用活土地“复垦券” 探索扶贫“新路径”

张世全 邵达

仅仅因为一项土地交易制度创新，河南省贫困地区和黄河滩区居民迁建县获得资金381.56亿元，有力地推动了脱贫攻坚和乡村振兴。2016年以来，河南省自然资源厅结合河南实际，对城乡建设用地增减挂钩政策进行了探索创新，创建了宅基地复垦券制度，累计交易复垦券20.62万亩，不仅有效地解决了用地问题，改善了生态环境，也为脱贫攻坚带来了“真金白银”。

根据《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，充分发挥自然资源超常规政策特别是城乡建设用地增减挂钩政策对扶贫开发及易地扶贫搬迁的支持促进作用。为充分挖掘这项政策中的“真金白银”，开辟脱贫攻坚筹资新渠道，河南省创建了宅基地复垦券制度，搭建了贫困地区资源与发达地区资本互换的“桥梁”，促进了城乡土地、资金等要素双向流动，充分释放了土地政策的潜能和潜力，取得了一举多赢的良好效果。在2017年全国易地扶贫搬迁现场会上，得到时任国务院副总理汪洋的充分肯定。时任自然资源部副部长赵龙批示要对河南省宅基地复垦券开展调研，总结河南好的经验做法。人民网、新华网、《中国自然资源报》、《河南日报》、河南电视台等主流媒体分别进行了宣传报道，多个省（市、区）来河南考察学习。

具体做法

做好顶层设计，创建交易制度。宅基地复垦券是指符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县及贫困老区等腾退的农村宅基地和其他农村集体建设用地，扣除自身安置用地后节余的农村建设用地指标。其中，易地扶贫搬迁贫困户和同步搬迁户农村宅基地及对应的其他农村集体建设用地拆旧复垦产生的复垦券称为宅基地A类复垦券;其他农村宅基地及农村建设用地拆旧复垦产生的复垦券称为宅基地B类复垦券。按照制度要求，在郑州市五区及郑东新区、经开区、高新区内，除了棚改项目等特殊民生项目外，开发商参与新增商品住宅用地竞拍必须提前购买宅基地A类复垦券。2018年8月，河南省自然资源厅扩大宅基地复垦券适用范围，鄭州市的中牟县、新郑市、荥阳市土地出让价在每亩600万元以上的商品住宅用地，也必须使用宅基地A类复垦券，宅基地B类复垦券的适用范围则扩大到全省新增商品住宅用地。

有序推进交易，科学统筹安排。根据全省贫困县脱贫时序安排和贫困程度，河南省自然资源厅不断增加宅基地复垦券产生主体，扩大交易范围。把国家级贫困县、省级贫困县、黄河滩区居民迁建县（区）、脱贫攻坚重点县以及52个未脱贫村产生的城乡建设用地增减挂钩节余指标相继纳入宅基地复垦券交易，目前A类、B类宅基地复垦券涵盖了59个县和52个未脱贫村。在每次交易时，按省委、省政府关于全省贫困县脱贫攻坚时序安排，分类差别化推进宅基地复垦券交易。在安排交易时，对易地扶贫搬迁县、黄河滩区居民迁建县（区）及2020年确定的20个脱贫攻坚重点县统筹安排、倾斜支持、有序交易。同时，根据国务院及自然资源部有关文件，积极向自然资源部申请增加河南省增减挂钩节余指标跨省域调剂调出任务，引入外省发达地区资金支持。

搭建规范平台，促进公平交易。为规范交易工作，河南省自然资源厅委托河南省自然资源投资集团具体承办交易工作，抽调骨干人员，组建工作专班，投资300余万元搭建了河南省宅基地复垦券交易系统平台，从设定交易程序、构建网上交易系统、编制交易细则等方面，夯实工作基础。从交易申请、审核、交易、确认等环节规范交易流程，聘请律师团队和公证人员全程参与，维护交易合法性，保证了交易依法、公开、公平、公正，实现复垦券交易规范化、常态化。

