人民政协的功能定位与服务效能提升研究

2021-02-22潘妍妍付鑫鑫

青岛科技大学学报(社会科学版) 2021年4期

潘妍妍付鑫鑫

[摘要]人民政协是国家治理体系的重要组成部分，在国家治理体系现代化的进程中，具有国家、社会、组织机构三个层面的角色优势。在人民政协协商民主发展的进程中，尚存在协商主体之间的沟通不够充分、协商程序部分环节的规范性不足、协商内容部分领域的专业度不到位等问题。因此，为充分发挥人民政协在政治、经济、文化和社会等领域的功能，提升其服务效能，应坚持党对人民政协工作的领导，提升人民政协的自身建设水平;通过不断完善协商制度，强化协商程序的规范性。在着眼协商主体时，应确保协商的平等性;在明确协商内容时，应增强议题的针对性。

[关键词]人民政协;角色优势;功能价值;服务效能

[中图分类号]D627 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2021）04-0094-08

Research on the function orientation and service efficiency improvement of the CPPCC

PAN Yan-yan，FU Xin-xin

（College of Marxism，Qingdao University of Science and Technology，Qingdao 266061，China）

Abstract：The CPPCC is an important part of the national governance system. In the process of modernization of the national governance system，the CPPCC demonstrates its advantages in terms of dimensions of the state，the society and the institution. In the process of the development of consultative democracy in the CPPCC，some problems have emerged，such as insufficient communication between the main bodies of consultation， insufficient standardization in some parts of the consultative procedure， and insufficient professionalism in some areas of the consultative content. Therefore，in order to give full play to the CPPCC’s functions in the political，economic，cultural and other social fields and improve its service efficiency，we should uphold the Party’s guidance over the work of the people’s government and improve the CPPCC’s capacity for self-improvement; and strengthen the standardization of the consultation procedure by perfecting the consultation system constantly. When focusing on the subject of consultation，we should ensure the equality of the consultation; when clarifying the content of consultation，we should enhance the pertinence of the topics.

Key words：Chinese People’s Political Consultative Conference （CPPCC）; role advantage; function value; service efficiency

習近平总书记强调：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”[1]人民政协作为社会主义协商民主的重要形式，是在中国共产党的领导下，以人民政协平台为载体，以受到决策影响的各群体为主体，通过灵活多样的民主渠道进行充分的讨论、协商，最后达成共识的一种民主形式。人民政协是随同新中国的建立而建立，伴随社会主义建设和发展进程不断丰富、完善的，总体上其所呈现的是螺旋式上升的发展态势。人民政协72年的光辉历程表明，人民政协与协商民主的充分融合，能够切实增强人民政协的履职实效，更大限度地发扬民主。

在数字化时代，人民政协的工作机制更是一种全面、系统、高效的新型协商民主形态。因此，要让人民政协的协商民主在数字化时代的社会治理中更好地发挥其治理效能，就必须全面把握人民政协与国家治理现代化的关系，准确认知人民政协在国家治理现代化中的角色优势与功能价值，并科学把握人民政协的角色定位、功能价值与国家治理现代化之间的内在逻辑关系。

人民政协在推进国家治理现代化的进程中有其独特的制度优势。周清认为，人民政协在自身建设、政治体制与机制完善，群众、社会有序参与，以及为国家治理体系和治理能力现代化建言献策五个方面发挥了独特制度优势[2]。李岁科以“四优势—政治优势、经验优势、平台优势、机制优势，三价值—文化价值、精神价值、实践价值”概括了人民政协制度的显著优势[3]。李仲才从传递民主诉求、协调阶层利益和监督行政行为三方面阐释了人民政协的独特作用[4]。关于人民政协在国家治理现代化中的角色定位，赵连稳从“统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式、社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，以及国家治理体系的重要组成部分”五个方面阐释了人民政协的角色定位[5]。朱兆华从“建国初期—新时期—新时代”三个阶段阐述了人民政协性质定位的历史演进 [6]。孙照红从“历史与时代、理论与实践、中国与世界”等多维度审视了新时代人民政协的性质定位[7]。综上，学者们主要从历史演进视角阐释了人民政协的性质和定位，以及人民政协在国家治理体系和治理能力现代化中所发挥的制度优势。但随着数字化时代的到来，协商民主正悄然发生着转变，人民政协要充分发挥专门协商机构的作用，必须积极适应这一社会发展的新特征。因此，数字化时代的人民政协如何适应新特征，顺应新变化，有效开展工作应当成为当下的一个关键议题。本文拟通过阐明人民政协在国家治理体系现代化中的角色优势，基于人民政协的功能定位，探索数字化时代人民政协提升其服务效能的有效途径。

