提高脱贫质量的理论、政策与测算框架

罗连发 吴成强 刘沛瑶

摘 要：2020年我国按现有贫困线标准实现了消除绝对贫困的目标，扶贫工作的重点转向提升脱贫质量。要落实提升脱贫质量的政策目标，亟需新的理论构建与可操作性的测算框架。本文结合动态贫困理论、可行能力理论、多维贫困理论，对中央提出的脱贫质量政策进行解析。基于此，提出脱贫质量在宏观层面应主要关注地区发展的可持续性、在微观层面关注个人发展的可行能力。基于这一理论，本文尝试性地提出了一个脱贫质量的测算框架，对此前832个国定贫困县的脱贫质量进行评价。本文的边际贡献在于首次对脱贫质量的政策内涵进行了理论探讨和评估框架设计，从而对未来进一步巩固脱贫成果提高脱贫质量的政策设计提供一定启示。

关键词：脱贫质量;政策分析;测算框架

一、问题提出

2020年11月，我国最后9个深度贫困县宣布退出贫困县序列，标志着国务院扶贫办确定的全国832个贫困县全部脱贫摘帽，《中国农村扶贫开发纲要》（2011-2020年）及《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中设定的全国脱贫攻坚目标任务已经完成，也意味着我国在历史上首次整体消除了绝对贫困。然而，绝对贫困的消除并不意味着扶贫工作的结束，我国仍面临着进一步巩固脱贫成果，提升脱贫质量的新任务。当前我国贫困地区的发展水平与整体小康目标差距较大，特别是在摆脱绝对贫困以后，进一步促进发展的任务十分艰巨，部分刚刚脱贫的家庭仍有重新返贫的风险。据有关数据估计，在2009年，我国3597万贫困人口有62.3%属于返贫人口范小建：《2001 年以来中国减贫趋势呈现出明显马鞍形》，在减贫与发展高层论坛上的主旨发言，2010年10月17日。 ;即便在2020年，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万人存在致贫风险李纪恒：《筑牢脱贫攻坚兜底保障的坚固防线》，人民日报，2020年3月27日。 。

2015年《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出：“评价精准扶贫成效，既要看减贫数量，更要看脱贫质量”，“切实提高扶贫成果可持续性，增强贫困人口自我发展能力”。习近平总书记2017年在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调“脱贫计划不能脱离实际随意提前，扶贫标准不能随意降低，决不能搞数字脱贫、虚假脱贫”，再次强调脱贫质量的重要性。2019年8月15日，在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上，习近平总书记指出“脱贫必须是高质量脱贫，即实实在在、没有水分、经得起考核检验的脱贫，脱贫成果能够巩固、脱贫群众收入比较稳定、返贫风险低”，“要多管齐下提高脱贫质量，巩固脱贫成果。要严把贫困退出关，严格执行退出的标准和程序，确保脱真贫、真脱贫”，“探索建立稳定脱贫长效机制，让脱贫具有可持续的内生动力”。基于中央对于脱贫质量的相关表述，我们认为其政策内涵主要包括两个方面：一是脱贫的真实性，要求提高贫困状态的识别精准度，防止出现“数字脱贫”和“假脱贫”;二是脱贫状态的可持续性，即贫困主体和贫困地区具有发展的内生动力和能力。

脱贫质量不仅是一个全新的政策议题，同时也是一个新的理论问题，现有扶贫理论与政策的研究鲜有系统论述脱贫质量问题以及测算框架。本文基于中央提出的脱贫质量政策的回顾，结合相关贫困理论，对脱贫质量进行理论解读，尝试提出脱贫质量提升的理论机制与路径，并进而构建脱贫质量的测算框架，以期为未来提升脱贫质量的政策设计提供参考。

本文余下内容包括：第二部分，对现有文献中关于脱贫质量的研究进行综述，并分析已经取得的成果及存在的问题;第三部分，在系统地回顾贫困主体发展理论的基础上，对提高脱贫质量的机制进行理论分析;第四部分，回顾我国政府在提升脱贫质量方面的宏观和微观政策实践;第五部分，脱贫质量的测算框架指标设计，基于第三部分的理论研究，尝试提出初步的脱贫质量测算框架，并基于可得的数据指标，进行初步的评价;第六部分为结论与启示。

二、提升脱贫质量的相关文献综述

本部分在梳理我国脱贫质量政策的基础上，对现有与脱贫质量相关的文献进行回顾与评论。基于政策的回顾与梳理，我们认为脱贫质量的政策内涵主要包括两个方面：一是脱贫真实性;二是脱贫可持续性。脱贫真实性涉及到对于贫困状态的精准识别问题，主要包括贫困线标准设定、数据误差及扶贫资源匹配等方面。脱贫状态的可持续性，主要是指贫困主体具有发展的自生能力，摆脱贫困陷阱。现阶段的脱贫可持续性存在着外部“输血”扶贫与内生脱贫能力失衡的问题。关于脱贫质量测度与评价的研究主要包含脱贫质量内涵的界定以及测度脱贫质量的指标体系研究。

（一）关于脱贫真实性的研究

脱贫真实性首先需要讨论的是贫困标准问题。关于贫困线标准的设定，已有较多的研究，长期以来贫困线测度标准保持不变，相较于其他国家存在着过低的问题，并且增幅也不及经济发展的速度，使得贫困人口持续减少仅仅成为一种“表象”。对此，一些学者提出应当对国家贫困线作出适当的调整，以更好地识别贫困人口，提高脱贫质量。孙久文与夏添（2019）建议2021-2025以农村居民中位数收入的40%作为相对贫困线，之后每五年提升5%，到2035年以后逐步趋向60%，向高收入国家接轨，更好地识别贫困主体。陈宗胜等（2013）认为可以用上一年度农村居民的平均收入乘以均值系数作为下一年农村“相对贫困线”，并以0.4～0.5的均值數作为衡量“相对贫困”的标准。

