土地整治下农村土地管理改革的建议

杨琼艳

摘要：针对当前农村土地整治工作及农村地籍管理工作存在的农村土地所有权不清晰、农村土地资产流转市场管理不规范、农村用地收益分配不合理、政府公共投入不够大等问题，本文给出具体的解决问题的建议。

关键词：土地整治;农村土地管理改革;建议

农村的土地整治和国土整理工作与社会主义新农村建设有机融合在一起，有效改变农村的生产生活环境，目前已经成为了推动社会主义新农村建设和城乡统筹发展的有效平台。我国政府部门在农村土地整治模式、投资管理、农村土地流转等领域方面都做出了巨大的尝试。但农村土地整治作为一项改革创新事业，本身机制还不够健全，最关键的问题是部分涉及农民利益权益保护的重要问题，还必须通过深化改革、机制创新来得到保障。

一、农村土地整治运动与当前农村土地管理工作中存在的问题

（一）土地登记多头管理，土地确权进程缓慢

目前的国土登记注册体制相对分散且不健全，由宅基地所有权、耕地承包所有权、林权等从属于国土、农业、森林等不同的部门]登记注册。农村土地在流转程序、交易手段、农村土地流转档案管理方式等方面还没有统一规范。在农村土地整治过程中土地产权的空间布局也将出现相应的变动，而在广大农村各地由于还没有完成农村土地确权登记，所以农户中尚未在册、未经发包的地块将大量出现，不利于在农村土地整治过程中土地承包经营权分配以及宅基地所有权的重新调整。

（二）农村土地流转价格体系仍不健全

经过耕地整治，农村耕地的规模化经营以及村庄建设用地的节约集约使用带动了农村土地承包经营者和农村建设用地的大规模流动，但目前还没有形成农村土地交易技术水平较高，规模化经营的农村土地交易市场。首先，由于缺乏明晰的市场主体与客体，准入资质模糊不清[1]。且农村耕地的经营以行政管理为主，一般农户无法作为农村土地交易的市场主体。因为受法律法规的约束，将农村耕地经营资金局限于农村集体机构之内的交易从城市地区进人障碍较多。其次，由于农村耕地资金流动程式的不合理，农村耕地交易规模也较小。部分农户对流动耕地资金不能按照法律规定的程序和完成必要的登记手续，因此农村土地资金流动随意性很大。农户间关于土地使用权交易的信息较为封闭，且土地的流转也相对散乱，无法集中形成一定规模。再次，尚未建立起健全的农村土地流转价格制度，没有必要的交易服务中介组织。因为农村土地承包权的商品性不明晰，没有历史价值，同时因为中国农村土地集体所有，无法借鉴海外农村土地价款，从而导致农村土地资产流转价值较少，农村土地流转没有更多的收入。

（三）政府收益分配不尽合理，缺少相应的社会保障制度

农村土地整治后所获得的剩余土地收益分配，往往是地方政府通过农村与基层社会的政治运作而带来土地收益分配机制的倒置。无法确保已转出农村土地承包经营权的农户在耕地以外获取固定的收入，能应付诸如衰老、患病，以及失业、贫穷等风险。

（四）程序上政府主导为主，公民参与度不足

首先，主要体现在对建设项目的申请与审核上，农村土地整改身为一个惠民工程项目，应该事先由村民清楚意识并积极性主动性的寻求建设项目，而在实际实践中大多是由当地人民政府申请建设项目，并确定了施工区域。其次，在对国土整治的策划上，规划制定与执行过程中在制度设定上应该是政府与规划主体之间不断磋商的过程，但以政府意愿与规划专家思想为基础的整治策划过程往往忽视了公民积极参与的需求，公民与国土整治规划信息联系不畅，参与环节逐渐减少，因而存在着城市规划的设计内容与村民的实际生活实践严重脱节的现状。

二、农村土地管理改革的建议

（一）规范农业土地权属管理工作，以促进农业确权登记进程

1.协调土地权属的纠紛，并尽快明确土地所有权

为了促进农村土地权利平衡，权利纠纷的处理过程首先以协调为主。由当事人利益各方自行组织协商，由第三人和村委员会共同组织协调，进一步完善由居委会、村民小组等协调机构共同建立，在必要时形成配套的法规，以保证土地权利调整的规范化和公平性[2]。协调后无法办理的问题提交乡国土管理机关解决问题，经多次协商后仍未向仲裁组织机关提出的诉讼，则由县农耕、森林、司法机关、国土，以及信访等行政部门组成的农村土地权属问题纠紛仲裁组织机关，在农村依法处理建议的基石上依法组织裁决。而农村土地纠纷双方当事人也可以通过向最高人民法院提出诉讼。

2.健全农村土地登记管理组织，做到土地权属登记管理规范化

各地村都要设立专门的农村土地登记机关或由国土管理科负责，对国土整治工程区内农田、园区、林业等的农村土地所有者、权利、农村土地发包使用经营者等实行系统登记注册，并系统开展有关农产品用地承包经营权、宅基地使用权、住房财产权等的申请受理工作，在办理过程中还要审核已完成登记注册的农村土地所有者的用地规模、四至、使用状况和土地权属等状况，以强化对农村土地所有权登记注册工作中的登记注册收件调查绘图、申请资料初审等环节的监督管理，同时建立土记录档案信息管理系统，并逐步形成了土地权属信息资料数据库，增强了土地登记管理结果的公示与法律效力。

（二）积极培育农村土地流转交易市场，进一步健全土地价格形成管理机制

首先由根据农村土地整治规划确定具备流转资质的农民集体提交流转申报，由县乡政府以及农村土地管理机关办好流转审批，同时编制并公开了流转缴纳的相关税收清单，规定流转各方应当签订合作协议并规定明晰权益权责，共同办好所有者登记注册，由县级政府统一核发农村土地使用权证件等。关于农村土地使用权市场准人资质的认定，以不变更农村土地整治规划中确定的农村土地使用范围为基础，以所有者确定和补办登记手续为前提条件，允許各类机构、企业和个人通过农村土地使用权市场流转，直接参与农村规模经营。

结语：

综上所述，农村国土整治工作应当在明确农村耕地的所有者、严格农村耕地流转政策、科学合理实行利益分享的基础上科学合理秩序地开展，并时时以村民利益为优先，在实践中不断地摸索与总结，不断完善农村土地制度及相关法规，这样，才能够更有效地开展好农村土地管理改革工作，从而促进农业的发展。

参考文献：

[1] 刘文娜，鲁成树，胡映. 土地整治下农村土地管理改革的建议[J]. 中国集体经济，2011（36）：1-2.

[2] 李哲，李梦娜. 供给侧结构性改革背景下农村土地整治路径探析[J]. 农村经济，2018（8）：5-11.