发达国家空间规划编制体系的类型与启示

蔡玉梅 张建平 苏东袭

空间规划体系一般由行政体系为组织保障，以法律体系为依据，以编制体系为核心，是国家空间治理体系的重要组成部分。19世纪以来，伴随工业化和城市化的发展，发达国家相继编制城市规划、区域规划和空间规划，探索形成了不同类型的空间规划体系。

规划编制体系类型划分的依据

规划的层级。规划作为政府的管理工具，按“一级政府一级事权”的基本原则，规划层级与政府的层级一致。实际上，联邦制国家通常是联邦州拥有更实质的规划权，国家不一定编制空间规划。大部分国家行政层级为3层，地理面积较大的国家有3层以上层级。国家的宪法和地方组织法规定了行政级别的设置，有时也包括有关规划事权的规定。

规划的类型。空间规划的类型总体上分为3种：政策/战略导向规划、土地利用为主的规划、战略和土地利用规划导则。政策/战略导向规划主要包括空间规划理念、空间规划的政策框架等，通常确定规划的目标、原则，但不落实到具体土地利用地块的布局及规划的实施措施。土地利用为主的规划包括土地利用规划、地方规划、城市规划、详细规划等，主要任务是规范土地利用活动中人的行为，调整不同类型土地利用的关系，以及土地利用与环境的关系。

规划的地域范围。按规划的地域范围，空间规划类型分为全覆盖、局部覆盖2种类型，以全域范围为主。局部覆盖的情形通常有3种：一是区域规划，大部分的区域规划，依据具有经济或文化等关系密切程度确定范围;二是详细规划，主要根据土地开发的需要范围而编制;三是城市规划区的总体规划，针对具有城市发展潜力的城市空间进行总体规划。

规划的纵向关系。空间规划体系中的纵向关系总体上分为垂直型和平行型2种。垂直型关系又分为刚性主导的控制关系、弹性主导的指导关系、刚性和弹性相结合的综合性关系3类。平行型中的典型代表是荷兰，三级政府编制各自的愿景规划和实施规划，国家和省级政府对地方政府拥有有限的权利。

规划的横向关系。横向关系主要指空间规划与专项规划、部门规划的关系。其中，专项规划是某种类型空间规划主要内容的延伸、细化或具体化，与所属的空间规划是所属或包含关系。部门规划是资源、环境、公共设施与服务、产业等政府部门编制的规划。部门依据相关的部门法律编制，对空间安排提出要求，而空间规划依据空间规划法编制，须遵守部门的基本原则，两者通常通过相互协商达成一致。

规划编制体系的主要类型

政府主导市场经济的中央控制型。以日本为代表，上级规划通过行政审批和技术指导对下级规划发挥控制作用。规划体系由三层三类组成：“三层”是指与行政层级对应的中央、都道府县和市町村，“三类”指国土规划、土地利用规划、城市规划 3 种。

福利市场经济下的中央直接指导型。以北欧的丹麦、挪威、瑞典和芬兰 4 个国家为代表，经济上是典型的福利资本主义国家，政体上属于单一制国家，但地方规划权利较大。中央政府制定国家利益要求文件或土地利用导则，指导地方规划。区域规划通常以首都城市地区为主或与落实欧盟各种区域发展基金有关。

自由市场经济下的中央间接指导型。依据政府的层级分为两类，一种是以法国和意大利为代表，政府分为四层，法国中央政府制定法律框架和基础设施投资、意大利中央政府制定国土开发导则影响区域和地方规划。规划体系由三层三类组成，其中“三层”指省

级、区域、地方，“三类”指大区（省级）规划、区域规划、地方规划。另一种是以英国、澳大利亚和新西兰为代表，英国英格兰地区制定国家政策框架、澳大利亚联邦政府制定环境政策、新西兰政府制定国家环境标准和国家政策陈述。

自由市场经济下的地方自治型。美国和加拿大的地方自治权利较大，规划体系多元性特性明显。规划体系由两层两类组成：“两层”指区域联合体和地方;“两类”指区域规划和综合规划。土地利用管理主要依据地方综合规划，通过《土地用途分区条例》来依法行政。

混合市场经济下的央地平行型。荷兰和比利时的平行体系在一定程度上意味着中央政府、省政府和地方政府的规划权是平行的，根据自己的利益划分，建立各自的结构规划和实施规划，属于“两类”;而“三层”则是指国家/区域、区域/省和地方三级政府。如：比利时的弗雷区政府负责机场和港口，而市政府负责商业园区。

