。二是形式合理优先于面向上的价值型关系理性。在面向上的价值型关系理性导向下，花村将百亩蔬菜基地置换成韭菜基地，以服从西镇的产业规划。但是，花村产业置换的前提是，韭菜产业需满足能够带动30户以上贫困户脱贫的刚性约束。由此可证，形式合理优先于面向上的价值型关系理性。三是形式合理优先于面向下的价值型关系理性。在面向下的价值型关系理性导向下，安村第一书记将番薯基地承包给朋友的企业。同理，该企业须是县级以上龙头企业，且需满足《M市精准脱贫开发项目审批和资金拨付管理办法》的规定方可承接此产业。由此可证，形式合理优先于面向下的价值型关系理性。四是形式合理优先于“规避风险”。前已述及，西镇为降低风险而仅审批通过资产收益固定分红型的产业，须以政策对土地整合、项目审批、资金使用的硬约束为前提。五是形式合理优先于“完成任务”。在“完成任务”导向下，龙镇将基建项目向长村倾斜，但是，不论时间约束多强，项目运作需满足项目制的刚性约束。由此可证，形式合理优先于“完成任务”。六是形式合理优先于“政绩”。例如，西镇为打造产业扶贫示范片而将花村的百亩蔬菜基地置换为韭菜基地，必须满足政策对贫困村置换产业的程序约束，即必须经村干部及村民代表大会表决通过，花村方可进行产业置换。由此可证，形式合理优先于“政绩”。

（三）关系理性消解科层理性不一定引致结果合理失败

关系理性消解科层理性会引致结果合理失败。一是扶贫资源异化为政治资本。在“惯习”导向下，龙镇和边村支持老产业，将扶贫资源异化为获得组织认可的资本；在面向上的价值型关系理性的导向下，坑镇、花村支持产业扶贫示范片，将扶贫资源异化为与政治关系网络内地位较高者建构关系的资本；在“政绩”导向下，黄镇、金村选择条件优异者打造产业，将扶贫资源异化为获取优异政治考核成绩的资本。二是扶贫资源异化为行政激励或私人资源。在面向下的价值型关系理性导向下，坑镇、安村选择有利于忠诚度高、工作积极性高、私交关系好的对象发展产业，将扶贫资源异化为行政激励或私人资源。三是脱贫成效难以长效化。在“规避风险”导向下，西镇仅审核通过资产收益固定分红模式的项目，此做法易滋生贫困户的“等靠要”思想和催生“懒户”现象；金村发展多种产业以避免全军溃败，这种不以实际需求而以规避风险为目的的项目导向将导致产业扶贫的减贫效果大打折扣。

值得注意的是，关系理性消解科层理性也可能会促成结果合理实现。例如，在贫困村识别阶段，黄镇为规避湾村的治理风险而将其纳入贫困村，“规避风险”诉求消解了科层理性，但是，在贫困村产业扶贫阶段，湾村在驻村工作队的协助下实现了善治。随后，黄镇在“政绩”导向下进一步将其打造成为农旅特色村。从贫困村识别阶段到贫困村产业扶贫阶段，湾村从治理失序走向治理有序。由此可见，关系理性消解科层理性还有可能引致结果合理实现。

（四）关系理性内的逻辑序列

1.“规避风险”居首。“规避风险”优先于关系理性中的其他维度。一是“规避风险”优先于“惯习”。前已述及，M市出台了《农业“三个三工程”实施方案》，要求各县（区）着力打造山田鸡、柑橘、茶叶三大主导产业。在柑橘黄龙病尚未解决的情形下，龙镇在“规避风险”导向下仅打造了山田鸡产业而搁置了柑橘产业。二是“规避风险”优先于面向上的价值型关系理性。在面向上的价值型关系理性导向下，花村将百亩蔬菜基地置换成韭菜产业基地。但是，产业置换的前提是，企业必须按扶贫资金10%的保底分红确保贫困户的收益。三是“规避风险”优先于面向下的价值型关系理性。前已述及，在面向下的价值型关系理性导向下，坑镇选择在安村建总部，安村选择朋友公司承接番薯产业，但是，其前提条件为，当地必须有连片的可整合的土地确保产业落地，同时村庄治理秩序较好确保产业可“规避风险”。四是“规避风险”优先于“政绩”。例如，金村完成鹰嘴桃试种后，才确定了重点打造鹰嘴桃产业的产业规划。五是“规避风险”优先于“完成任务”。例如，为完成贫困村如期出列的任务，在《M市精准脱贫开发项目审批和资金拨付管理办法》出台前，西镇通过集体表决的方式审批项目以规避风险。

2.面向上的价值型关系理性优先于面向下的价值型关系理性。M市将坑镇确定为首批产业扶贫示范片基地之一后，在面向上的价值型关系理性导向下，坑镇将项目向园区倾斜。在此前提下，葵村、枫村获得省美丽乡村示范村的指标，布村、陂村获得省社会主义新农村示范村的指标，即坑镇在建构与市扶贫办关系的诉求下，才得以照顾下辖贫困村的利益。另外，花村在深谙百亩蔬菜的扶贫效益优于韭菜产业的情况下，选择牺牲贫困户的利益，通过置换产业以支持乡镇的产业规划。上述证据均可证明，面向上的价值型关系理性优先于面向下的价值型关系理性。

3.“完成任务”优先于“政绩”。例如，黄镇将基建项目向第一大村桥村倾斜，欲通过完成第一大村的基础设施建设而实现其顺利出列，并提升全镇基础设施建设的完成率，最终实现黄镇的政绩诉求。可见，完成任务是实现政绩的前提，“完成任务”优先于“政绩”。再如，按照长村帮扶单位的原帮扶规划，应先成立合作社代种鹰嘴桃，待市场销路稳定、种植技术成熟、产业发展成型后，再将鹰嘴桃产业交由贫困户管理。如此，鹰嘴桃产业可成为贫困户的长效脱贫渠道和长村的产业扶贫亮点。但是，该计划不能按时完成长村如期出列以及贫困户梯度脱贫的任务，最后，长村将鹰嘴桃产业调整为金融扶贫模式。由此可证，“政绩”需为“完成任务”让道。

注释：

①按照学术惯例，本文使用的所有地名均做匿名化处理。

②根据《M市贫困村出列绩效考核办法》的规定，产业扶贫的绩效考核包括资产收益扶贫和产业扶贫两项指标，有劳动力的贫困户参与劳动是贫困村产业扶贫考核的必要条件之一。