据研究，已统计的脱贫数据存在误差，这使得实际脱贫过程中部分贫困地区的脱贫真实性存疑，脱贫质量低下。影响数据真实性的误差主要来源于两个方面，分别是主观和客观方面。主观上，地方政府官员存在贪腐、扶贫数字造假、材料补造等机会主义行为（雷玉琼等，2019），以及扶贫过程中形式主义盛行，部分官员从个人政绩出发而非从贫困群众切身利益出发，制造了大量“面子工程”，并未能够真正为贫困群众创造福祉（陈辉等，2019）。客观上，数据指标难以真实地反映脱贫情况，因为量化的脱贫标准与质性的脱贫质量之间存在考核偏差问题，单纯套用脱贫标准来评价扶贫成效，很容易导致数字脱贫、虚假脱贫等脱贫考核不严现象（刘万振，2018）。刘成良（2019）认为地方政府一开始对国家扶贫理念认知存在偏差，或基于自利性动机策略性推高了贫困发生率，以至于后来陷入“指标困局”，很难实事求是识别贫困户，只能在既有的不太合理的指标约束下进行精准识别，从而难以达到精准，所统计的数据指标也难以反映实际情况。

影响脱贫数据真实性的因素还有扶贫资源的错误配置。扶贫资源错配使得扶贫过程中存在“精英俘获”的现象，部分真正贫困的主体难以得到帮助。关于这方面也有较多的研究，主要体现在以下三个方面：第一，扶贫项目错误地配置到相对更有财政实力的地区和个人，即“扶强不扶弱、扶富不扶贫”的目标错位。何毅等（2019）研究了产业扶贫领域内存在的精英俘获现象，认为产业扶贫项目在政策设计和执行层面存在悖论，政策设计的出发点是惠及更多贫困户，政策执行的重点是效率与收益，由于产业开发本身有成本和风险，很多贫困村和贫困户不敢冒险，所以很容易出现产业扶贫项目被富裕村和富裕户俘获的资源错配现象;第二，扶贫资金错误地偏离真正的穷人。以农村低保为例，低保瞄准是实现扶贫资源精准投放的前提，何欣等（2019）使用2013年和2015年中国家庭金融调查数据估算了中国农村的低保瞄准效率，发现农村地区低保救助资源不足、瞄准偏误较大、存在明显的精英俘获现象。第三，扶贫措施的“简单化”与农户发展需求“多元化”之间的错位。在基层实践中，脱贫措施同质化现象严重，左停等（2017）认为应基于贫困地区或贫困户的需求导向，提高扶贫措施供给内容的多样化和扶贫措施供给形式的多元化，从而提高扶贫的精准性。

（二） 关于脱贫状态可持续性的研究

目前脱贫状态可持续性低，脱贫质量不高的重要原因有贫困者主体地位被政府错代导致内生发展动力不足、政府强调经济增长速度而忽视培养贫困主体自我发展能力等（张立伟等，2019）。姚树洁等（2019）从信息不对称的视角出发，从理论和经验两个层面论证了深度贫困地区贫困户内生动力在扶贫开发中的关键作用，研究发现由于信息不对称，贫困户会产生机会主义行为，专注于贫困户身份的认定，不利于精准脱贫的可持续性;“短、平、快”的扶贫机制容易使贫困户产生依赖，失去内生动力，脱贫质量较低;一些国家级扶贫开发重点县长期受益于财政专项资金支持，更应迫切关注贫困户的“扶志”需求。

吴晓俊（2010）提出要构建“主体—供体—载体”三位一体、三体均衡的扶贫模式，主体的可持续就是指自我积累和发展能力的提高，供体的可持续是指扶贫资源可持续供应与利用，载体的可持续是指自然生态环境的可持续循环，这样才能实现农村扶贫开发的可持续发展，进而遏制脱贫人口返贫，提高脱贫质量。

部分学者也通过构建指标体系对脱贫状态的可持续性进行了测度。实证研究中，学者们大多以可持续生计方法（Sustainable Livelihoods Approach，简称“SLA”）为框架来构建综合指数，对脱贫成果的可持续性进行评价，这一框架主要以生计资本为基础。生计资本主要分为人力资本、自然资本、物质资本、金融资本和社会资本5 种类型。之后许多学者都通过这5种资本类型选取不同指标对脱贫可持续性进行测度（夏艳玲等，2019）。孙晗霖、刘新智与张鹏瑶（2019）在这5种资本类型的基础上，加入后代教育，构建了贫困地区可持续生计评价体系，并对不同地区的脱贫可持续性进行测度，发现甘肃、山西贫困地区精准脱贫户生计可持续性较强，四川、湖南和贵州地区的精准脱贫户生计可持续性较弱，且金融资本、人力资本、自然资本对于提升脱贫可持续性的作用最大。