社会市场经济下的央地合作型。以中欧的德国、瑞士和奥地利为代表，为联邦国家。联邦的规划权较少，制定理念和战略，联邦州制定具体框架，上下级规划协调以对流为原则，上级对下级规划兼具控制和指导的功能。规划体系由四层三类组成：“四层”指联邦、联邦州、区域和地方，“三类”指空间规划/发展规划、区域规划、土地利用规划3种。

规划编制体系变化的主要趋势

成熟社会的规划体系形态简约化和局部精细化。伴随社会经济的发展，发达国家城市化水平基本达到80%以上，国土空间发展框架基本固定，规划体系从全面规范走向简约灵活。同时，伴随社会经济向成熟社会的高质量发展以及全球化趋势，人们对空间的需求也发生变化，产生新的空间规划类型。如：日本为保护城市景觀和土地景观而编制市镇景观规划，德国也编制地方景观规划和绿色结构规划。

高质量发展规划类型的“软”化或区域化。区域规划不同于国家规划和地方规划，其规划范围不是“硬性”的行政单元，而是“软性”的经济发展单元或社会文化单元。发达国家在经济全球化的高质量发展阶段，地域空间的关联超越行政边界，形成“无形”的经济空间或社会文化空间，需要编制新的规划适应这种“软性”空间关系的需求。如：法国在不同市镇联合形成的大城市尺度上编制区域性的国土凝聚方案，为城市集群发展提供统一协调的战略安排。

规划层级的地方化或社区化。空间规划体系形成以来，传统的上下层规划之间的关系主要是垂直传导方式，即上层规划在不同程度上控制或指导下层规划。20世纪90年代的经济危机，带来了分权化浪潮。尤其是中央主导或指导型空间规划体系的国家，如日本、法国、意大利、英国等，都相继修改地方组织法，旨在将“央地”关系从“上下、主从”向相对“对等、协力”方向转变。

多元公共管理模式下的协调方式多样化。规划体系内部类型之间以及与空间规划外部规划之间的协调关系，在指导型或地方自治型等分权体系下更为重要。纵向协调主要通过审批、监督、技术要求和指导、公共项目投资、规划咨询等方式;横向协调主要通过规划过程的咨询环节来实现，类似空间规划编制时的公众参与。受公共管理模式影响，各国规划体系中的协调方式有所不同。

启示和建议

空间规划体系应与政治、经济体制相适应。政治体制类型决定了规划的管控方式。经济体制类型影响规划编制体系以及规划内容。我国是社会主义市场经济国家，空间规划体系应与行政组织体系相适应，应具有从国家、区域到地方的控制性特点，并体现出上下结合的系统性。

空间规划体系的变化应源于社会经济发展需求。伴随我国经济社会发展进入新常态，国土空间规划应更加关注国土空间保护和空间资源管控、限制地方开发冲动，推动城市实现高质量发展。

行政体制改革为规划体系的变化提供了保障。发达国家政府职能的市场化、公共服务的社会化、行政权力的分散化和政府机构的整合化成为规划体系变化的基础。2018年自然资源部国土空间规划局的成立，标志着我国空间规划进入一个崭新的时代。以“多规合一”试点为基础，以继承和发展为原则，创新性地重塑多级多类的国家空间规划编制体系，已成为新时代国土空间规划的重要任务。

空间规划体系应兼顾系统性、协调性和动态性。不同类型的规划体系具有一定时空共性。一是系统性，指空间规划的行政体系、法规体系和编制体系相互促进也相互制约。每一次空间规划问题都会带来法规体系的变化，导致行政体系的改革，形成编制体系的更替。二是协调性，指空间规划体系的核心是建立一种协调机制，横向上统筹空间规划和部门规划的关系，纵向上协调国家规划和地方规划的关系。三是非线性动态性，指空间规划体系一直伴随社会经济以及政治体系的变化而变化，是具有非线性的周期性和波动性特征。我国空间规划编制体系以五级行政组织体系为基础，应在纵向上构建国家指导性、区域协调性、地方实施性等不同层级的规划类型，在横向上构建不同精度的规划类型。同时，与非空间性的规划相互衔接，共同构成具有我国特色的国家规划体系。（作者单位：中国国土勘测规划院）