一、人民政协在国家治理体系现代化中的角色优势

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[8]作为全面深化改革的总目标。国家治理体系现代化是国家从制度层面全面建设社会主义现代化国家的核心顶层设计，是一整套规范社会权力运行和维护公共秩序的制度和程序。人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织和我国政治决策中的重要参政机构，在国家治理中发挥着不可替代的功能，在实现国家治理体系现代化的进程中扮演着独特且重要的角色。

（一）国家层面：人民政协是国家治理、科学决策的“天然智库”

1.组织结构优势。“人民政协共有四级组织、涵盖8个民主党派、无党派人士、人民团体，囊括56个民族、5大宗教、港澳台同胞、海外华侨华人。”[9]如果将人民代表大会与人民政协作比较，从纵向的组织设置来看，人民代表大会是块状的，而人民政协则呈条状;从横向的代表范围来看，人大代表主要代表所在行政区的群众的利益，而人民政协则是主要代表本界别的群众的利益。不论是从纵向还是横向来看，人民政协具有更加系统、深厚的社会基础，能够最大限度地维护和实现全国各族各界群众的利益。也正是基于人民政协的界别优势，才使得人民政协在国家治理、科学决策中扮演着“天然智库”的角色。

2.专题协商优势。随着人民政协制度的确立和建设的深入推进，专题协商正成为人民政协协商民主的主要范式之一。人民政协在国家重大决策实施前后，都会号召社会人士对不同议题展开科学、全面、系统的协商。参与协商的人士既有在研究领域颇具影响力的专家学者，也有在社会上极具威望的行业精英，他们通过协商民主的方式，在一起讨论国家的大政方针和地方的重要举措，以及社会各领域的新情况、新问题，提出有针对性的意见、批评和高质量的建议。这些意见和建议所形成的社会信息、决策参考信息和政策选择方案是以人民政协的名义直接传递到国家权力机关中枢。

由此可见，人民政协能够因势而新地提升政党建设和政府决策科学化水平，促使决策成效的最优化，能够在最大程度上避免因政策性失误所导致的各种矛盾和问题，降低社会运行成本和政策风险，从而更好地维护社会各阶层和群体的利益。

（二）社会层面：人民政协是联系群众、团结各界的桥梁和纽带

人民政协是国家治理体系中的“联络员”，其每一个界别都是人民政协特有的组织形式，代表相应的信息渠道;其每一位委员都是政协组织的一个基本“细胞”，代表一个重要的信息源。人民政协在履职过程中始终坚持以人民为中心，并将努力达成社会各界的共识作为工作的动力和目标。

1.以人民为中心的价值取向。中国特色社会主义制度下，国家治理现代化的价值取向以人民为本，只有符合人民的意愿和需求的治理目标才具有统合行动的功能。而要实现这一治理目标，就需要发挥人民政协联系群众、团结各界的桥梁和纽带作用。“衣食住行医教保”是民生，也是民心，所以人民政协始终以解决民生问题作为工作的最大着力点，以回应民众的期待作为工作的最大职责，积极充当化解社会矛盾的有效渠道。

2.以共识为动力的工作导向。习近平总书记强调，人心是最大的政治，共识是奋进的动力[10]。《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民[11]。人民政协既是广大群众的“代言人”，也是党委政府联系群众的“桥梁纽带”，在把党的方针政策下沉到群众中去的同时，也把群众的智慧与力量汇总到党的决策层面，真正做到上达中央下通各界。人民政协能够充分发挥统一战线的组织功能，凝聚各民主党派、各阶层、各方面的智慧和力量，团结港澳台同胞、海外侨胞，发挥全社会全民族的积极性、主动性和创造性，更广泛地凝聚起实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。

（三）机构层面：人民政协是协商民主的重要平台和专门组织

在国家治理中，软权力①重要性的演变进程是国家治理现代化的主要特性之一。协商民主在其本质上可以归于软权力范畴[12]。人民政协作为专门协商机构，与决策机构、立法机构、行政机构共同构成国家治理体系，这充分体现了人民政协在国家治理体系中的重要角色定位。

