甘肃省规范和推广PPP融资模式路径研究

耿美荣，王久梗

(1. 兰州交通大学 经济管理学院，兰州 730070；2. 兰州交通大学 甘肃省物流与信息技术研究院，兰州 730070)

交通运输是国民经济重要的基础性、先导性、战略性产业.党的十九大提出了建设中国特色社会主义交通强国的新要求，确定了新时代的新目标和新任务.甘肃省交通基础设施相对滞后，发展任务繁重，而且面临着发展资金短缺的关键问题，本文基于新时代的新要求，意图通过对甘肃省贯彻执行PPP项目相关规范管理政策情况的调研分析，查找出发展中的问题和不足，对甘肃省进一步推广PPP项目提供对策建议，探索建立交通基础投融资长效机制路径.

1 PPP模式内涵

PPP (Public-Private-Partnership)模式，是指政府与社会资本的一种长期合作关系，合作的范围是基础设施及公共服务领域.通常，包括设计、建设、运营、维护基础设施在内的大部分工作由社会资本承担，社会资本获得合理投资回报的途径是“使用者付费”及必要的“政府付费”；涉及到基础设施及公共服务的价格与质量监管等方面的工作则交由政府单位处理，进而实现公共利益的最大化[1].

PPP模式最早出现在英国，是当时为了加强公路、铁路等基础设施建设的融资水平应运而生的新型模式.反观国内，我国的PPP模式发展经历了探索(改革开放-1994年)、试点(1994年-2002年)、发展(2003年-2008年)、(包括兰州自来水项目)、反复阶段(2009-2012年)和推广阶段(2013年至今).

1.1 PPP模式的典型特征

1.2 PPP模式的适用范围

PPP模式适用于基础设施及公共服务类项目，这些项目普遍呈现出投资规模广、需求范围大、价格调整快、市场化程度高等诸多特点[2].国家发改委2014年曾在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确指出，PPP项目的操作模式包含经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种类型.其中，经营性项目在经营收费上表现出明显优势，能够完全覆盖投资成本，因此可以通过政府授予特许经营权，采用BOT(建设-经营-转让)、BOOT(建设-拥有-经营-转让)等模式运营[3].准经营性项目在经营收费方面相对劣势，则需要政府方面给予一定的资金或资源支持，进而通过政府授予特许经营权附加部分补贴，或政府直接投资参股等方式[4]，采用BOT(建设-经营-转让)、BOO(建设-拥有-运营)等模式维持运行.非经营性项目缺乏“使用者付费”基础，因此要更多地依赖“政府付费”回收投资成本，同时通过政府购置服务促进BOO(建设-拥有-运营)、O&M(委托运营)等市场化模式运转.总之，采用PPP模式可以大大减轻政府初期建设投资的负担和风险，提高交通服务质量，因此对于交通基础设施项目建设来说是一种最有效的运营模式.

2 甘肃省规范推广PPP模式进展情况

近年来，甘肃省因地制宜，根据国务院相关文件精神以及国家发改委、财政部相关文件要求，针对PPP融资模式分别制定出台了一系列规范性指导文件，其中主要包括2015年发布的《甘肃省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》、2017年发布的《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省政府和社会资本合作项目工作导则的通知》和《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省省级PPP项目引导资金管理办法的通知》等操作性文件.这些文件分别从项目与方案选择的审查、合作与价格机制的完善、退出与评价体系的设计等方面入手，提供了一套系统完备的制度框架，在营造良好的政策氛围的同时也确保了项目的科学决策与稳步推进，并在责任划分与阶段任务方面贡献了重要力量[5].

表1 PPP模式的典型特征

2.1 纳入财政部项目库情况

截止2018年11月30日，甘肃省纳入财政部PPP综合信息平台项目总数为106个，占全国项目数的0.84%；其中管理库项目91个，占全国项目数的1.06%；管理库项目总投资1 772.63亿元，占全国1.37%；储备库项目15个，占全国储备库项目0.37%.

甘肃省PPP项目呈现以下特点：

1) 各地参与积极性较高.除嘉峪关、甘南两市州外，其余12个市州均有进入项目库的项目，其中，酒泉市14个，投资总额211亿元，兰州市12个，投资总额480亿元，白银市11个，投资总额351亿元.

2) 项目覆盖面较广.91个PPP项目涵盖了市政工程、交通运输、水利建设、生态保护、文化服务、教育事业、旅游设施等众多领域，其中市政工程领域46个、交通运输领域18个，水利建设和生态保护领域各7个，教育和旅游各4个，不仅内在地展示出PPP模式的公共性质，同时也在一定程度上契合甘肃省加强基础设施建设的政策目标[6].但不容忽视的是，PPP模式目前尚未涉及科技建设、政府设施、医疗建设、保障性安居工程等领域.

