大清银行的货币发行与清末币制改革

2021-02-25陕西师范大学历史文化学院

中国钱币 2021年4期

石涛（陕西师范大学历史文化学院）

光绪三十一年（1905），清政府设立的户部银行正式成立，这是近代中国第一家国家银行，清政府将其定位为中央银行。户部尚书载泽在奏折中曾明确指出：“户部银行，即为中央银行。”[1]光绪三十二年（1906），户部改名为度支部。光绪三十四年（1908）正月，度支部奏请将户部银行改名为大清银行。大清银行成立后，资本金额大幅扩充，分支机构迅速增设，“俨然视为一大规模之中央银行也”[2]。发行货币与整理币制是清政府创建国家银行的主要目的之一。本文在前人研究基础上，主要就大清（户部）银行的纸币发行及其与清末币制改革的关系进行论述。

一清末货币紊乱与户部银行的创建

鸦片战争后，中国的货币日渐混乱。流通中的货币，除了传统的银两、制钱外，还有流入中国的外国银元和在华外商银行发行的纸币，以及本国官设民办的各类金融机构发行的银元、铜元和纸币等，不仅形态各异，而且彼此之间兑换手续、比价关系纷繁复杂。如时论所言：清末“各省之官吏，以官办银行、商办银行、自由不羁之铸币局等，滥用其活泼之力，以至全国之中，被无数之恶劣铜元及毫无存款以为担保之纸币所充斥，而其祸遂更甚于泛滥之洪水矣。”[3]纸币因发行成本较低，乱发情形更为严重。大量被梁启超斥为“野鸡钞票”[4]的纸币，经常引发纸币风潮，严重影响金融市场安定，破坏社会经济秩序。

此外，19 世纪后期，金本位制度在国际上逐渐流行，为世界各主要国家所采行。随着金本位制的确立、白银的非货币化以及世界产银量的提高，国际银价自19 世纪70 年代开始进入长期跌落阶段，这使得包括中国在内的实行银本位制的国家在国际经济交往中处于不利地位。银价跌落不但导致中国在国际贸易和经济交往中的购买力下降，而且加重了清政府的财政负担。由于清政府对外借债和赔款都以外币为单位，随着银价跌落，清政府每年还本付息都要承受一笔额外的“镑亏”，即汇率比价的亏损[5]。

混乱落后的币制，不仅给商业贸易和经济发展造成严重障碍，也对清政府从中央到地方的财政产生了严重影响。为改革货币制度，清朝末年政府内部展开了大讨论，提出的很多方案都把设立国家银行视为币制改革的关键。如光绪三十年（1904）正月，户部会同财政处向清廷呈报“试办户部银行推行银币”的奏折，指出：“中国向无银行，各省富商所设票号、钱庄大致虽与银行相类，特公家未设有银行相与维系，则国用盈虚之大局，不足资以辅助。……现当整齐币制之际，亟赖设有银行，为推行枢纽。”同年三月，户部尚书鹿传霖等人在奏折中也强调：“制币与银行相辅而行，非银行则不能畅行各币，……外国发行纸币为国家银行独得之权，诚信素孚。”“银行之责在于整齐币制，划定价值。”[6]清政府在酝酿创建户部银行的过程中，非常重视该行在发行货币和改革币制方面的作用。如户部尚书铁良在奏折中所言：“国家银行之设，所以维持财政，整齐圜法，有流通银铜币之责，有发行纸币之权。”[7]这一点在相关法令中有着具体体现。

1904 年，清政府颁布的《试办银行章程》规定：以后银元局铸造银铜各币，均应交户部银行承领，与商号直接往来，以便流通市面；户部银行拟印纸币，分库平银100 两、50 两、10 两、5 两、1 两五种，通行银元票与此相同；凡户部银行纸币，公私出入款项，均准一律通用；应缴一切库款官款，均准以此纸币照缴，或全用，或搭用，与现银无异；户部出入款项，均可由户部银行办理，凡有可以票币收发者，均须用该行纸币，其他商号之票不得掺用；户部银行有整齐制币价值之权，凡遇市商把持垄断将各项制币价值任意抬抑之时，该行得以禀请从严承办，秉公定价，务使币价一律，为维圜法[8]。