另有学者研究了具体扶贫政策对于脱贫可持续性的影響，具有正向影响的政策有易地扶贫搬迁政策、产业扶贫项目、教育扶贫政策等。易地扶贫搬迁后已搬迁移民的生计资本整体水平提高，更能够稳定脱贫，不易返贫，有效地提高了脱贫质量（夏艳玲，2019）。农户参与产业扶贫项目能有效缓解贫困脆弱性，赋予内生动力，实现稳定脱贫（谭永风、陆迁与郎亮明，2020）。文化和人力资本的匮乏容易导致贫困家庭后续发展乏力而无法脱贫或返贫。蒙泽察等（2020）研究发现家庭成员受教育水平促进家庭经济发展的正效益显著，因此应将教育扶贫与经济扶贫相结合，注重发展农村教育，提升人力资本水平，这在摆脱贫困上的作用是基础性和长效性的。

（三） 关于脱贫质量的研究

目前学界关于脱贫质量测度与评价的研究主要包含脱贫质量内涵的界定以及测度脱贫质量的指标体系研究。学者们对于脱贫质量的内涵理解主要包含多维脱贫、形成内生动力稳定可持续脱贫、真实脱贫等几个方面。郑长德（2018）结合“质量”即满足要求的内涵，提出脱贫质量就是满足脱贫的要求摆脱贫困，而摆脱贫困应是多个维度各项指标稳定持续地超过贫困线，其对“持续”的理解不仅仅是这一代人不再返贫，还包括阻断贫困的代际传递，因此脱贫质量这一概念具有综合性、动态性、阶梯性和区域性的特点。王汉杰、温涛与韩佳丽（2020）从农户的需求层面出发，将脱贫质量定义为满足农户脱离贫困状态的需求，并将脱贫质量划分为生活质量、发展质量、公共服务质量三个维度，生活质量维度反映了满足基本生活条件的物质需求，即脱贫质量首先要求摆脱物质层面的贫困状态;发展质量维度反映了农户的自我发展能力需求，即可“自我造血”能力的需求，也就是说，脱贫质量还要求赋予贫困人口内生动力，使其可持续脱贫，有能力自己创造更好的生活;公共服务质量维度反映了农户对社会权利的需求，如医疗保障、养老保障等，这使得农户能够有效应对疾病、危害等外部风险，也就是说，脱贫质量还要求降低贫困人口未来生活的不确定性，保障其社会权利。檀学文与白描（2021）综合习近平总书记重要论述和国内外实践，将脱贫质量定义为真实脱贫和可持续脱贫两步走成果，而实现可持续脱贫所需要的条件，除去大多数学者所提到的内生发展能力，他们还强调了稳定充分的经济社会发展条件和辅助性支持政策所发挥的重要作用。

关于测度脱贫质量的指标体系研究，不同学者观察维度不同，所选指标也不尽相同，但主要包含收入、教育、公共服务、社会保障、环境等几个维度。郑长德（2018）在对中央及地方脱贫政策中关于脱贫的评价标准进行解析的基础上，分别提出了贫困户、贫困村、贫困县三个层级的脱贫质量维度，贫困户的脱贫质量维度包括年人均纯收入、吃、穿、义务教育、基本医疗、住房安全;贫困村的脱贫质量维度包括贫困发生率、村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等;贫困县的脱贫质量维度包括贫困发生率。王汉杰、温涛与韩佳丽（2020）主要关注微观个体，从农户的生活质量、发展质量、公共服务质量三个维度构建了深度贫困地区农户脱贫质量评价指标体系，生活质量维度主要包括饮用水、电、做饭燃料、卫生设施、耐用品5个指标;发展质量维度包括健康状况、劳动力教育、儿童教育、政治参与4个指标;公共服务质量维度包括医疗保障、养老保障、医疗服务3个指标。斯丽娟与王超群（2020）则基于区域高质量发展理论，在县域发展的背景下，从经济、社会和环境三个宏观维度构建了区域扶贫质量测度指标体系，经济维度包括人均GDP、农民人均纯收入、人均公共财政预算收入3个指标;社会维度包括农村人均用电量、教育支出占总公共预算支出的比重、每千人医疗机构床位数、城镇化率、人均全社会固定资产投资5个指标;环境维度包括年平均降水量、15°以上坡度面积占比2个指标。

（四） 对现有文献的评论

通过对脱贫质量相关文献进行梳理发现：第一，对于脱贫质量的内涵研究与中央强调的政策重点结合度不够，大多数学者关注到了可持续性对于脱贫质量的影响，而对于脱贫数据真实性对脱贫质量的影响提及较少。而且对于脱贫质量的概念大多只是给出宽泛的解释，缺乏理论层面的分析与解释框架。第二，很多文献主要关注于评价脱贫质量，且要么只对宏观层面某个地区的脱贫质量进行测度与评价，要么只关注微观层面农户的脱贫质量，没有将宏观与微观相结合来考察全国或某个地区的脱贫质量，同时也缺乏对于提升脱贫质量动力机制的研究。本文的主要创新点在于：基于对中央提出的脱贫质量政策的回顾，结合贫困主體发展理论，对脱贫质量进行理论解读，并尝试从宏微观两方面提出脱贫质量提升的理论机制与路径，进而构建脱贫质量的测算框架。

三、提升脱贫质量的理论机制：基于贫困理论的分析

贫困的研究维度主要分为贫困地区和贫困人口，因此提升脱贫质量也应立足于贫困地区和贫困人口的发展。在理论上，宏观层面贫困地区的脱贫以地区培育发展的要素和形成可持续发展机制为主要内容。微观层面贫困人口的脱贫则以培育贫困人口的内生动力和发展能力为主要内容。本部分将基于代表性的贫困理论来介绍脱贫质量的理论内涵及其提升机制。