3) 项目落地率较稳.在共计91个项目中，其中有37个项目已处于执行阶段，21个项目处于采购阶段，33个项目处于准备阶段；落地率达到40.66%，略低于全国4.14个百分点.其中甘肃省有11个项目列入财政部前四批示范项目，全部落地，全国示范项目落地率仅为83.5%.

表2 甘肃省PPP项目入库情况

资料来源：根据2018年11月30日全国PPP综合信息平台项目管理库整理所得.

4) 民营企业参与率较低.财政部PPP中心统计显示，在PPP项目中全国民营资本参与率为47.95%，而甘肃省已中标落地签约项目的各类投资主体中，民营资本仅占20%.

5) 支出责任总体可控.对在库的106个项目分析，其中使用者付费项目37个，投资额约1 268亿元，占总投资的48.6%；60个可行性缺口补贴项目，总投资约1314亿元，占总投资的50.4%；政府付费项目9个，总投资约27亿元.通过分析各地PPP项目财政支出责任台账可以看到，绝大多数市县财政承担PPP项目支出比例在7%以下，远远低于10%的红线.所以，我省PPP项目支出责任风险相对安全可控[7].

2.2 清理规范PPP项目情况

按照财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)的要求，2017年11月至2018年3月，甘肃省财政厅组织省级有关单位和市州、县市区财政部门开展了项目库清查工作，以2018年3月31日前各地上传至财政部全国PPP综合信息平台项目库的信息为依据，清查情况如下：

1) 项目管理库清理

通过复核清理，在库项目由81个变为64个，管理库项目保留33个并从原储备清单项目中纳入14个，共为47个.完全清理退库项目17个，总投资98亿，清退比例21%.退出管理库、储备库的有2个，1个是由于未按规定完成立项审批，未按规定开展“两个论证”.1个是由于未按规定完成立项审批，未开展“两个论证”，无实施方案.退出储备清单的有15个，14个都是因为未按规定完成立项审批，未开展“两个论证”，无实施方案.1个是因为未按规定完成立项审批，未按规定开展“两个论证”.

2) 示范性项目清理情况

财政部于2018年发布的《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》中公示了存在问题的示范项目处置情况，有13个示范项目涉及到甘肃省.在这13个示范项目中，有8个调出示范并退库，2个限期整改，3个调出示范.在调出示范并退库的8个项目中，其中6个调出原因是不再继续采用PPP模式，1个调出原因是转为政府投资模式实施，1个退出原因是项目停止推进，不再继续采用PPP模式.清理后，甘肃省PPP项目在库示范项目共计11个.

3 甘肃省规范推广PPP存在问题

3.1 甘肃省入项目管理库总量少，行业分布不均

与西部其他各省份比较来看，甘肃省目前进入项目管理库项目91个，相较之下，甘肃省入库项目较少.且其在市政工程和交通运输行业项目较多，其余行业分布较少，尤其是医疗养老等与前两者的数量相差较大，项目所涉及行业分布不均.

3.2 地方政府对PPP项目认知有偏差

部分领导干部对“PPP”认识不足，仅仅把PPP模式简单理解为一种缓解财政压力的融资手段，而忽视其公共服务的特性.但领导干部如果过度重视PPP融资功能，也会在某种程度上使地方财政出现债务风险.如政府在购买服务方式时若出现泛化使用倾向会导致PPP模式产生挤出效应，进而阻断了这一模式在地方上的可持续运行.

3.3 个别市县PPP项目财政支出比重逐渐失衡

甘肃省大部分市县PPP项目财政支出比都不超过7%，但有6个市县PPP项目财政支出比目前已在8%～9%之间徘徊，更有9个市县甚至已经完全超过了9%，逐渐靠近10%的红线.总体来看，部分市县为了使PPP项目支出不被统计进财政承担支出比例，而通过大量政府性基金预算安排PPP项目支出，这种现象逐渐凸显出来.还有个别市县企图通过改变一般公共预算支出增长比例的预计数，使得财政承受能力的论证结果失去效用.

表3 西部省份管理库项目统计情况

3.4 配套优惠政策较少，对民营资本吸引力不足

甘肃省先后于2012年、2014年、2018年分别出台了《关于鼓励和引导民间资本投资交通基础设施领域实施意见》、《关于进一步完善县级基本财力保障机制的意见》、《关于开展政府和社会资本合作的实施意见》等一系列政策，但由于缺乏配套优惠政策，社会资本都是私营性质的企业，对利润至上的社会资本吸引力明显不足.