1908 年清政府颁布的《大清银行则例》以及1909 年拟定的《现行详细章程》，是大清银行主要的法律依据和规章制度，其中规定：大清银行有代国家发行纸币之权；大清银行有代国家发行新币之责，应随时体察市面情形，向度支部请领新币，由部核准，知照造币厂分别发放，以资流通；大清银行有整齐制币价值之权，凡遇市面把持垄断，有将各项制币任意抬抑者，该行得以禀请从严惩办，秉公定价，务使币价一律，以维圜法[9]。由此可见，发行货币与整顿币制，是大清（户部）银行的主要职责，而且是代替国家发行的特权业务，其发行地位与普通商业行庄有着明显不同。

二大清银行的纸币发行

光绪三十一年，户部请北洋官报局印制户部银行纸币，这是“中央政府发行银行兑换券之始”[10]。大清（户部）银行的纸币包括银两票、银元票和钱票三大类。标准的银两票为库平银，共有1 两、5 两、10 两、50 两、100 两五种。由于各地通行的银两平色不同，各地分行所发行的银两票也不得不以当地的平色为标准，因地制宜，而且只能在当地流通。银元票也分为1 元、5 元、10 元、50 元、100 元五种。由于各地通用银元不同，因而也只能发行在当地通用的银元票，兑换当地通用的大银元。还有一些特殊地区，如营口、奉天、长春、太原等处习用小银元，以角计算，该地的银元票即注明若干角或小毫数字。除了不同名称的纸币外，该行还制作一种空白票，名叫“特字票”，凡遇不能行用印成钞票的地区，即以特字票填写发行。发行钱票的分行号较少，北京阜通、东南两号成立后发行钱票，济南分行也曾发行钱票，以济钱荒，其他各行未有发行钱票。由于各地分行发行的纸币不得不随各分行所在地的习惯而变通，以致大清（户部）银行发行的纸币种类多达上百种。这些纸币一般只能在当地流通，由发行行负责兑换现银。持甲行纸币到乙行兑换现银者，乙行必按市价收取汇水，否则不予兑换[11]。大清（户部）银行的纸币，先后委托商务印书馆和美国钞票公司印制，度支部印刷局成立后开始自己设计制造。

大清（户部）银行成立后，为提高和加强其纸币的地位，该行总办张允言曾多次呈请清政府予以提倡和支持。作为上级主管的户部、度支部，积极支持推动该行纸币的发行流通。如光绪三十二年八月，张允言呈请度支部，希望国库出入款项搭用户部银行纸币。张允言的呈文说：“中央银行为户部出入之枢纽，而发行纸币为银行应有之特权，所以东西各国户部之与银行有息息相关互相维系之理。现在我行初开，正在试办发行通用银两票银元票之时，商民渐知，信用银行程度略有萌芽，当此之时，全赖大部维持保护，银行方有发达之日。嗣后凡遇银行解部款项及部库发放款项之时，应请饬知大库准其搭放本行纸币，以符奏章，则部款更可流通，银行信用愈为昭著，于国家财政不无裨益。”光绪三十四年四月，张允言又请度支部下令各省推行大清银行纸币，凡设有大清银行分行的省，“凡有以本行银两银元等票交纳税厘钱粮各项官款者，验明无伪，均可照章一体收用，该处如有应汇部款，亦可持往该处分行照章收受解部，以符原奏，而利推行。”[12]张允言的请求都得到了度支部批准。度支部通令各省，要求对大清银行“纸币一律通用，准其完纳关税钱粮，如有藉词贴水及尅扣留难情事，一经查出，或被告发，定即从严参处，决不宽贷。”[13]