（一） 脱贫质量的内涵界定

脱贫质量主要是指脱贫数据具有真实性和脱贫状态的可持续性。脱贫的真实性在理论上主要指贫困人口和贫困状态的精准识别，具体包括三个方面的内容：一是贫困线标准设定，二是数据误差，三是扶贫资源匹配。关于贫困线设定，不管是从绝对贫困标准出发，将食物和非食物的基本需要折算为货币作为贫困线;还是从相对贫困标准出发，将居民收入的一定比例作为贫困线，脱贫的真实性要求贫困线的设定与当前扶贫阶段的目标相结合，其调整也要与经济发展保持同步。对于数据的真实性，在主观上，各级政府要以贫困人口切身利益为出发点，杜绝扶贫资金贪腐、脱贫数据造假等问题;在客观上，要完善脱贫质量评价体系，从经济效益、社会效益、生态效益等多维度考察脱贫质量，同时注重贫困人口对于脱贫满意度等主观性指标。对于扶贫资源匹配，脱贫的真实性要破解“精英俘获”现象，扶贫政策和扶贫资金应落实到真实贫困人口和贫困项目上，保证扶贫资源的精准匹配。

脱贫状态的可持续性，主要是指贫困主体具备发展的自生能力和内生动力，摆脱贫困陷阱，能够稳定处于脱贫状态，并具备一定的抵御风险能力。宏观层面，脱贫状态的可持续性要求贫困地区能够摆脱因资本短缺、制度失灵和环境退化等原因导致的贫困陷阱，并实现经济的可持续增长;微观层面，脱贫状态的可持续性一方面需要贫困主体跳出因资产不足和营养摄入不足等导致的贫困陷阱;另一方面要求贫困主体具有自我发展的可行能力，即利用其拥有的资源来实现自己的生活目标的能力，这里的资源指有足够的食物、参与社区活动、拥有自尊等（Sen，1999）。

（二） 提升脱贫质量的宏观机制

所谓提升脱贫质量的宏观机制，是指让一个陷于贫困陷阱的地区，具备摆脱贫困陷阱并获得可持续发展能力的机制。当主体长期处于贫困落后的状态而无法摆脱、陷入难以自拔的恶性循环时，经济学家将这种状态称为贫困陷阱。宏观视角下贫困陷阱的生成原因包括资本匮乏、制度失灵和生态环境恶化等。纳克斯（Nurkse）在《不发达国家的资本形成》（1953）中提出贫困恶性循环理论，他认为，资本短缺是贫穷国家长期陷于贫困的关键因素。资本短缺包含供给和需求两方面，贫穷国家较低的人均收入水平导致投资的资本供给（储蓄）和产品需求（消费）都不足，这就限制了资本形成，使贫穷国家长期陷于贫困之中。要打破这种贫困恶性循环，必须进行大规模、全面的投资，实施全面增长的投资计划（Nelson，1956）。尼尔森的低水平均衡陷阱理论认为发展中国家收入水平仅能维持最低生活水平的需要，由此引发的高死亡率会导致人口增长放缓，同时收入水平不足会拉低居民储蓄。若通过增加居民收入提高储蓄和资本投资，又会使人口快速增长，从而将居民收入水平拉回先前较低的水平。由此可见，进行大规模的资本投资，使投资和产出的增长超过人口的增长，才能冲出“陷阱”，实现居民收入的大幅提升和经济增长。地区贫困陷阱的另一代表性理论是循环累积因果理论，由缪尔达尔于1957年率先提出。该理论认为，社会经济各种要素会在社会动态发展过程中循环累积，形成因果关系。其中一种要素的变化会导致另一个要素的变化，后者变化又强化前者的变化，从而形成循环累积的发展趋势。例如区域间的不平衡会因为市场力量的作用而趋向于强化而非减少，若某一地区因初始优势获得超前发展，这种优势会一直存在，促使该地区不断超前发展。以上三种理论都认为资本短缺和投资不足是造成贫困陷阱产生的根本原因，他们认为：“贫困的根源在于经济增长停滞和人均收入低下，而经济增长停滞和人均收入低下的根源又在于资本匮乏和投资不足”（谭崇台，2008）。

地区陷于贫困的另一机制是制度失灵，制度失灵包含市场失灵和政府失灵，市场失灵指市场机制无法最优化配置社会资源，导致资源错配。政府失灵是指对于个人而言合理的资源使用成本，对整个社会却是不合理的，有时甚至会损害到收入、价格和金融等。而有效的制度设计可以明显地降低交易成本和不确定性，从而促进经济的发展;然而无效制度对经济则有长期负面影响，因为无效制度也存在路径依赖，促使贫困持续产生贫困陷阱（罗兰，2013）。对许多中等收入经济体而言，制度对于跨越“中等收入陷阱”也极为重要（张德荣，2013）。中等收入陷阱这一问题是由Garret提出，中等收入国家由于工资上涨而无法与低收入国家低廉的劳动力成本相竞争，又因创新能力不足无法与处于技术前沿的高收入国家竞争，从而丧失了比较优势，长期停留在中等收入水平无法跨越，这种“僵滞”的发展状态被称为“中等收入陷阱”（Garret，2004）。而“中等收入陷阱”的形成有着多方面的原因，其中就包括市场发育不良、政府干预导致资源难以按稀缺性进行合理化配置，使得产业结构可能存在问题，还有较高的制度性交易成本。所以，制度因素对于跨越中等收入陷阱、培育贫困地区内生发展动力也至关重要，形成制度的有效供给，提高市场化水平，改善资源的配置状况，依据地区比较优势发展产业，有助于贫困地区经济增长，人均收入提高，摆脱贫困陷阱。