3.5 政府对国有资本的偏好对民营资本产生“挤出效应”

由于国有企业的预算软约束，加上对与国企合作的“政治可靠性”，虽然名义上来讲，各类投资主体都可以公平进入，但实际上，一些国有资本在基础设施和公共服务领域具有天然的与政府及国有金融机构的关系优势，更有利于拿到收益性PPP项目，民间资本很容易被挤出，在一定程度上形成了新一轮的“所有制歧视”.

3.6 法律制度缺失，造成地方政府官员推广PPP模式动力缺乏

PPP模式出现热潮在一定程度上是政府在地方债置换、基础设施建设存在资金缺口的情况下不断推动的，随着陆续出台的各种规范性文件，PPP项目落地有了初步的制度保障.但这些政策文件普遍偏向于引导而缺乏一定的法律效力.同时因为制度规范过于原则化，缺乏一定的实施空间，进而导致了政府官员在一定程度上缺乏推广PPP模式的动力[6].

通过对甘肃省PPP项目办、项目执行单位和地方政府的调研，本文梳理出目前甘肃省PPP项目推进中存在以上主要问题.这些问题不利于鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，不利于提高公共服务质量和效率.鉴于此，结合全国其他省份的一些创新性经验总结，对加快甘肃省进一步规范推广PPP项目提出如下建议.

4 加快甘肃省规范推广PPP项目的路径探索

加快规范推广PPP模式是基础设施投融资领域深化改革的重要举措，创新PPP应用模式是一个持续不断的过程，PPP应用模式创新既是理论创新和实践创新，又是政府治理模式创新和发展模式创新，加快规范推广PPP模式，当务之急是要发挥好PPP模式对基础设施建设的创新引领作用，通过深化PPP模式应用，改革政府基础设施投融资模式，完善基础设施投入和管理运营机制，降低政府风险，提高项目经营管理水平.

4.1 进一步清晰界定PPP模式的适用范围和适用条件

基础设施项目运作及公共服务的提供有三种基本途径：政府或其授权的公共部门投资建设及运营基础设施、完全市场化投资建设运营和公私合营提供.PPP模式只是三种模式之一，不是所有的基础设施或公共服务项目都能采用PPP模式.PPP模式既不能“强制”实施，也不能要求“全面”实施.项目发起单位和相关部门应严格甄别PPP项目的适用范围和关键适用条件，不得以PPP为名变相融资、违规举债，或者对PPP项目提供兜底回报，也不得以明股实债等方式将不适合采用PPP模式的项目包装成“伪PPP”项目，因此，有必要对PPP项目进行清晰界定和严格筛选，规范PPP项目的准入条件，通过负面清单方式，明确何种情况不允许采用PPP模式，以避免和减少伪PPP项目.

4.2 分类选择基础设施项目的运行模式

对于纯商业性项目，或者能够完全进行市场化运作的基础设施建设项目，都不得以奖补资金、政府专项投资、转移支付等任何名义进行财政资金投入.对于不适合采用PPP模式的公共部门提供公共服务的传统项目，要积极推动全面深化公共部门体制机制改革，提升公共部门的现代治理水平和管理能力，而不得生搬硬套PPP项目.

对于出现政府失灵或市场失灵的基础设施项目领域，如果必须采用PPP模式，应尽可能地挖掘和设计多元化的PPP项目投资回报渠道，鼓励采用财政资金不介入的特许经营运作模式.如果按照政府定价或者政府指导价，应加快推进市场化运营模式和改革价格管理方式；如果按照市场自主调控价格，需由公司综合定价后进行报备，实行动态调整收费定价和政府补贴模式.

4.3 完善PPP项目财政支付风险管控机制

对于政府财政资金的介入，要从政策、规划及项目的不同层面做好经济费用效益分析(CBA)或费用效果分析(CEA)，避免随意决策，提升政府部门的公共理财能力，推动政府职能部门执政方式的深层次变革.应在PPP合同签署之时，明确政府财政资金的支付范围、支付标准等，严格限制政府财政资金支付范围，提前锁定政府财政资金支付义务，不得随意更改.应按照基于财政绩效评价后的可用性付费要求，根据基础设施提供公共服务的实际绩效进行付费.要根据长期预算体系设立的目标，指导年度PPP项目投资计划及预算编制；根据当年社会经济环境情况的变化，做好年度预算执行及动态调整工作，形成灵活高效的政府财政支出风险管控体系.