1.人民政协是健全和完善社会主义协商民主制度的组织机制和有效载体。人民政协的发展目标是通过协商民主的形式和内容推进国家实现“善治”的理想状态，即实现公共利益的最大化。而要想实现这一目标必须突破“主体—客体”二元单向的高权模式②，以多元主体共同参与的模式而代之，并通过共同制定的或兼顾性的规划，对社会目标和规则形成高度共识，以提升不同成员的参与感、认同感、幸福感，构建共建共治共享的治理格局，推动社会运行更为顺畅。人民政协可以通过畅通决策程序的渠道将收集到的各种合理利益诉求纳入决策，以免形成狭隘的利益自护局面;也可以通过人民群众参与各层次协同治理的机制，有效避免决策陷阱。人民政协可以在国家、社会和人民之间建立起一个动态的、稳定的，既能相互协同，又能相互监督的联系通道。

2.人民政协为建构中国新型政党制度提供了协同组织保障与制度平台。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是符合中国国情的社会主义政党制度，是我国的一项基本政治制度。在国家治理体系中，中国共产党作为执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，始终总揽全局，发挥着领导中国特色社会主义事业的根本作用。各民主党派作为参政党，在中国共产党的统一领导下，与中国共产党休戚与共、通力合作，不断推动中国特色社会主义事业的蓬勃发展。在国家治理体系中，各民主党派以合作、非竞争、互利共赢、稳定发展为基本原则，是相得益彰、互相呼應的统一体。人民政协在国家、社会的动态演进中成为专门协商机构，是中国新型政党制度在长期发展过程中形成的必然结果。历史地看，只有在人民政协这一专门协商机构平台上，参政党才能真正地以党派名义开展活动，代表自己的党派在政协会议上提出意见和建议，从而使其作为政党的价值和职能在理性适度、合法依章的协商氛围中得到充分体现。人民政协作为专门协商机构，充分外化了人民政协的制度优势，深化了多党合作关系，为加强中国共产党领导下的中国新型政党制度建设提供了根本保障。

二、人民政协在国家治理能力现代化中的功能价值

国家治理体系和治理能力是一个国家的综合制度体系和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。国家治理体系现代化是提升国家治理能力的前提，而国家治理能力现代化，则是充分发挥国家治理体系效能的行动与结果，二者辩证统一。人民政协作为国家治理体系现代化的重要组成部分，具有重要的政治功能、经济功能、文化功能和社会功能，这些功能价值的实现是提升人民政协服务效能的关键。

（一）政治功能：精准建言资政，协助科学施政

社会有序运行是国家经济发展和百姓安居乐业的基石，而实现这一目标离不开有效的治理，即国家治理体系和治理能力能否达到、适应且促进经济与社会发展所要求的标准。人民政协通过有效的建言资政助推国家治理能力的现代化。建言资政的过程既是发扬民主、实现人民当家作主的过程，也是科学决策、民主决策的过程，更是统一思想、凝聚共识的过程 [13]。在实践中，人民政协依托不同的协商主体，形成不同的协商民主形式。例如，顺应新时代发展要求所兴起的网络议政、远程协商等新形式，已成为人民政协汇聚和引领民意的重要渠道。同时，这也对新形势下政协委员参政、议政、履行职能提出了更高的标准、更严的要求。相对而言，建言资政的内容大多都是紧扣中心大局，是层次较高、内容较宏观且党和政府高度关注、社会各界人民普遍关心的问题。建言参政的过程是提出具有普遍参考意义的议题，积极解决议题中的问题的过程。因此，“是否聚焦热点问题、是否准确反映现实问题、是否深层次分析问题产生原因、是否精准提出解决问题的方案”是衡量建言资政质量和水平的基本评价标准。人民政协在面对社会复杂问题时，能够发出正确的“声音”且得到回响，在很大程度上得益于其坚持问题导向，保持决策的前瞻性、预见性，能从中提出具有可操作性的高质量建议，协助科学施政的政治功能。

（二）经济功能：服务现代化经济体系构建，助推高质量发展

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。这就要求政协工作也必须坚持以人民为中心，贯彻新发展理念，在经济社会动态发展中实现民主协商治理的高质量发展的目标。坚持人民政协这一重要的政治形式和组织形式，充分发挥人民政协在服务现代化经济体系构建和助推经济社会高质量发展方面的优势，是我国在坚持中国共产党的领导下，坚定走中国特色社会主义发展道路，实现中华民族伟大复兴的过程中，符合中国实际的科学、有效的政党制度创新。