生态贫困陷阱也是导致地区陷于贫困的重要原因。贫困是造成环境退化的重要原因，因为贫困人口相对而言更加依赖自然资源，并且越是贫困的地区，其发展越依赖自然资源和环境。而同时贫困人口为提高家庭收入水平，倾向于通过提升生育来增加劳动力供给，增加的人口只能通过强化使用有限的自然资源来补充生存所需，尤其是在一些生态脆弱区，乱砍森林和过度放牧，都加速了环境退化，并进一步地破坏了发展的基础条件加剧贫困，从而形成生态贫困陷阱（张培刚、张建华，2009）。生态贫困可以按其贫困产生原因分为自然型生态贫困、工业型生态贫困和制度型生态贫困，自然型生态贫困就是指由于地理位置不适宜或者气候条件较差，使得该地区缺乏发展经济所需要的一些要素，从而导致贫困;工业型生态贫困是指由于一些工业污染物大量排放导致空气质量变差，以及大量消耗自然资源使得地区发展动力不足而导致的生态贫困;制度型生态贫困是指由于生态体制机制不健全、生态产品和公共服务供给不健全、不公平所引起的生态贫困。基于此，异地扶贫搬迁、改善贫困地区生态环境状况、增加环境基本公共服务供给等有助于改善地区人均收入状况，摆脱贫困陷阱。

综上，在宏观层面提升脱贫质量就是要让贫困地区具备摆脱贫困陷阱实现更高水平均衡的条件。根据不同类型的贫困陷阱采取相应的对策，具体来说，一是进行持续的资本积累，加快结构转型;二是制定有效的制度，减少制度性交易成本，创造有利于促进交易的市场化环境;三是注重生态保护，提升环境质量和环境基本公共服务供给。

（三） 提升脱贫质量的微观机制

所谓提升脱贫质量的微观机制，是指帮助贫困人口摆脱贫困陷阱，并具备内生动力和发展能力的机制。一些学者從微观层面探讨贫困陷阱形成的原因，其中具有代表性的理论有资产贫困陷阱理论、营养贫困陷阱理论、行为贫困陷阱理论、地理贫困陷阱理论等。

关于资产贫困理论，物质资产的匮乏会导致贫困，同时人力资产素质也是导致贫困的重要原因，改善穷人福利的决定性要素是人口质量的改进和知识的增进（Schultz，1961）。资产建设理论认为资产能够产生更为长远的行为取向，所以刺激资产积累的福利政策将会比收入补贴更能达到减贫效果（Sheroden，1991）。同时技术水平与产出水平之间的关系也与初始资产水平有一定的联系，低水平技术和高水平技术的边际收益均递减，只有达到一定的资产水平时，高水平技术的产出才会超过低水平技术，因此决定不同均衡水平的关键在于个体的初始资产水平，为避免陷入这种陷阱，就要保障贫困主体维持一定的资产水平（Carter and Barrett，2006）。所以要提高脱贫质量，需要关注个体的资产水平，除去提高贫困户的物质资产水平，也应注意通过教育、职业培训等方式提升人力资产水平，使贫困人口能够摆脱资产贫困陷阱，培育内生发展动力，形成可持续脱贫能力。

营养贫困陷阱理论认为贫困个体因为营养摄入不足而难以从事生产率更高的劳动，这会导致其无法获得足够的收入来购买食物摄入足够的营养，进而形成了“低收入-低营养摄入-低生产率-低收入”自我加强的营养贫困陷阱（Dasgupta et al.，1986）。尽管目前随着经济的发展，绝大部分人们都能够保证身体所需的基本营养。或许基于营养的贫困陷阱对于成人并不适用，但对于未出生的婴儿和幼儿却非常重要。若在孩子成长的早期阶段缺少良好的营养投资，会导致孩子未来收入的永久性下降，父母收入与孩子收入之间向低水平收敛;若能够使贫困人口对孩子发育的早期阶段进行营养投资，就能够提升孩子未来的收入水平（Banerjee and Duflo，2019）。基于此，要摆脱营养贫困陷阱，应当关注婴幼儿时期的营养摄入状况，注重培育贫困人口内生发展能力，提高劳动生产率水平，帮助其获得更高水平的收入，增加营养摄入。

行为贫困陷阱是指个体在进行资源配置时，由于短视而忽略对未来的投资，从而使贫困状况得以不断强化。在消费行为上，穷人会将收入更多地用于“诱惑性消费”（如烟、酒等），从而缺乏更高回报的生产性投资（Banerjee et al.，2010）;而在“精力配置”上，由于贫困，发展中国家的贫困人口会用更多的时间思考每天的生计，而不是考虑生计以外的发展问题，如投资（Shah et al.，2012）。在行为贫困陷阱的行成中，心理因素也起着很重要的作用，人穷会导致志短，志短又会使得贫困者选择付出更少的努力，从而导致贫困持续，最终陷入贫困陷阱（Dalton et al.，2014）。由于进行一些投资活动，能够为贫困人口带来回报率更高的收入从而帮助摆脱贫困，所以通过提高贫困人口的受教育水平，“扶智”的同时“扶志”，改变贫困人口的“短视”，有助于帮助其形成内生发展动力，摆脱行为贫困陷阱，提高脱贫质量。