4.4 完善PPP项目运营管理机制

(1) 完善跨部门协调机制.建议成立PPP项目深化改革协调小组，统一由财政部门牵头，发改、金融等相关部门联合参与，在理清对各个部门的职责划分、强化各个部门的主体责任的同时，集中解决PPP项目运营环节出现的突出问题，完善优化PPP政策环境的工作机制，协同推进PPP项目建设.

(2) 健全PPP项目管理体制.完善项目储备库与项目管理库，分别交由发改委与财政厅(局)作为主导单位.完善项目管理库的录用与管理流程，加强发改审批立项部门、政府与社会资本合作(PPP)中心等部门的紧密联动机制，将监管责任具体落实到行业主管部门和PPP项目监管层面.

(3) 完善PPP项目咨询机制.一方面，建立PPP项目咨询服务单位数据库，严格遴选咨询服务单位，通过第三方服务单位协助政府统筹建立地区PPP项目库.另一方面，借助专业咨询机构，根据中长期发展规划，综合评估社会发展程度、公众需求状况、政府财政可承受能力等，设计出符合本地发展的PPP项目实施的两评一案，以保证科学合理地进行PPP项目决策和实施[8].

4.5 广泛吸引民营资本深度参与PPP项目

为加快社会资本，特别是民营资本进入PPP项目，应进一步放松基础设施和公共服务领域的限制条件，取消社会资本，特别是民营资本进入基础设施和公共服务领域的各种不合理门槛条件，鼓励、引导社会资本，尤其是民营资本更加广泛地参与基础设施建设和公共服务供给.尤其是对民营资本，应一视同仁、公平对待，建立规范合理和公开透明的社会投资人遴选制度，通过阳光公平的招投标方式遴选优秀的社会投资人.

4.6 推动实施PPP项目资产证券化

利用资本市场资金来源广泛、融资规模可观、融资产品多样化等优势，推动PPP项目进行资产证券化融资，借助ABS、REITS等产品实现PPP项目的再融资或有效退出,通过资产证券化与PPP项目的有效对接，倒逼PPP项目规范发展，提升PPP项目的整体运作水平.

推动PPP项目融资模式创新.投资PPP项目会形成较为稳定的收益或现金流(如收费权、经营性收入等)，将其变成可投资的工具，打造可上市交易的证券化产品，将有利于提高PPP项目的推广和市场化交易能力.

4.7 加快建立PPP项目融资保障机制

PPP项目投资规模大，通常需要大量融资才能确保项目的顺利实施.目前，PPP项目普遍存在融资难、融资贵的问题，导致项目迟迟难以落地.为有效推进PPP项目落地，建议出台以政府、市场、非营利性组织等多主体为核心的融资保障机制，持续推动金融机构创新PPP项目金融服务方式和服务流程，加大引导保险、信托、基金等资金对PPP项目的支持力度，充分发挥资本市场的资金融通作用，通过发行债券、票据等方式为PPP项目提供融资支持.

4.8 健全完善PPP项目绩效付费考核机制

PPP项目绩效考核与可行性缺口补助直接挂钩，因此绩效评价结果直接影响社会资本的投入产出情况.当前由于缺少完善的PPP项目绩效付费考核机制，第三方评价机构在评价过程中存在发挥空间，导致政府和社会资本合作产生一定的信任危机.为有效促进社会资本投资积极性，建议健全PPP项目绩效付费考核机制，建立政府和社会资本共商共议的绩效付费机制，保证PPP项目绩效考核的公平、公正、公开.

4.9 建立PPP项目全过程信息公开机制

建议对PPP项目实施的全过程建立信息披露制度，PPP项目所有相关信息，包括社会资本的准入条件、选择过程，实际出资、资本金来源、融资方式、资金成本、土地权属、土地性质、施工单位遴选条件、建设进度、投资决算、绩效考核、调价机制、税费、合理利润率、结算信息、项目运营维护成本、费用构成、效益情况、以及项目公司的治理结构和高管任免等信息，尽量做到全过程公开透明，通过严格的信息披露机制，防范和降低PPP项目投资运营风险.

4.10 健全PPP项目多元化退出机制

为提高社会资本投资意向，应制定保障社会资本权益的法律法规，完善产权交易制度及信用体系建设，健全项目公司出资入股、股权转让、最终清算等保障制度，引入保险保理制度等，构建合理的风险分担机制，拓宽PPP项目退出渠道，积极发展区域性和全国性PPP项目产权交易市场[9].将准入和退出机制有机结合起来，在准入时确保未来能通过合理合法的途径有效退出的同时，还需要通过一定的制度设计来平衡建设期和运营期的收益，防范和降低社会投资人的退出意愿，遏制投机行为[10].