搞好拆旧复垦，严格耕地保护。河南省自然资源厅严格坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护原则，要求各地因地制宜，实事求是，进行分类处置，对农村集体建设用地具备条件的，优先复垦为耕地;不具备条件的，则宜林则林、宜园则园、宜开发则开发、宜生态则生态。复垦后新增加的耕地仍返还原农村集体经济组织和农民耕种使用。一系列举措确保拆旧区复垦到位，保障了耕地数量不减少、耕地质量有提高。

创新交易模式，持续予以支持。宅基地复垦券制度交易之初采取的主要方式为现场交易，面对突如其来的新冠疫情，河南省自然资源厅采取应急措施，稳步推进交易，做到疫情防控期间复垦券交易市场“不停歇”、指标保障“不停滞”、资金支持“不停顿”。通过创新“邮件办、电话办、快递办、网上办”的信息化、网络化“不见面”交易模式，克服疫情影响，实现了2020年河南省4个批次宅基地B类复垦券全网络化交易。

主要成效

开辟了脱贫攻坚资金筹措渠道。截至目前，全省累计交易宅基地复垦券20.62万亩，为贫困地区筹集资金381.58亿元，交易面积及金额均位居全国前列。其中，易地扶贫搬迁交易宅基地复垦券9449亩，筹措金额28.3亿元，占全省“十三五”期间全省易地扶贫搬迁总投资的14.37%;黄河滩区居民迁建交易宅基地复垦券2.71万亩，筹集资金67.72亿元，占全省黄河滩区居民迁建规划总投资的47.03%;深度贫困县跨省域调剂交易指标1.09万亩，统筹调剂资金37.93亿元。据统计，全省符合宅基地复垦券交易条件的贫困县县均收益6.47亿元，其中，淮滨县收益高达23.6亿元，约为该县2016～2019年平均财政年收入的4倍。

保障了贫困地区自用及发达地区发展用地。贫困地区搬迁腾退的宅基地和农村建设用地以及闲置、粗放利用的农村建设用地，经拆旧复垦后产生的指标，在优先保障贫困地区群众搬迁安置、基础设施和公共服务设施建设以及群众后续生产发展的前提下，也可作为复垦券，为省内经济发达地区拓宽了新增建设用地指标的渠道，破解了发展用地难题，从而做到了贫困地区自有项目用地和发达地区快速发展用地“双保障”。

增加了有效耕地面积和农民收入。河南作为农业大省，承担着保护国家粮食安全的重任，但人均耕地少，保护耕地“红线”任务艰巨，宅基地复垦券制度不仅有效新增了耕地数量，提高了耕地质量，坚守了耕地红线，同时推动了耕地集约经营和农业现代化发展。扎实的拆旧复垦工作，为贫困地区新增耕地20多万亩，在促进耕地保护的同时，保障了粮食安全。同时，统一的拆旧复垦也为土地的规模化流转经营创造了有利条件，促进了农业农村发展和农民增产增收，为巩固脱贫攻坚成果和助力乡村振兴提供了有效保障。

提高了农村土地节约集约利用水平。通过省级平台统一交易宅基地复垦券，在对土地资源市场化配置的同时，也实现了资源、资本的公平转换，确保了贫困地区土地资源收益最大化，盘活了农村闲置建设用地和群众搬迁后的宅基地资源，优化农村建设用地布局，实现了农村土地节约集约利用，促进了科学发展。

促进了城乡资源资金要素双向流动。宅基地复垦券制度的建立，搭建了贫困地区资源与省内发达地区资本互换的“桥梁”，促进了城乡土地、资金等要素双向流动，充分释放了土地政策的潜能和潜力，通过公开透明的省级网上交易平台，利用市场化运作机制，提高了宅基地复垦券指标交易价格，激发了贫困县交易指标的积极性，同时，经济发达地区也能公平、快捷地购买到急需的新增建设用地指标，减少了因协商交易价格高低所带来的风险，不仅为发达地区拓展了获取新增建设用地指标的途径，更为脱贫攻坚工作提供了资金保障，有效解决了脱贫攻坚工作中“钱从哪里来、地从哪里出”的问题，取得了一举多赢的良好效果。（作者单位：河南省自然资源厅   河南省自然资源投资集团有限公司）