围绕中心、服务大局，是人民政协履行职能的重要原则;着眼社会热点问题，紧扣推动经济社会高质量发展，是人民政协履行职能的应有之义。政协委员通过立足现状、分析问题、着眼对策，以高质量履职助推高质量发展。2020年6月四川省政协十二届十次常委会议建议将“推动成渝地区双城经济圈建设，打造高质量发展的新动力源”作为四川省当前和今后一个时期的重大政治任务。2021年1月，山东省政协十二届二次常委会议围绕“促进民营经济高质量发展”“改善营商环境，扩大对外开放”和“增强创新能力，促进新旧动能转换”等三个专题组织协商议政。人民政协每两周举行一次的“双周协商座谈会”围绕当前经济、社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，充分发挥了人民政协作为协商民主重要渠道的作用。这些举措表明，人民政协在政治站位和机构功能上都充分体现了其作为专门协商机构服务经济社会发展的工作导向和现实作用。

（三）文化功能：传承“和合”文化，坚定文化自信

人民政协是马克思主义理论与中国实际相结合的产物，是符合中国国情和党情的制度选择。社会主义协商民主“源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化”[14]。古代先哲们对自然界整体性辨认认知的和合文化是人民政协事业能够不断发展的内在精神动力。和合文化，亦即和而不同，贯穿于人民政协制度产生和发展的始终，具有一定的内生性。“和”代表团结，“不同”代表民主，和而不同贴合了人民政协团结和民主两大主题。人民政协正是在“和而不同”的辩证统一中，为促进各党派、团体、民族、阶层等不同利益主体的共同目标—实现中华民族伟大复兴，而共存、共生、共赢、共奋斗。

中华民族生生不息的根脉是中华民族的优秀传统文化，而人民政协作为中华民族优秀传统文化的践行者，在推动社会主义和谐社会的建设中，将和合文化贯穿于社会主义建设的始终，不断汲取优秀传统文化中的精华，并进行了创造性地转化与发展，积极创造“人和”环境，坚定文化自信、凝聚中国力量。

（四）社会功能：促进社会整合，改善治理结构

社会整合主要是指通过对社会各部分之间的冲突进行沟通与引导，使整个社会成为一个运行有序的统一体。人民政协是社会整合体系的参与者、推动者，具体体现在政党整合、社会整合、意见整合、参政整合四个方面。首先，在政协的平台上充分发挥各民主党派自身独特的优势;其次，团结凝聚社会各方力量，通过有效的运作机制处理社会群体利益与国家整体利益之间的关系;再次，以人民政协为利益表达渠道，将不同主体的不同意见进行整合、协商，以最大限度地避免矛盾和冲突，从而形成有机的社会利益共同体;最后，拓宽政协制度渠道，扩大公民有序的政治参与，确保社会稳定和谐。因此，人民政协是政府和人民之间有效沟通的枢纽，是提供给社会各界人士参与政治和社会生活极具代表性和包容性建议的政治場所，其所充当的是社会公众表达利益的有效渠道。

三、人民政协协商民主发展中面临的困境

传统的协商民主的实践模式在一定程度上存在体制机制上的不足，在协商制度与实践中会有不同程序的错位现象，这就导致协商主体之间的沟通不够充分，协商中部分环节的规范性不足，以及协商内容部分领域的专业度不到位等问题。如不加以改革和规范，会影响人民政协协商民主的履职效果，进而降低人民政协的服务效能。

（一）协商主体之间沟通不够充分

民主是衡量一个国家的治理体系和治理能力是否现代化的重要标准，制度设计和治理过程都要保障主权在民，即人民当家作主。从理论上来说，“现有的权力和资源的分配并不能影响参与者在协商中的地位”[15]，所以，协商的每个阶段都应该能够最大限度地保证有能力参加协商或者受决策影响的人都有机会参与其中或表达诉求。在中国特色社会主义根本制度下，公共政策要从根本上体现人民的主体地位和人民的意志，但现实中，由于协商主体涉及多个层面的社会群体，往往沟通不够充分，进而影响协商效率和结果。

首先，从党委与政协的关系来看，现有的党政权力机构中，党委、政府、人大、政协的权力呈现一种类似“差序格局”①的现象。党委与政协的关系在政治上是执政与参政的关系，在工作运行上，政协在党委的领导下开展各项工作，然而，这种运行模式往往在实践中有时会出现政治领导与政治平等的不对称情况，进而导致沟通效率不高。