地理贫困陷阱是指，由于外在的地理条件限制，个体的生产技术选择受到约束，其生产活动很难产生足够的回报来改善生活，从而使消费处于较低的水平。很多贫困农村地区由于地理区位因素，缺乏足够的“地理资本”，如道路稀缺，这会导致这些地区的农户投资产出效率要显著低于其他地区，从而陷于贫困陷阱（Jalan et al.，2012）。基于此，改善贫困地区的基础设施水平，如道路交通设施等，有助于缓解贫困个体所受到的技术选择约束，帮助其从更多或更好的途径获得收入，提高收入水平，摆脱地理贫困陷阱，提高脱贫质量。

综上，微观层面提升脱贫质量就是要让贫困个体具备自我发展的内生动力和能力，进而摆脱贫困陷阱。可行的机制有：第一，改善贫困个体的资产状况，使其有机会从事更高水平的技术劳动，进而带来更多的产出，提高收入水平，形成可持续脱贫能力，提升脱贫质量;第二，改善贫困个体的健康状况，注重公共资金在儿童发育早期所需营养的投资，帮助贫困个体摆脱营养贫困陷阱，阻断贫困的代际传递，进而提高脱贫质量;第三，改善贫困个体的受教育水平，也可注重职业培训，增强贫困个体的内生发展能力和动力，克服“短视”心理，提高脱贫的信心，进而摆脱行为贫困陷阱，提高脱贫质量;第四，注重贫困地区基础设施的建设，如改善道路交通状况等，可以使贫困个体有更多的技术选择机会，从事更高回报率的生产活动，从而形成可持续的脱贫能力，提高脱贫质量。

四、提升脱贫质量的政策实践

我国政府历来重视扶贫工作的计划和政策制定，在扶贫瞄准上从贫困区域瞄准到贫困县瞄准再到贫困户和贫困个体瞄准;在扶贫计划上，从1994年的“八七扶贫攻坚计划”开始到《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，政府会定期制定指导扶贫工作全局的计划;在政策工具上，提出要实施“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，另外还有金融扶贫、就业扶贫、健康扶贫、资产收益扶贫等政策。本部分将从宏观政策和微观政策两方面梳理我国提升脱贫质量的政策实践。

（一） 宏观政策

在提升脱贫真实性方面，2016年中央发布《关于建立贫困退出机制的意见》，对贫困县进行“摘帽审核”。贫困县退出以贫困发生率为主要衡量标准，原则上贫困县的贫困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下），由县级政府提出，经市级政府初审和省级政府核查后确定退出名单并进行公示。公示无异议后向国务院扶贫办报告，国务院扶贫办组织相关部门或第三方机构进行评估审查，不符合退出标准的，要求地方政府重新核查;符合退出标准的，最终由省级政府批准。多重审查和第三方评估在最大程度上避免贫困县退出数据的虚假，降低错退风险。

在提升脱贫可持续性方面，政府建立了丰富的政策工具，如扶贫资金、产业扶贫、金融扶贫、生态补偿扶贫、自然环境恶劣地区的易地扶贫搬迁等。扶贫资金是中央政府为贫困地区经济发展而投入的专项资金，主要包括欠发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫专项贷款，其主要来源为三个方面，一是国家财政拨款，二是银行贷款，三是以工代赈专项物资折款。扶贫资金政策从最开始旨在促进区域经济增长，以工业发展为核心的模式发展到促进贫困区域工业发展和满足贫困主体基本生活需求并重的模式。不同的扶贫资金针对不同领域的发展，如以工代赈资金主要用于县、乡公路的修建。产业扶贫是以贫困地区的要素禀赋和自然条件为依托，依靠政府投入资金发展特色产业，通过产业发展培育贫困地区和贫困人口的内生发展能力，促进贫困人口脱贫。目前产业扶贫主要有两种模式，政府主导的模式将扶贫资金以项目制形式投入当地产业发展，从而带动贫困人口就业并提升收入水平;企业主导的模式由龙头企业牵头，整合贫困地区土地和劳动力等资源，鼓励贫困人口积极参与产业建设及发展（蒋永甫等，2018）。金融扶贫在全国层面主要包括扶贫贴息贷款、贫困村互助资金和扶贫小额信贷三类政策（汪三贵等，2020）。扶貧贴息政策由于政策设计原因，其贫困瞄准不如互助资金精准，益贫性较差;扶贫小额信贷由商业银行提供免抵押免担保、3年以内及5万元以下的贷款，其瞄准精度高于前两种政策，贷款额度也能满足绝大部分贫困户的需求。生态扶贫通过协调经济发展需要和生态环境保护，提升环境承载能力。生态保护区人口因为参与环境保护会失去一定的资源和发展机会，生态补偿扶贫通过现金直接补偿和生态公益岗位间接补偿进行弥补，这有利于提高该区域贫困人口的可持续发展能力。易地扶贫搬迁针对居住于高山高原高寒和荒漠化等生存环境恶劣，不具备基础发展条件区域的贫困人口，政府通过易地扶贫搬迁将其搬至生活条件良好的区域，一方面通过政策补贴保证搬迁人口整体生活水平迅速恢复到搬迁前水平，同时建立医疗、教育等方面的公共服务保障机制保障其社会权利;另一方面通过发展区域内优势产业，对搬迁人口针对性地开展就业和技能提升培训，提升搬迁人口的人力资本水平，对接匹配企业用工需求和劳动力就业需求，实现搬迁人口的充分就业。

