疫情背景下政府新闻发布的回顾与前瞻

刘笑盈

【内容提要】2020年发生的新冠肺炎疫情，从事件烈度上讲是前所未有的重大突发事件，新闻发布与舆论引导的难度也是前所未有的，不过在这次事件中，我们经受住了考验，新闻发布又上了一个大台阶。如果说2003年的非典促进了新闻发布制度的大规模推进，2020年的新冠肺炎疫情则标志着中国特色的新闻发布制度初步成型。总结这次新闻发布的得与失，评估新闻发布的未来发展，非常必要。

【关键词】新冠肺炎疫情 政府新闻发布 治理能力与治理体系现代化

笔者一直在参与和观察疫情中的新闻发布与传播。如果要对2020年这场特大突发公共事件中政府传播的观察与思考进行总结，我认为可以概括为三句话：这是一场非常不容易的大考，考试的难度前所未有；我们的表现还不错，考出了比较好的分数，促进新闻发布上了一个新的台阶，政府的新闻发布已经成为了治理体系的重要组成部分；依然存在不少的问题，政府的新闻发布水平还可以进一步提升。

一、疫情背景下政府新闻发布的挑战

我们说这是一次非常不容易的大考，主要体现在以下几个方面：

首先是疫情特殊性。2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署的电视电话会议上说：“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对我们来说，这是一次危机，也是一次大考。”①用三个“最”来形容这次的超级突发公共事件。我们说这是一次超级突发公共卫生事件，是从其烈度上讲的，烈度的因素可以用下述公式来表达：事件烈度=时间长度+涉及人数+涉及地域+人员财产损失+社会动员程度+媒体报道量+舆情热点数量及汇聚度，从这七个基本要素来看，都是前所未有。进一步分析，还可以从以下三个角度来看：一是环境的因素，传染病的最大危险因素就是人员流动性，有统计表明，中国人口的流动频率相比18年前的非典时期，增加了6倍，恰巧又赶上了流动性最高的春运，就世界范围看，全球化的重要特征，就是人员的流动性增加；二是这次的病毒本身比较狡猾，疾病的传播力强，传播方式多，从飞沫传播、气溶胶传播到物体传播，从冷冻食品传播到环境传播，传播间距短，而其病死率高于流感（高十倍）又低于非典（低十倍），疾病的感染病死率是1%，病例病死率3%，60岁以上的是10%。我们对这个疾病还缺乏认识，从1月15日到3月15日不到两个月，就出了七版诊疗方案、六版防控措施，就是证明；三是应急管理体系和社会管理的难题，由于认识有一个过程，客观地说，早期的管理失误与混乱，在一定程度上加大了疫情防控的难度。

其次是舆论环境的特殊性。我们不仅面临着前所未有的超级公共事件，也面临着前所未有的超级舆论环境。国家级媒体、地方媒体、市场化媒体、各类平台化媒体及自媒体，都无一例外地投入了这次事件的传播。本来突发事件的特点就是关注度高和信息的瞬间汇聚。这次事件更不一样，事件跟所有人有关，人人都有表达的愿望，人人都有手机和近70%的网络普及率又使人人都有表达的能力，关键是隔离在家又使人在時间和空间上获得了表达便利，人人都有时间参与，表达愿望、表达能力和表达的时间空间，这三种条件同时具备的舆论环境，前所未有。这种状况形成的后果之一就是疫情中信息数量巨大。有机构统计这次舆情的信息高峰期的网文每天可以达到数千万条，平峰期也有三四百万条，而疫情之前每天也只有百万条左右。后果之二是热点多、瞬间集中度高且传播速度快。例如平时的热帖点击量为十万+就不错了，而疫情期间常常是百万+，甚至可以达到千万+。再如一个具体的事例，在2011年日本3·11的地震中，中国曾出现所谓的“抢盐风波”，这条谣言是从2011年3月15日下午开始传播，3月16日传遍了全国，经媒体反复辟谣，到3月17日中午“抢盐风波”48小时后才结束。而这次在2020年1月31日发生的“抢购双黄连事件”，从媒体晚上报道到深夜抢购再到凌晨事件消退，仅仅只有5小时的时间。一条谣言从开始到结束，2020年比2011年，传播速度提高了十倍。舆情爆炸的表现之三就是疫情中的舆情表达出现了信息混杂、话语多元、极端观点盛行的特点，舆情不仅充斥着整个事件发生发展的全过程，而且舆情的走势与疫情的走势高度一致。