此外，1908 年，度支部会同商部、顺天府，要求“京师及各省商会转商各钱商，代为行使大清银行纸币，以期普通行销。”[14]度支部要求各省商会“传谕各商，所有大清银行发行之钞票一律通用，不得稍有留难阻滞，以免利权外溢。”[15]大清银行纸币发行后，驻华外国公使对于该行纸币之担保，曾向清政府多次提出质疑，度支部在答复中指出：“大清银行系属官商合办，由本部管理。该行开办以来，本部随时派员稽查，信用颇称稳固。所发通用银票其准备金亦属充足，不致有所危险。”[16]度支部为大清银行纸币信用背书，帮助其在中外商民中树立信用。

大清（户部）银行历年纸币发行数目统计表

在清政府的支持下，大清（户部）银行纸币发行数额快速增加，如上表所示，从光绪三十一年底到宣统三年（1911）闰六月底，五年半的时间里，发行额增加了32 倍多。最初以发行银两票为主，后为适应币制改革需求，逐渐以发行银元票为主，银元票的数量大大超过银两票。此外，该行发行纸币，规定须有五成准备现金库存，从下表可见，现银存库数超过了发行所规定的要求，说明该行发行纸币的准备金颇为充足。为了加强对准备金的管理以巩固纸币信用，宣统元年（1909）九月，大清银行总办事务处通告各分行：“库存务须按照纸币流行市面数目，以五成现银存库以资兑现，此外商号银票、钞票、据条及炉房浮存银两，均不得作为准备。”宣统三年闰六月，该行国币科还厘订了准备金数目表格式，通告各行依样填写，以规范准备金的管理，并要求现金准备要与营业各款分开，不得笼统地以库存现金作为发行准备上报，不得以本行及他行钞票作为保证准备[17]。

大清（户部）银行的纸币发行，打破了外商银行纸币的垄断地位，可以“与各通商口岸之外国银行竞争”[18]。度支部要求大清银行“多印纹银、银元两种钞票通行内地，以期抵制外国钞票之势力。”[19]大清银行在东北各地开设分行号，即有抵制日俄纸币，维护币制主权的用意[20]。鉴于西藏“圜法纷杂，且外国纸币羌帖输入甚巨”，大清银行还曾计划在西藏设立分行“以示抵制”[21]。

三大清银行与币制改革

发行货币是现代中央银行的主要业务，也是中央银行的主要职能。从世界各国中央银行发展史和纸币发行史可以看出，在中央银行制度产生之前，世界各国大都实行多数发行制度，即众多金融机构同时发行纸币。中央银行制度出现后，各国货币发行制度开始由多数发行，逐渐过渡到中央银行独享发行的单一发行制度。独享货币发行权，成为中央银行区别于商业银行的最初标志。就世界货币发展史而言，统一发行取代多数发行是大势所趋。多数发行制度会产生很多弊端，如纸币种类庞杂，难以监督控制，容易酿成通货膨胀，引发金融风潮和经济危机等。而中央银行统一发行不但货币统一，监管方便，且中央银行可以通过控制货币数量，推行金融政策，调节国民经济。因此，由中央银行统一发行货币“为近来各国所奉为圭臬”[22]。近代以来新成立的中央银行，“无不采用集中制，每于中央银行法中，明文规定授予中央银行以独占发行特权，其发行之钞券，具有无限法偿能力。”[23]独享发行权不仅是中央银行发挥管理货币职能的前提，还是中央银行发挥其它职能的基础。对于中央银行而言，“所谓特权之运用，最重要者厥惟独享发行权，因发行集中，则中央银行对于调剂金融，稳定信用始可运用自如也。”[24]