（二） 微观政策

在提升脱贫真实性方面，2013年习近平总书记提出精准扶贫概念，而要实现精准扶贫的基础就是准确地识别贫困人口和贫困原因，保证建档立卡的贫困人口的贫困是真实的。实际上早在2005年，国务院扶贫办就要求对贫困人口进行识别并建档立卡，建立扶贫动态监测机制;到2014年，针对贫困户的建档立卡和实行动态管理工作已经成为精准扶贫的重要工作机制;2015年各地政府组织建档立卡回头看，进一步降低错评和漏评的可能性，提升贫困人口建档立卡的精准度。当前，贫困人口的识别是在总量指标控制下，通过贫困人口申报、基层民主评议、地方扶贫机构实地调查、多部门审核和建档立卡公示进行识别。

在提升脱贫可持续性方面，一是通过教育扶贫和健康扶贫，提升贫困人口的人力资本水平和稳定脱贫能力;二是开展务工培训，提高就业质量。扶贫先扶智、治贫先治愚，要阻断贫困的代际传递，教育扶贫不可或缺。我国目前建立了较为完善的教育扶贫政策体系：一是对贫困生实行从学前教育到高等教育的全过程资助，提升义务教育阶段的入学率;二是发展民族教育和职业教育，通过财政补贴、高校对口支援、师资人才输送等措施支持新疆、西藏等少数民族聚居区的民族教育，鼓励贫困家庭的“两后生”接受职业教育，提升职业技能;三是倾斜教育资源，实施乡村教师支持计划和贫困地区儿童发展计划，高校对贫困地区进行定向招生，保障贫困人口接受高等教育的机会。健康扶贫有助于解决因病致贫、因病返贫的顽疾。其一，提高医疗资源的可得性和医疗服务的质量，建立新型农村合作医疗、大病保险、民政医疗救助和补充医疗保障“四重”保障体系，进行县级医院、乡镇卫生院和村医疗室三级标准化医疗卫生机构建设，加强对医疗卫生人才队伍的培养;其二，加强贫困地区环境卫生的整治，实施农村安全饮水、垃圾分类处理、卫生厕所建设工程，改善环境质量，降低疾病风险;其三，加强对贫困人口的健康追踪和管理，为贫困人口建立健康档案，加强疾病预防教育宣传工作（汪三贵、刘明月，2019）。务工培训和职业技能提升对于劳动力提升就业质量和收入水平至关重要，各地逐步建立贫困人口的就业管理信息系统，针对性地开展就业培训，牵头对接企业劳动力需求，促进贫困人口的充分就业。

（三）对脱贫质量政策的评价

我国脱贫质量政策取得了较大的成果。其一，相关政策体系不断丰富和完善，从以外部输血为主的财政和物资支持，到注重培育内生发展动力，对涉及贫困地区和贫困人口发展的产业、生态、金融、教育和健康等方面进行全面覆盖。其二，扶贫主体从政府主导转向多元参与，建立起政府、企业及贫困主体之间的协同机制，对各主体参与扶贫进行激励（如对参与扶贫的企业进行部分税费减免），发挥各自优势助力脱贫质量的提升。其三，注重不同贫困地区异质性，因地制宜，对于“三区三州”等深度贫困地区倾斜扶贫资源，发挥当地丰富的自然和人文景观优势，实施旅游扶贫政策。其四，减贫速度不断提升，1986-2000年，年均减少1325万贫困人口，年均减贫率为2%;2001-2010年，年均减少2966万贫困人口，年均减贫率为6.4%;2011-2018年，年均减少1932万贫困人口，年均减贫率为11.7%（汪三贵， 2018）。其五，农户福利状况不断改善，据2018年中国农村贫困监测数据显示，居住条件上，2018年农村居民人均住房面积为47.3平方米，拥有水冲式卫生厕所的农户比例为42.1%，比上年增长10.4%;耐用消费品上，2018年农村每百户家庭拥有汽车22.3辆，比上年增长15.4%，每百户拥有空调65.2台，比上年增长24%;基础设施上，2018年农村地区公路、电力等基础设施接近全覆盖，2018年99.9%的自然村通电、通公路，95.7%的自然村接通宽带。

五、脱贫质量的一个测算框架

（一） 初步的指标设计

根据上文对脱贫质量内涵的探讨，从脱贫的真实性和脱贫状态的可持续性两个方面构建脱贫质量测算框架。分别来看，脱贫的真实性需要考察贫困状态的精准识别，可以通过错退率（未稳定实现“两不愁三保障”却在建档立卡系统中标注退出的贫困户占比）和漏评率（符合建档立卡条件但未纳入贫困户的农户数占比）进行测算。脱贫状态的可持续性可以从宏观和微观两个层面进行考察。宏观层面，本文基于贫困陷阱等理论从资本、制度、产业结构、生态环境、基础设施五个方面进行测算，其中资本维度反映该地区的资本积累，欠发达地区经济发展需要通过政府鼓励大规模增加储蓄和资本积累，以促进投资;制度维度则反映了该地区市场和社会环境的状况，一般来说，市场化程度越高，该地区更有经济发展的潜力，有更多就业的机会，内生发展能力越强，脱贫质量越高;产业维度反映该地区的产业结构，产业结构升级意味着资本、劳动力更多从低生产率部门流出向高生产率部门转移，该地区的经济得以增长;生态环境维度反映该地区的环境质量，人与自然和谐相处的良好生态，有利于提升经济的可持续发展能力。基础设施维度反映“地理资本”，道路等基础设施水平的提升，能够减轻贫困主体生产技术的选择约束，使得其生产活动能够获得足够的回报，从而维持较高的消费水平。微观层面，本文从教育、健康、生活水平、资产四个维度进行测算。其中基于Sen的能力贫困理论，摆脱贫困，提升脱贫可持续性的根本途径是塑造贫困主体的可行能力，本文参考联合国开发计划署开发的HDI指数（人类发展指数）从教育、健康保障和生活水平三个维度对贫困主体可行能力进行测算。资产维度反映贫困主体的资产水平，提升资产水平使其达到高水平生产技术的资产门槛，可以达到高水平均衡。具体测算框架如表1。