第三是舆情引导的特殊性。疫情和舆情的前所未有，也带来了舆论引导的难度前所未有。进一步可以总结的是：一是舆情在疫情中的地位及舆情与疫情处理的关系问题。我们真正认识到了“对于突发事件的舆论引导而言，‘事件处置和‘舆论引导恰如一个硬币的两面，两者相互影响，难以分割”，这一现象可以称之为“双因叠加效应”。②在疫情防控中，舆情应对成为了一个重要的组成部分，包括国家和各级政府的联防联控中都增加了舆论引导的部门。二是疫情中的舆情话题发展路线及其复杂性。舆情尽管呈现出多元裂变的随机性特征，但仔细观察还是有主因主线的。在这次疫情中，舆情关注会顺理成章地被解构出治理体系和治理能力、政府的应急响应、公益组织、病毒致病机理和传播路径等多重叠加交织的若干话题，随着挖掘的深入、事态的发展，每个子话题又可以衍生出更多的派生话题，形成新的子话题，每个观察者都会对信息进行带偏好的选择、裁剪、拼装、加工、润色、输出，又形成了不同的关注圈和舆论阵营，增加了舆论引导的难度。三是在“后真相”时代的舆情特点，尤其是情感表达在舆情中的凸显。恐慌、害怕、焦虑、愤怒等在“情绪一致”和“过度共情”的心理机制下的表现。四是对舆论引导基本原则的考验，比如情报与定性优先的原则、第一时间与主动性原则、公开透明与针对性原则、口径与核心信息一致、回应关切与针对性原则、公共利益与人文关怀原则等等。总而言之，这次疫情对舆论引导是极大的考验。

我们认为，这次特大突发公共事件的政府新闻发布是非常不容易的大考，正是这种不容易，说明我们的成绩取得的不容易，也正是这种不容易，也暴露了我们在新闻发布方面存在的问题，为我们新闻发布水平的进一步提升指出了方向，这也是化“危”为“机”的意义所在。

二、中国特色的新闻发布制度已经初步成型

在这一次非常不容易的大考中，我们的表现还不错，考出了很好的分数，促进新闻发布上了一个大台阶。可以说，重大事件是新闻发布工作的推进器。1983年，改革开放推进了新闻发布制度的建立，2003年的“非典”，促进了新闻发布制度的大规模推进，2020年的新冠肺炎疫情，则标志着中国特色的新闻发布制度已经初步成型。

早在抗疫初期的2020年1月20日，习近平总书记就对疫情防控中的舆论引导做出了指示，“要及时发布疫情信息……要加强舆论引导，加强有关政策措施宣传解读工作”。1月25日，习近平总书记在主持召开中央政治局常务委员会的讲话中又说，“要及时准确、公开透明发布疫情，回应境内外关切”。2月3日，在中央政治局常委会上习近平总书记再次强调，“要多层次、高密度发布权威信息，正视存在的问题，回应群众的关切。增强及时性、针对性、专业性”。这些指示，对于疫情中的新闻发布具有指导性的意义。

在疫情防控的信息传播中，政府的新闻发布是疫情中信息传播的主战场，各级政府都展开了密集的新闻发布。而政府的舆论引导的武器有三种，其中威力最大、信息最为密集的是新闻发布会，我们可以比喻为“迫击炮”；信息集中、可以深度解读的是接受采访，我们可以比喻为“手榴弹”；信息快速发布、可以随时发布、点对点解决的是新媒体发布，我们可以比喻为“步枪点射”。在这次疫情传播中，三种武器都得到了广泛的使用。疫情中尽管有大量的官员和医疗专家接受采访，政府网站、政府的两微一端也发挥了重要作用，但其中最为重要的是新闻发布会。可以说新闻发布会的应用从来没有如此的广泛和重要，是最为重要、最为权威的信息发布渠道，需要我们重点解读。