其次，从人民政协协商民主的内容来看，目前的协商以建言资政为主要内容[16]。换言之，协商内容是执政党向共产党党外人士征求决策意见，而党外人士往往是在党委领导下协商产生的，其范围相对扩大的社会群体相对而言较小，而根据协商程序，社会群体的成员是不能都直接作为协商主体参与协商的。所以，反馈上来的意见所能代表的范围也相对较小，这就使得各级政协机构对所征询的意见是否采纳，往往存在一定的主观性，进而导致政治协商的客观性不够。

再次，从人民政协协商民主的模式上看，我国人民政协的协商民主在制度设计上采用了精英型协商的模式② [17]。政协委员大多是各个行业的精英，具有较强的社会影响力，而普通的群众参与度相对不足。这就间接造成政協委员往往会以政治安排为主，看重政治荣誉性，在履职过程中多以个人身份出现，在本界别的利益和主张的表达上存在一定程度的欠缺，继而导致制度设计困境的产生。

最后，从数字化时代涌现出的新舆论现象看，数字化时代出现了很多颇具社会影响力的网络群体代言人，他们通过网络平台发布自己对社会热点事件的观点和评价，提供各种信息和认知，对网民群体具有重大的影响力和号召力，有助于最终推动形成网络共识。所以人民政协的民主协商有必要适应此种新变化，提高对此类人群的重视程度。

（二）协商程序部分环节的规范性不足

程序是民主运行的规则，是民主制度刚性的保障。人民政协在程序建设上还有很大的进步空间。现有的民主协商程序主要是由《中华人民共和国宪法》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中国人民政治协商会议章程》以及其他相关文件来规范的。所以，现有的民主协商程序虽具备合法性，但细节不甚完善。

在议题协商环节的规范化方面，目前一些议题往往单方面由政协的专门委员会或委员提出，政协主席会议审定后执行，而协商的另一方（或多方）在议题设定时参与度不够;在过程监督环节，对违反政协协商规定、不履行协商程序的决策造成重大损失的，缺乏相应的责任追究制度[18]等。特别是在基层协商中容易出现因协商范围不明确而导致急需协商的问题不能协商;因协商主体没有统一规定而不知与谁协商;因协商效果不佳使得该征求的意见不能征求、该讨论的不能座谈讨论，而仅以邀请政协负责同志座谈和通报的形式代替协商，协商形式较为随意。此外还有因部门的相互推诿而导致协商结果落实不到位等现象。这些问题和现象直接导致协商民主程序的不科学、不严密、不规范，使得协商实践部分流于形式，没有发挥其本应该发挥的作用。

在界别设置的合理化方面，目前政协由34个界别构成，其组织化水平有待提高。在界别人员组成中，传统行业代表、退休党政官员偏多，而新型社会阶层、普通劳动者代表较少;界别划分不清晰，存在重复交叉问题;界别意识不强，能力不足，组织过于松散。由此可见，人民政协的界别设置和作用发挥有待进一步规范。

在人民政协各级组织机构运行的制度层面尚需统一与规范，从全国政协到地方政协的组织机构、专委会设置、人员配置等方面仍待完善，在反映问题、上传下达、组织部署等方面的可操作性的体制机制规定还有待系统化。

（三）协商内容部分领域的专业度不到位

没有调查就没有发言权，只有真实、可靠，具有时效性的提案才能够真正反映社会、民生问题。然而，在实际中，一方面，因政协委员调研、协商工作的规范制度安排和工作保障的相对缺乏，政协委员们往往调研时间不够，对提案的分析研究和讨论不充分，导致有些提案的质量并不理想，要么隔靴搔痒，不能彻底解决实际问题，要么方案有失偏颇，不能精准针对问题。另一方面，因有些提案议题内容的规定过于笼统，缺乏专业性、针对性。譬如，“中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划”[19]，这类文件反映出“现阶段人民政协协商民主的议题十分广泛，包括了国家经济社会发展几乎所有方面，这是政协工作现阶段的特点和优点”[20]，但由于都是综合性文件，具体实施时，如果缺少相应的举措，那么文件精神就难以落实到位，使得应有的协商优势可能变为劣势，会极大地削弱协商内容的专业性。因此，需要制定更具指导性、针对性和可操作性的实施举措文件或办法，以避免协商过程重形式、轻实效的问题出现。