（二） 数据说明

国务院扶贫开发领导小组办公室经过三次审批工作共认定832个国家级贫困县，本文以832个国家贫困县（下文称“国贫县”）作为研究对象，观察其脱贫质量。数据來自中国县域统计年鉴，中国县域统计年鉴主要包含四个模块：人口特征、综合经济、农工业及投资、教育卫生及社保。本文使用的是2009年-2018年县域数据，由于数据的可得性，目前仅能选取上述脱贫质量测算框架的部分指标进行实证分析，这些指标分别为：人均储蓄存款余额、规模以上工业企业单位数量、第二产业增加值占比、每万人在校中学生数、每万人拥有病床数、人均国内生产总值。国家贫困县的区域分布情况如表2，东北有28个国家贫困县，东部有50个，中部有186个，西部有568个。

（三） 初步的测算结果

本文在主成分分析法基础上，首先对六个指标进行标准化处理，再进行主成分估计，由表3可知，初始特征值大于1的有3个主成分，累积贡献率达到72.43%，表明前3个主成分对原始数据代表性较高。将3个主成分的贡献率作为权重最终得到一个总指数，将其作为脱贫质量的代理指数。

按照年份分组后，可以发现2009-2018年国贫县脱贫质量指数总体呈波动上升趋势，特别是2013年以来，脱贫质量指数提升速度明显加快，2014年-2018年年均增长率达到80%，其中2015年和2016年的增长率分别为116%、106%。2013年11月3日，习近平总书记在湘西土家族苗族自治州花垣县调研时首次提出精准脱贫概念，强调扶贫要实事求是，因地制宜。精准脱贫要求改变过往较为粗放式的脱贫手段，扶贫对象和扶贫工作均要更加精准化，着重提升脱贫质量。由此初步表明，精准扶贫政策对于脱贫质量的提升具有明显的推动作用。

“三区三州”作为深度贫困地区，是近几年政府重点扶贫工作对象，其中“三区”是指西藏自治区和四川、甘肃、青海、云南四省藏区以及南疆的和田地区、喀什地区、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区;“三州”是指云南怒江州、四川凉山州、甘肃临夏州。对国贫县是否属于“三区三州”区域进行分组发现，总体上，非“三区三州”国贫县脱贫质量指数明显高于“三区三州”国贫县;非“三区三州”国贫县脱贫质量指数稳步提升，而“三区三州”国贫县脱贫质量的提升具有一定的波动性，2013年精准扶贫政策提出后其提升速度虽有所减缓，但稳定性明显改善。这可能是由于“三区三州”的自然条件恶劣、经济基础薄弱，随着贫困人口逐步减少，剩余贫困人口的脱贫难度越来越大导致其脱贫质量提升速度放缓。

对国贫县按照区域进行分组发现，总体而言，脱贫质量指数呈现中部>东部>西部>东北的特征。以2013年实施精准扶贫为节点，东北国贫县2013年后脱贫质量提升成效好于西部，其2016年脱贫质量指数首次超过了西部国贫县。西部总体上经济发展较为落后，贫困县分布广泛，贫困人口占到全国一半以上，因此国家向西部倾斜了更多的扶贫资源，这使得其脱贫质量快速提升;而由于存量深度贫困人口较多，也导致其脱贫难度不断加大。

六、结论和启示

本文系统梳理了中央关于脱贫质量的相关论述及中央脱贫政策实践，总结了脱贫质量的两大政策内涵，即脱贫真实性与脱贫可持续性，提出脱贫质量应同时包含宏观和微观的发展能力。基于贫困陷阱理论、动态贫困理论、可行能力理论等贫困主体发展理论对脱贫质量提出一个理论分析的框架，并从宏观、微观两个方面提出提升脱贫质量的机制。宏观层面主要通过实行大规模投资、制定有效制度提高市场化程度和提升环境质量来实现经济增长，进而通过“涓滴效应”和“扩散效应”惠及贫困人群;微观层面主要机制有提高贫困个体资产水平以增加高技术劳动的产出、注重公共资金在儿童发育早期所需营养的投资以阻断贫困的代际传递、提高贫困个体的受教育水平以增强脱贫的内生动力和能力以及注重贫困地区的基础设施建设以缓解贫困个体的技术选择约束。在此基础上，本文提出一个可以测算脱贫质量的指标体系。选取部分指标对2009-2018年832个国贫县脱贫质量进行了初步的测算与分析。

本文僅仅是对脱贫质量的一个初步研究，未来脱贫质量研究有待于从三个方面进一步深化：一是，进一步在理论上丰富和完善脱贫质量的概念和内涵，将脱贫数据真实性与脱贫可持续性问题纳入到一个统一的逻辑框架，进而提出提升脱贫质量更为具体的理论机制;二是，进一步加强提升脱贫质量政策评估研究，优化脱贫质量的政策评估指标体系，并将其应用于扶贫工作的评价之中，强化脱贫质量评估指标的导向作用;三是，进一步地加强脱贫质量的实证研究，一方面是构建更为科学可行的评估脱贫质量的可行性数据指标，另一方面是对于脱贫质量的宏观机制与微观机制进行更为丰富的实证研究，从而更好地服务脱贫质量政策的制定。

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