疫情之下，新闻发布会已成为政府重要信息的发布工具，呈现出了以下的特点。首先，新闻发布会的数量多。据统计，从2020年1月22日国务院新闻办举办首场疫情新闻发布会到2020年的12月18日，国新办、联防联控、各部委、各省区市的新闻发布会一共举办了1545场。其中联防联控的新闻发布会从1月27日首场发布之后，一共举办了124场。而举办最多的省区市有北京的186场、天津的154场、湖北的123场。尤其是在疫情集中暴发的时期，从1月22日到3月6日的45天里，国新办、国家卫建委、联防联控机制一共召开了66场发布会。值得一提的是，自1月26日新闻发布会常态化之后，有时会在同一日召开多场发布会。其中2月15日一天开了四场，2月20日，2月28日，3月5日，3月6日，都是一天开了三场。③此外，其他部委如外交部、工信部、国台办等也有专项的发布会。在各省市，包括疫情中心湖北、率先召开发布会的广东和发布会开得最多的北京在内，多省市实现新闻发布会机制化，在疫情期间形成了稳定的“日更”。我们可以做简单的比较，2019年国新办召开的各类发布会是257场，各省的发布会也只有几十场，疫情中新闻发布会数量远远超过往年。其次，新闻发布会有许多形式上的创新，比如疫情中国新办的新闻发布会首度走出北京，在“听得到炮声”的武汉前线举行了10场新闻发布会；再比如湖北和浙江为减少人员聚集，将发布会改成网络连线发布，是现场无记者的发布会。还比如，国新办在3月4日第一次用5G实现湖北与北京连线的发布会，还有全程英语发布等等。又比如创造了发布会后安排专家接受采访，将发布会与采访无缝连接的形式。第三，从出席发布会的人员来看，也实现了发布人员的多样化。除了官员之外，大量的专家、医护人员、甚至普通的抗疫参与者快递小哥、社区工作者、普通警察都走上发布台，形成了多元的发布视角和信息来源。第四，从发布会的主题看，是随着疫情形势的变化和工作重点的变化而不断变化的，尽管每次发布会都有相对集中的主题，但是整体主题的变化还是比较明显的，从开始的疫情通报和抗疫措施为主，到随后的抗疫措施、回應关切、返程与复工复产并行，再到后来的抗疫形势、复工复产、经济、民生及社会生活以及全球抗疫，发布主题紧贴抗疫的进展。

我们还可以从个别省市的发布来看这次疫情新闻发布的特点。比如北京从2020年1月24日开始新闻发布，到5月2日就实现了发布100场，还制定了行之有效的战术打法，包括：定位清晰，将新闻发布纳入防控体系；强化显政，以新闻发布凝聚抗疫同心；举旗定向，以新闻发布实现舆论引导前置；民呼我应，以新闻发布密切联系群众；多媒融合，增强新闻发布实效。再如重庆的发布会从1月27日开始，到5月12日也开了72场。又如上海1月26日开始疫情的新闻发布，5月5日达到了100场。上海的媒体活跃，推动发布会的互动和回应关切比较多，发布的信息量比较大，而且发布会比较开放，借助专业力量发布具有优势。又如广东1月21日就开始了新闻发布，到5月5日，也开了100场，而且第一场就有发布会与采访的结合，不仅有主管的副省长参加，还留下了钟南山接受采访，形成了发布品牌，在这百场发布会中，广东先后邀请了30余名医疗卫生专家、法律界人士、高校智库学者等，还有基层干部参与发布，还有410家单位、624名发布人共同参与。

可以说，在疫情中的舆论引导过程中，发布会发挥了重要作用，是信息传播的主渠道，起到了良好的传播效果。比如国新办的很多发布会出现了超过5亿人收看、网民互动数十万条的效果。在广东的前21场发布会中，就有上千人次的记者参加。据不完全统计，广东的发布会上近50个相关话题登上社交媒体热搜榜单、7次登上热搜榜首，国内外主流媒体累计开展相关报道逾2万篇次，累计总阅读量逾60亿人次。在北京的186场新闻发布会中，公布的有近万个信息点，境外媒体报道达3.9万余条。

“做得好才能说得好。”首先是防疫抗疫做得好，当然说得好也很重要。我们说这次考得还不错，促进新闻发布上了新台阶，主要有四个理由：理由之一是传播效果，我们看到，舆情基本上是跟着疫情走的，没有出现明显的舆情干扰疫情处置的问题，通过政府的新闻发布，构建了公众了解政府疫情防控的动态信息渠道，调动了公众参与防疫抗疫的积极性，增加了公众对政府的信任度。理由之二是对舆论圈的观察，舆论圈有四种颜色，红（情绪）黄（谣言）蓝（真相）绿（希望），不好的舆论圈是红多黄多，而一个好的舆论圈是蓝多绿多。我们看到，这次疫情中的舆论圈，尽管有谣言、有情绪，但是更多的是真相和希望，形成了抗疫防疫的良好舆论氛围。理由之三是比较，有人比较了非典与新冠时期的信息传播后得出结论，尽管新冠期间网民获取信息的速度更快、渠道更加复杂多元，但是媒体的跟进也更加及时、报道更加全面、与政府的协同互动也得到了提升。“非典”期间的新闻发布是在2003年4月初才开始的，到6月24日非典疫情解除，当时的卫生部一共举办了67场新闻发布会，新冠期间不论是发布会举办的时间、次数、规模、级别，都远远超过了非典。如果与这次疫情中的国外的发布比，我们新闻发布的水平也是领先的。理由之四是形成了品牌和受众期待，无论是发布会品牌，还是发言人的个人品牌，都在疫情中得到了提升，在北京市新发地疫情的新闻发布中，还出现了一天多场发布会，最后一场晚上11点05分召开，记者等着一直都不走的情况，政府的信息不过夜，满足媒体和受众期待。舆论引导的最大保障，是政府在疫情过程中，以最大的诚意保证了信息的最大公开，无信息衰减的发布传递了疫情信息和政府在不同阶段的抗疫政策与态度，构建了多层次实时信息发布与权威定时新闻发布结合的政府新闻发布架构，满足了受众对政府这个最大、最权威信息源的发布需求。

