现阶段基层财政所开展预算资金绩效评价工作的难点

刘世刚 杨雄 王刚 戴昆 陈红秀

摘 要：近年来基层财政建设的不断推进，财政职能范畴不断拓展，基层财政工作任务逐渐增重，在职能职责扩展的背景下管理服务对象延展，侧面也反映出基层财政工作所面临的问题。基层财政预算资金绩效评价工作的开展比较复杂，从当前实际情况来看绩效评价缺乏理论研究，导致实际工作的开展缺乏经验借鉴，加上绩效管理工作缺乏有效支撑，导致绩效评价工作的开展存在困难。在这种情况下如何落实基层财政预算评价工作，成为人们研究的重点。

关键词：基层财政;预算资金;绩效评价;工作难点

根据当前所了解资料，我国现象财政部分绩效评价管理从上到下属于常态化开展阶段，除了基层以外，县级以上的部门绩效评价管理开展顺利，但是区财政一级绩效评价管理正处于试点阶段，街镇财政绩效管理目前为初步尝试阶段。因此可以看出，在基层单位的全面绩效评价工作开展并不顺畅。基层情况复杂，人员素质参差不齐，经济条件差异等导致基层财政工作开展绩效评价非常困难，管理开展难度较大，如何推进基层财政工作有序开展非常重要。

一、基层财政预算支出绩效评价工作开展的价值

基层财政预算管理工作的开展与基层的经济建设、文化建设相关联，随着基层经济建设受到重视，基层经济发展在国民经济建设中的重要性不断凸显，在这种情况下加强基层财政预算也更为重要。基层财政预算支出绩效工作主要目的是为科学而规范的管理，增强财政资金的使用可以为基层预算管理的现代化提供途径，有效推动基层管理工作的有效推进。改革开放的新时期，基层经济建设如火如荼开展，在这种情况下，强化基层财政预算支出的绩效评价工作所发挥的价值是多方面的。首先科学的绩效评价工作可以针对基层资源、资金分配进行科学合理的评价，真正为基层服务。其次绩效评价工作能让基层财政管理更科学，让基层财政预算使用数据的公开、透明，确保基层群众的知情权。其三，基层财政预算支出绩效评价工作的科学合理建设可以为基层政府职能的开展提供途径，在公共服务职能履行方面发挥价值，公开透明数据，基层民众可以履行对基层政府预算的舆论监督，充分发挥权利，为基层政府工作的开展打造坚固的外部监督环境，约束政府、提升政府能效。最后，政府基层预算支出绩效评价可以对基层项目建设对均衡经济价值和社会价值合理评价，指导基层经济建设，避免出现一味追求经济效益的现象，通过不断修正、提升，提升基层建设的综合质量。

二、现阶段基层财政所开展预算资金绩效评价工作的难点

（一）缺乏实践经验

据相关资料报告，20世纪70年代末国外才开始建立探索体系，英国发展研究速度较快，在短短20年之内快速建立起完善体系;随后加拿大等国相继确定新的评价制度。西方国家早期構筑了相对完整的梯子制度。但是和西方相比我国的绩效评价工作开展实践与理论经验不足，具体体现在：一方面绩效评价起步比较晚，目前缺乏成熟理论，整体上经验不足，而且学术理论不强，基层的情况复杂，各地不同情况增加了绩效评价工作开展的难度;另一方面国内外文献研究和国外相比更成熟，在中央、地方省市方面均有比较成熟的案例运用，但是工作性质、单位成绩方面的差异，决定了基层绩效评价工作开展无参考经验，整体上处于“走夜路”的状态。

（二）基层缺乏律法支撑

有力的法律支撑是确保财政绩效评价制度化、常态化、规范化的重要前提。但是我国预算绩效起步比较晚，以至于律法研究比较浅，缺乏完善的法律条例支撑。现阶段的立法上，涉及绩效管理的条款主要是《预算法》等，但是在法律中均没有明确规定绩效评价方面的业务规范。在其中虽然大部分已经根据地区实际情况制定暂行条列，但是使用效益较低，以至于基层财政工作的开展无章可循，绩效评价工作无法顺利开展。进入新时期之后，基层工作内容越发复杂，线性的财政预算绩效评价已经无法满足现阶段对该体系发展的需求，加上国内的法律均没有体现出绩效评价工作施行方案、流程、责任分配等，也无法从法律、制度层面确保基层财政预算资金绩效评价工作的开展。

（三）预算管理存在疏漏

其一，预算资金分配存在非既定可能性：基层部分财力实行报账，财政管理与体制相关联。基层财政管理存在不确定性，给预算的执行、项目开展带来一定影响。从基层实际情况来看，这种“非既定”性既可报账项目质量大打折扣，导致后期工作的开展很难推进。其二，当前的预算编制过于僵硬、模式固定且执行理念僵化，对预算管理认识不足而导致预算管理部门不更新预算编制方案，部分部门甚至在去年的基础上增加、减少预算资金的形式。因此，后期的财政将预算范畴控制在预期范围之内。正是受到这种观念影响，预算编制逐渐成为数字游戏，预算资金缺乏合理依据。其三，预算管理和绩效评价结合不充分，只有两者顺利结合才可以有力推动预算绩效管理的改革。现阶段的绩效评价工作有基础信息建设不健全，以及受到人为主观因素的影响，导致基层绩效管理成效不高，而且绩效评价不科学。