清末时期，因众多金融机构滥发纸币，严重扰乱金融市场。清政府开始认识到统一发行的重要性，认识到“东西各国发行纸币，大都统其权于中央政府，委其事于国家银行。”[25]“发行钞票之权，应操自国家银行，他种银行，在所不许，此乃各国现行之通例。”[26]因此，清政府开始学习西方发达国家，推行了以统一发行为核心的币制改革，试图由大清银行垄断纸币发行权。

清朝末年，清政府制定了一系列法令和措施，一方面强调和提高大清银行的货币发行地位，另一方面限制和取缔其他银行钱庄和地方金融机构的货币发行，试图逐渐用国家银行纸币取代其他官商行号所发纸币，最终实现货币发行的统一。

光绪三十二年初，户部银行成立不久，在审议地方官银钱局发行纸币事宜时，财政处户部强调“行用纸币乃中央银行特有之权，各省不得任意制造”，不能妨碍中央银行特权[27]。宣统元年四月，度支部咨行各省，表示此前允许官设商立各行号暂时发行通用银钱票“本系一时权宜之计”，要求“凡各省官商行号未发行之银钱票不得再行增发，已发行之银钱票尤应逐渐收回，以示限制而昭统一。”[28]同年六月，度支部奏定《通用银钱票暂行章程》20 条。在奏折中，度支部指出：“近来行号林立，票纸日多，官视为筹款之方，商倚为牟利之具。倘不设法限制，将官款收放，几无现银；市面出入，惟余空纸。物价腾贵，民生困窘，其危害何堪设想……此次所订章程，意在使银钱行号，专立于存放汇兑之正业，所以保信用、固银根，亦预为划一币制之地。”该章程规定，此前有银钱行号发行纸币者，限至宣统二年（1910）五月底止，陆续全数收回。此后再行新设之官商银钱行号，概不准发行纸票。本章程颁发后，凡照章准发此项纸票各行号，只能照现在数目发行，不得逾额增发，并且自宣统二年起，每年须收回票数二成，限以五年，全数收回[29]。宣统二年五月，度支部在《限制官商行号发行纸票》奏折中再次强调，“其业经发行各行号，应即照章按年收回。未经发行各行号，及以后新设各行号，即不准再为发行。”[30]同年六月，顺天府也通令北京各炉房钱铺，将从前所出钞票逐步收回，“将来统由大清银行一家发行钞票纸币，以归画一。”[31]清政府试图通过加强对发钞行号的监管，逐步取缔官商行号所发钞票。然而当时发行机关大多阳奉阴违，故所谓限制发行徒具空名。

宣统二年五月，度支部奏定《兑换纸币则例》（下文简称《则例》），这是清末关于纸币制度的又一个重要法令。在奏折中，度支部首先强调了由中央银行统一纸币发行的重要性：“发行纸币固属国家特权，而政府要不可自为经理，近世东西各国大都委之中央银行独司其事。诚以纸币关系重要，倘发行之机关不一，势必漫无限制，充斥市廛，物价因之奇昂，商务遂以不振，贻害于国计民生，何堪设想。现拟将此项纸币一切兑换发行之事，统归大清银行管理。无论何项官商行号，概不准擅自发行，必使纸票于纷纭杂出之时，而立收集权中央之效。”度支部将此视为制订该则例的第一要义。《则例》规定：兑换纸币统由大清银行发行，名为大清银行兑换券，可在大清银行照数兑换国币；大清银行应照发行纸币数目，常时存储五成现款以备兑换，其余亦须有确实之有价证券为准备；凡官款出入及一切商民交易，纸币应与国币一律行使，不得有贴水折减情事；大清银行纸币不论何处分行，均应一律兑换，不得强分区域，影响流通；大清银行应在总分行内另设分科，专办纸币准备金与币制事宜；凡遇市面紧迫,大清银行得添发纸币，但必须呈明度支部核准，并照额外发行数目按年纳税6%，或由度支部临时酌定税率；大清银行监理官得监查银行发行纸币事项，应随时检查各项出入帐簿表册及准备现金等项，开单呈报度支部查核[32]。