三、进一步提升新闻发布制度的几个问题

尽管在这场大考中，新闻发布的分数考得还不错，检验了“非典”以来我国新闻发布工作大规模推进的建设成果，但在这场异常困难的大考中，依然暴露出了不少的问题。比如新闻发布的透明度与时效性、主动发布与回应关切的关系、传播口径、一把手责任制、官员的媒介素养、新媒体运用、情景传播、国际传播问题等等。新闻发布的前瞻要从问题的研究开始，所谓前瞻，就是解决问题。概而言之，新闻发布制度的进一步提升，主要集中在以下四个方面。

首先是制度建设的落实问题。主要体现在透明度与时效性、一把手责任制、主动发布与回应关切等方面。疫情中，尽管政府发布整体上比较透明及时，但也存在瞒报和发布不及时的问题，如山东的监狱疫情、武汉的物资分配、武汉病毒所舆情、武汉中心医院的医生感染问题、神医李跃华事件、冷冻食品传播等等，都存在回应不及时或不透明，存在着发布意识不够和发布能力参差不齐，以及管理盲区和制度漏洞的问题。一把手责任制也是我们在新闻发布制度中的明确规定，尤其是关键的时候，需要一把手和主要领导出席来稳定人心。尽管我们在新闻发布中看到了不少一把手和主要负责人的身影，但总体比例还是偏低。如在发布规格比较高的广州，在前100场新闻发布中，广州市114家新闻发言人单位中，共15位一把手、116位副职出席发布会，特别是市长出席疫情防控新闻发布会，这在全国一线城市中尚属首次，④但是一把手的比例也只有13%。其他地方就更少了。尽管在发布中对应民众关切的回应得到了重视，卫建委的新闻发布中还建立了舆情收集的制度，制定了不回避、不躲闪、多回答的发布原则，力争做到群众想听的一定回应，但还是有一些地方不能摆正主动发布和回应关切的关系，主动发布多，回应关切少，很多的提问是配合性的，留下了次生舆情的隐患。

其次是发布技巧和传播表现的问题。主要体现在传播口径、新闻发言人的媒介素养等方面。口径是信息乱麻中的筋骨和桥梁，也是新闻发布的骨架，特别重要，有原则口径，也有具体口径，有态度口径，也有措施口径，好的口径可以让媒体直接用标题句或金句使用。尽管在新闻发布会上我们看到了很多非常好的口径，但还是有很多有事实无口径的现象，甚至出现了口径混乱或是口径冲突。口径混乱也体现了官员的媒介素养，由于口径混乱和不统一，还引发了早期有些发布会连续“翻车”的现象。新闻发言人的媒介素养还体现在新闻发言人在镜头面前的表现，或者低头念稿、面无表情，或者由于紧张而口误，或者在镜头前语无伦次、形象不佳。当然，无论是官员还是医疗专家，也出现了很多具有较高媒介素养的新闻发言人，很多人还成了舆论领袖。我们总结好的传播有三个要素：干货满满+真情实感+流畅而有个性的表达。新闻发布水平提升的一个重要方面，就是新闻发言人媒介素养的提升。在当前的视频传播时代，媒介素养的提升有一个重要的课题，就是要解决好视频时代镜头前的公共表达问题。