四、人民政协提升服务效能的路径

人民政协在中国特色社会主义政治发展过程中具有重要的理论和实践价值。在理论价值层面，人民政协的协商民主制度契合民主政治发展的历史潮流，在一定程度上体现了社会主义政治制度的特点和优势，能够持续健全和完善社会主义协商民主制度，助推中国民主政治的发展。在实践价值层面，人民政协作为协商民主的重要实现形式，有助于提高公民政治参与的积极性和保障人民当家作主的实现。但实际履职中的人民政协的协商民主还不能够完全承载人们的期望，亟待进一步改革与完善。

（一）以党的建设为引领，提升政协自身建设水平

人民政协是专门协商机构，其本质特征是坚持中国共产党的集中统一领导。只有坚持党的领导，人民政协才能把各种不同的社会政治力量团结在一起，使其成为为社会主义建设服务的政治联盟。同样，也只有坚持将党的建设贯穿到人民政协工作的全过程、各层次、各领域，协商民主才能确保在沿着正确政治方向的前提下，开创政协工作的新局面。如何在新时代发挥党的“旗帜”作用，提振人民政协的政治建设水平和增强人民政协的服务效能，是关乎党建成效和人民政协工作行稳致远的重大命题。

1.充分发挥党对人民政协履职尽责的领导核心作用。坚持党的领导是强化人民政协履职与处事的合力，是切实加强党对政协工作的思想政治引领，最大限度地凝聚共识的根本政治保证。坚持党的领导也是人民政协必须秉承的根本政治原则。因此，各级党委要切实加强对政协工作的领导，将政协党的建设工作纳入党委工作总体布局，一体谋划、一体推进[21]，敦促人民政协协商制度的规定落到实处，切实保障人民政协行之有效地开展各项工作。

2.建立健全党组负责的长效体制机制。首先，加强中国共产党的全面领导，充分发挥党把方向、统全局、保落实的引领功能。其次，强化对政协机关党组和专委会分党组的领导自觉性建设，完善党组与政协工作的协调统一机制，确保党组覆盖政协的全领域、多层次的工作，实现政协党组治理、委员调节、基层参与的合理有序互动。

3.以党建为引领凝聚广大政协委员。历史和现实的发展实践已经充分证明，人民政协是中国共产党实现科学执政、长期执政重要战略的政治组织资源。因此，要以务实举措推进政协各项工作，以过硬的作风严抓政协党建，以党建工作为抓手来引领、带动广大政协委员在履职中把准方向、把握社会主要矛盾和矛盾的主要方面，有效开展协商工作，发挥协商民主的积极作用。

（二）合理利用数字化技术，突破协商民主困境

国家治理体系和治理能力现代化既离不开现代互联网信息化技术的支撑，也离不开互联网社会的治理现代化。习近平总书记指出，“要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，要强化互联网思维，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。”[22]随着数字化社会的深入发展，数字协商、智慧议政必將成为政协开展工作的新模式。人民政协要加快数字化社会下的协商议政，紧抓机遇、创新发展、突破困境，提升其服务效能。一方面，要开展针对大数据技术学习的专题培训，培养一批精通大数据应用的高端人才。通过推动协商主体将理论培训与实践锻炼相结合，提高对大数据的应用与整合能力，紧跟时代热点，提出具有突破性、创新性、可操作性的具体建议。另一方面，将大数据技术贯穿人民政协协商民主全过程，利用大数据技术加强提案信息管理，对所有提案的审批落实情况进行密切监督、跟踪办理，并通过大数据信息共享，为提案调研落实提供技术的支撑。

（三）着眼协商主体，确保协商平等性

1.明确人民政协协商主体的范围。人民政协协商民主的主体是由中国共产党、人民代表大会、政府、各民主党派、人民团体、各界别政协委员构成的，协商主体是协商民主的基本要素之一。因此，为提升协商民主的实效，应切实增强协商主体的民主意识，规范协商的行为和提高协商的能力。

2.从制度层面保障协商主体的平等性。只有协商主体平等独立，协商民主才能发挥真正的效用。首先，应依据社会发展实际，动态调整优化协商主体的人员构成。其次，应通过完善相关法律法规和加强制度设计，确保新的社会群体的参与权。再次，应畅通参与主体对公共事务的知情权，充分调动各协商主体的民主潜能。最后，应完善监督机制，采用同体监督与异体监督相协同的方式，即加强政协协商主体内部的监督与社会公众、媒体等对公民公平参与政协协商民主监督的相互配合，保障协商民主的合法运行。