（四）绩效评价体系不全面

其一，绩效评价机制不完善，社会参与考评机制完善，虽然基层大力倡导第三方参评机构和专家的进入，地方影响力小，开展困难，参评力量不足、沟通渠道受限等，以至于基层财政所的评价机构仍旧是以内部打分自评的方式为主，考评结果并不能体现出公正、公平的特征，导致基层的绩效评价工作处于形式中。其二，由于考评指示构成不全面，目前并没有完善的指标体系，数据不够严密。基层财政预算资金绩效评级按指标的设置单一、平面化，考核评定性指标偏多而量化指标少，导致最终结果不科学，无法体现出公正性。其三，基层受到产业、技术、资金等方面的限制，导致工作开展困难，由于投入较低、人力不能支持，基层财政预算过于重视短期效益，因此忽视了制定长远战略的眼光，体系并不健全;另一方面基层个别项目的绩效考核沿用传统的考评，有为考评而考评的嫌疑，影响到绩效评价。

（五）机构人员队伍建设不到位

预算资金绩效评价工作量大、面广、规模大、专业性强等特征，需要高素质的专业化队伍来为基层工作提供支持。目前从事这方面的人才稀缺，专业人员寥寥无几。一方面基层财政需要复合型专业人才，但是现阶段人才集中于的财政、会计、经济学等，缺乏统计学、工程、管理方面等方面的复合型人才，预测分析、论证研究方面人才更少。另一方面，基层部门对绩效概念模糊，执行意识、预算编制等管理理念很难提升，部分之间的工作开展无法有效进行，绩效评价工作也无法有序开展。

三、现阶段基层财政所开展预算资金绩效评价工作的措施

（一）基层形成良好氛围

作为一项系统性工作，需要各个责任主体共同重视齐心协力推进。在这种情况下建议基层领导层面重视预算资金绩效评价工作来看，降低基层在财政资金使用方面的干预行为，在基层树立起科学的预算意识，营造形成良好工作氛围形成系统的绩效评价制度。在基层工作中，积极运用自评、互评、他评等方式强化部门预算资金绩效评价工作的责任意识，可以激发内部人员的好胜心，树立良好的积极性来减轻部门以考核为目的开展各项专项活动的可能性。基层财政应积极和部门协作，建立基层绩效评价小组发挥专业人员的专业能力，在基层形成合力提高绩效评价工作的科学开展。

（二）通过规范来约束基层

制度是基层财政开展预算资金绩效的权威体现。如果制度滞后的情况下建议上级财政部门制定科学合理的绩效评价细则，在充分调动工作积极性的情况下结合地方实际情况，建立试行规则、完善评价方式，制定内部协调、工作流程、评价规范的一系列标准，让绩效评价有据可依，减少基层财政开展预算资金绩效评价的阻力。基层也可以参照地方编制预算的方式，将预算管理、编制结合，与重大项目、绩效目标同步申报交予财政审核、批复。审核确认之后下放执行，对于基层而言，绩效目标可以对基层的预算执行起到良好的导向作业，引导基层预算执行的开展。

（三）积极引进第三方机构

基层财政绩效考核的社会参与度低，绩效无法反映真实的意见。在这种情况下基层可引入第三方机构来完善评价方式，以招标、关联业务等方式，制定预算资金使用第三方评价方案，确定工作内容，如程序、范围等。引入机构之后，与财政、地方建立无缝对接的体系，为第三方评价提供科学而规范的制度支撑。

（四）完善指标

基层财政部门应联合预算单位，在基层充分发挥的主管能动性，结合基层情况深入调查、详细分析，确定复合基层的指标，选择符合基层的指标。其次结合实际工作建立与更新评价标准，并且在其中针对基层的变化而不断完善，让评价体系更符合基层地区，真正为基层所使用。所引入的第三方评价机构应充分沟通，发挥第三方在素质、专业方面的优势来选择符合基层的方式。

（五）打造专业团队

预算資金评价制度、体系、业务操作等落实需要大量人才，基层财政人员大部分为会计、财务管理等人员，缺乏专业绩效人员。因此基层应不断拓展基层财政部门的专业技能，鼓励基层财政干部利用业余时间学习课程，让基层财政干部学习预算绩效方面的内容，涉及工程管理、城乡规划、民政等，形成复合型人才队伍。另一方面财政监管、绩效职能要求越来越高，基层可打破以往的招聘理念，破格录用跨行业的专业、复合型人才，制定全新的人才培养方式来促进基层财政工作的顺利开展。

四、结语

综上，基层预算资金绩效考核工作开展需要充分考虑基层的实际情况，结合现状开展，贯穿全部内容，对项目起到监督和管理的作用。在这种情况下资金绩效评价工作也要强化责任意识，积极推进基层绩效考核的顺利开展。

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