第三是新媒体运用方面的问题。主要体现在发布渠道的扩展、新媒体的多轮传播和情景传播等方面。目前的传播已经从“寂静的山林”进入到了“喧嚣的都市”。新传播就是在传统的传播三要素——事实、受众、渠道之外，又增加了情感、关系和场景三个新要素。如何适应新传播，如何在“喧嚣的都市”进行二次、多次传播，让传播信息进入毛细血管主动流动，是对我们的考验。例如，我们在新闻发布中开始重视了故事传播与情感传播，但是在传播的后继链条上开发不够。如我们在广东、上海、重庆三省市的网站上找“新闻发布会”，就看到只有一场场新闻发布会的“实录”，而没有对发布会内容进行再加工，没有提要、关键词提炼、动图、短视频等的加工，新闻发布链条没有真正进入新媒体传播领域。当然，也有重视新媒体发布的案例，例如北京市的新闻发布就与新媒体发布同步进行，在新发地疫情新闻发布期间，北京日报客户端的下载量增加了500万人次。情景传播也是新媒体时代情感传播与视频传播的要求，所谓情景传播就是物理场与心理场的结合，让情感、关系、场景要素进入传播领域。在新闻发布会上，我们看到了很多面无表情的新闻发言人，但是我们也看到了声音哽咽、眼眶湿润的新闻发言人，在新传播时代，那些带着强烈情绪、能够唤起情感共鸣的内容，才能获得更好的传播效果。

第四是国际传播方面的问题。把握好国内国际传播两个大局，是一个巨大的课题，也是一个巨大的难题。在前期中国的独自抗疫阶段，国际传播比较薄弱。尽管我们也积极通过首脑外交、传统外交进行了传播，外交部发言人还开辟了推特的新媒体阵地，尽管国新办在2020年3月4日、3月16日举办了两场针对境外媒体的全英文发布会，3月5日的记者会还专门介绍了抗击疫情国际合作的有关情况，不过力度是不够的。在3月进入了全球抗疫时期之后，我国的媒体也加强了国际传播的力度，国外的大使频频发声，外交部官员的推特也成了新的阵地，外宣媒体也加大了传播力度。6月，我国还发布了《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，列出了抗疫的大量事实回应国际质疑。但西方政客由于抗疫不力甩锅中国，以及西方媒体的负面宣传，中国的国际舆论环境依然非常不乐观。我们面临严峻的国际舆论环境，需要加大改进的力度。不论是大的传播架构还是具体的议题，传播基调还是传播策略，传播方式还是传播话语，传播主体还是传播平台，都需要改进。比如在组织机构方面的顶层设计，国际宣传也应纳入联防联控机制，国际抗疫合作与国际传播、国内国际传播统一协调。在传播基调和原則方面，不是强调政治或制度，而是强调更基础更容易被接受的人道、人性、人情。疫情无国界、感同身受、守望相助、人命关天、病毒无情人有情这些理念可以作为我们的原则。在传播主体方面，要在做好政府传播的同时做好媒体传播与民间传播，用好第三方传播，用好坚持客观报道的他国媒体和国际上的“志愿军”，“团结一切可以团结的力量”。值得注意的是民间的自媒体传播，用微观视角讲普通人的故事与情感，尤其是在华外国人的自媒体传播效果很好。在传播策略方面，在被动防御的同时也要主动出击，对于焦点问题要准备口径，也要进行议程设置。在统筹传播的同时要注意传播层次，注意传播的专业化和精准化。疫情中还是专业化的医生更有发言权。传播的精准度和对象性是让传播真正落地。在经济文化水平，疫情的发展程度不同的国家和地区，传播的话语架构亦不同。在传播方式方面，要扩大平台、强调移动与可视化传播，关注情感传播和人的传播。其实传播有一个矩阵，包括政府发布、主流媒体叙事、专业化媒体的深度解析，也包括民间自媒体的乡土气传播。在疫情传播中我们发现，微观叙事和情感故事是最打动人的传播。这些因素都需要纳入到我们国际传播的新闻发布中。

《人类简史》的作者赫拉利说：“尽管发生了艾滋病和埃博拉的爆发，21世纪流行病导致的死亡在总人口中所占的比例，比石器时代以来的任何时候都低。这是因为人类对病原体的最佳防御不是隔离，而是信息。”⑤新闻发布是信息流动中的最大调节器和稳定器。在后疫情时代，国内舆情改善的同时我们也面临着国际舆情的恶化，传播技术发展对舆论引导提出了新要求，舆论引导的机制建设成为国家治理体系与治理能力建设的重要组成部分，这一切都需要我们的政府新闻发布在巩固现有成果的基础上，更上一个台阶。

作者：中国传媒大学教授，博士生导师，国际新闻研究所所长

「注释」

①《习近平：在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，《人民日报》2020年2月24日02版。

②喻发胜、赵振宇：《新形势下舆论引导机制的构建》，《新闻记者》2011年第1期。

③《189人发布，648次答疑，2次致哀，数读66场疫情发布会》，《南方都市报》2020年3月6日。

④《敲响疫情防控“定音鼓”》，《南方日报》2020年5月6日A04版。

⑤尤瓦尔·赫拉利：《阻止全球灾难，需要重获失去的信任》，《三联生活周刊》2020年第12期。

责编：谭震