《则例》对大清银行纸币的种类、发行准备、发行数额、发行管理及发行税等做了具体规定，是一部更加完善的纸币发行法规。从《则例》及度支部奏折中可以看出，清政府希望通过推行大清银行兑换券以取代其他各类官商行号纸币，最终实现由大清银行统一纸币发行的改革目标非常明确，因而被视为由国家银行“筹议统一发行之始”[33]。1911 年，新的大清银行纸币开始印制，但很快清政府被推翻，该套纸币并未正式发行流通[34]。

除了纸币之外，清朝末年的币制改革中还有一项重要内容，就是统一银元的生产发行。为了整顿各省滥造滥发银元，统一银元的发行权，清政府多次颁令裁并地方造币厂局，并于1905 年在天津建立了全国统一的银钱总厂，作为户部的造币总厂。除了造币总厂，国家银行在统一银元的过程中也承担着重要职责，“国币发行，银行实握其枢也。”清政府试图通过造币总厂和大清银行，将国币的生产和发行权统一收归于中央政府。

1909 年，度支部奏设币制调查局，并派大清银行监督为币制顾问。1910 年，清政府公布《币制则例》，规定各省大小银元、铜元一律停铸，新的国币银元专归造币总厂铸造，大清银行作为国币兑换机关负责新旧币交换事宜[35]。1911 年5 月，新国币“大清银币”开始生产，并定于10 月发行。然而，不久辛亥革命爆发，这些币制改革措施大多未能实施。

总之，在清朝末年的纸币发行中，大清（户部）银行具有重要地位。在清政府推动下，大清银行纸币发行数额快速增加，从光绪三十一年底的53 万余两，增加到宣统三年闰六月底的1789 万余两，成为当时流通的主要纸币之一。同时，在清末的货币制度改革中，大清银行也扮演着重要角色，是统一货币发行的主要工具。从清政府颁布的一系列规章制度和采取的措施可以看出，统一货币发行的目的极为明显，清政府力求建立国家银行的单一发行制，既是吸取多数发行制所带来的重重弊端的教训，也是符合当时世界货币发行潮流的。虽然由于清政府的覆亡，货币发行状况未能取得根本好转，统一发行和币制改革收效甚微，但却揭开了近代中国由中央银行发行货币的序幕。

注释：

[1][6][7][8][25][27][28][29][30][32][35]中国人民银行总行参事室金融史料组编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局，1964 年，第1044、1037-1038、1043、1039-1041、1075、993、1074、1075-1076、1079、1051-1053、786 页。

[2]蔼庐：《中央银行开幕矣》，《银行周报》第12 卷第44 号，1928 年11 月13 日。

[3]甘永龙：《纪中国币制改良始末》，《东方杂志》第8 卷第5 号，宣统三年六月二十五日。

[4]梁启超：《梁启超全集》第11 卷，北京出版社，1997 年，第3996 页。

[5]崔志海：《精琪访华与清末币制改革》，《历史研究》，2017 年第6 期。

[9][11][12][16][17]大清银行总清理处编：《大清银行始末记》，1915 年，第9-21、155、160-161、169、171-172 页。

[10]徐沧水：《民国钞券史》，银行周报社，1924 年，第2 页。

[13]《大清银行开源节流之办法》，《申报》1909 年3 月26 日，第2 张第2 版。

[14]《官纸币拟交钱商行使》，《申报》1908 年5 月8 日，第1 张第5 版。

[15]《通饬行使大清银行钞票》，《北洋官报》第1723 期，1908 年5 月20 日。

[18]《中国银行业发达汇纪》，《申报》1908 年4 月23 日，第6 版。

[19]《度支部拟推行钞票》，《申报》1908 年5 月22 日，第1 张第5 版。

[20]《东省金融界之曙光》，《申报》1909 年8 月13 日，第2 张第3 版。