3.从技术层面为确保协商主体的平等提供平台支持。数字化时代的社交平台创新能为协商议政优势的发挥提供技术支持，拓展协商主体参政议政的渠道。“智能+”思维开创协商议政是以数据为核心资源的协商议政模式，是人类思维的重大变革。通过数字协商、智慧议政、网络信息库、网络调研、网络论坛和微信、微博、QQ沟通等平台，可从地域空间拓展参与协商的公众范围，而民众也可以根据自己的真实需要参加协商讨论，打破传统协商活动的话语权和身份限制，实现有效协商、真实协商。但网络平台所具有的隐匿性也存在一定的缺点，海量的大数据信息可能会造成决策的失误。这就要求协商主体要强化协商意识，主动提高自身判别信息真伪的能力。

（四）明确协商内容，增强议题针对性

人民政协的协商议题内容应从大处着眼以切实保障党的路线、方针、政策得以贯彻和实施，从小处着手为人民政协更好、更扎实地开展各项工作提供强有力的“抓手”。人民政协需在宗旨、方向、制度、目标上同党中央保持一致、互融互通，守正出新、释放活力，确保党中央“一把火炬传到底”。

习近平总书记指出，在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛[1]。协商是一种求得相互理解、共同合作的行为，协商过程要求协商主体间通过语言在自由平等、公开的环境下进行交流 [23]。在当前多元价值冲突的社会背景下，更需要协商主体之间能够进行平等的交流与合作，这不仅需要参与协商的主体间的平等，更需要协商议题的专注和协商内容的透明。因此，首先，可通过网络民意调查，公众问政官方微信、微博、网络投票等方式，倾听百姓呼声和反映群众诉求;其次，可通过总结问题，进一步细化协商内容，按协商内容的重要性做一个明确的标准规定;再次，对于协商内容，哪些可以公开、哪些可公开可不公开、哪些不可以公开都需做一个明确的规定;最后，可通过相关媒体及时发布信息，保证民众具有知情权、监督权和参与权，让民主发挥更大的作用。

（五）健全协商制度，强化程序规范性

自党的十八大以来，习近平总书记在各级各类相关会议中强调，要严肃党内政治生活，深入整治选人用人不正之风，坚持正确用人导向，真正把忠诚党和人民事业、做人堂堂正正、干事干干净净的干部选拔出来，形成风清气正的良好政治生态 [24]。

人民政协作为国家重要的政治机关，既是政治生态的依托者，也是政治生态的营造者。但营造良好的政治生态需要制度的合理性和可执行性，人民政协功能的发挥同样离不开完善规范的民主协商制度，而政治协商更是需要一个明确规范的流程。所以，政治协商的主体、内容、形式、程序和协商成果运用需有一个制度化、规范化、程序化的设计。就人民政协各层面、诸领域而言，协商中的政策实施、功能发挥，须遵循“科学、合理、平稳、高效”的原则，按照规范的工作程序，实现视察调研、协商议政、评议监督工作的有效衔接，完善细化具体实施方案。同时还需增强政协工作的主动性和创新性，形成动态管理机制，突出政治标准选人、用人，把好政协委员的“入口关”和“出口关”。此外，还可采取政协委员末位淘汰机制，提高政协委员的素质与本领，使其履职尽责、守规重行，进一步探索构建完善的人民民主协商制度和协商民主的长效机制。

五、结语

人民政协是中国民主实践的成果，明晰人民政协在国家治理体系和治理能力现代化中的角色优势和功能价值，是提升人民政协治理效能的关键一环。为更好地推动协商成果转化为国家治理效能，必须下大气力解决协商民主建设过程中面临的困难。因此，一要坚持中国共产党的领导，这也是人民政协协商民主的本质特征;二要从顶层设计到基层实践，不断完善协商民主的制度架构，保障协商民主落实落地;三要積极利用数字化时代的大数据平台技术，拓展协商民主的渠道和范围;四要形成党的领导、制度规范、技术平台的有机协调机制，以保障人民政协协商民主过程运作得顺畅、规范，确保协商主体的独立平等以及协商内容的透明专注，进而切实提升人民政协协商民主的实效性。

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