基于外来人口过多城市的基层社会治理

冯孝科

摘 要：改革开放以来，我国东南部地区经济发展迅速，吸引了大量的外来人口。由于包括社会治安在内的许多公共事业、社会服务相关警力、资源的配置，主要是根据本地户籍人口确定的，发达地区外来人口过多，必然导致这些地方的治安、社会管理等工作面临非常大的压力。针对这种情况，广东省深圳市宝安区主动适应新时代社会治理新要求，继承和发扬“枫桥经验”，深入践行群众路线，从2017年起，由区委政法委牵头、区公安分局负责实施，组建了以“两长两员”为主体的“十万义警”队伍，发动群防群治力量协同开展“三防一禁”工作，探索出了义警辅助、专群结合的基层社会治理共建共治共享新模式，大大提高了群众参与辖区治安管理的积极性，提升了城市基层治理水平。

关键词：义警辅助;基层社会治理;群众路线;共建共治共享

中图分类号：C912.81        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）01-0117-03

宝安区地处广东省深圳市西北部，分别与深圳市龙华区、南山区、光明区和广东省东莞市接壤，经济发达，位列2018年中国百强区第8名[1]。该区下辖10个街道办事处，辖区面积占深圳市的1/5，常住人口314.9万[2]（实有人口554万，占深圳市的1/4），其中常住非户籍人口261.1万，占比高达82.9%，户籍人口与常住外来人口比例严重倒挂。宝安区全区在编民警2 000余人，万人警力仅为3.9人，不到全国平均值的一半，警情总量连续多年位居全市第一[3]。针对全区复杂的治安形势和相对薄弱的警力，宝安区从实际出发，坚持问题导向，发动和依靠群众，大胆进行社会治理探索，对辖区内的出租屋楼栋长、“三小场所”门店长和物业管理员、企业保安员（以下简称“两长两员”）等队伍进行整合，将其提升为一支有组织、有训练、有纪律、有一定战斗力的义警队伍，进而将其打造成参与社会治理的群众基础和有生力量，抓早抓小，将矛盾和隐患化解在起始、解决在基层，在全区初步形成了政府主导、各方合力、群众积极参与的社会治理新格局。

一、组建义警的意义

1.组建义警是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措。2013年10月，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”做出重要指示强调，要适应时代要求，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调，要创新社会治理体制，拓展外来人口参与社会治理的途径和方式，加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面，广东要在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列。深圳市宝安区认真贯彻落实中央决策部署和习近平总书记重要指示精神，准确把握和主动适应当前我国社会结构的深刻变化，创新群众工作方法，以提升组织力为重点，组建以“两长两员”为主体的“十万义警”队伍，发动群防群治力量协同开展防火、防盗、防暴力恐怖和个人极端行为，以及禁毒工作（以下简称“三防一禁”），使各种社会主体积极参与到基层社会治理中，不断提高新形势下群眾工作能力和水平。

2.组建义警是社会治理由传统的维稳模式向共建共治共享模式转变的重要体现。我国传统的维稳型社会治理手段主要是以“管制”为主，强调政府对社会结构规制和行动规则的绝对控制，实行统一化管理[4]。这种群防群治模式主要由社区（村）治保会和企事业单位内保构成，群防群治力量主要以当地户籍人口为主，着力点主要是维护社会稳定，任务主要是防止非户籍流动人口违法犯罪。随着外来人口的大量增加，传统的群防群治力量和模式，难以有效适应经济发达城市外来人口过多的人员结构和社会治安状况。深圳市宝安区组建义警，探索建立由传统的群防群治向以发动外来人口参与社会治理转变的新模式，全区有8.86万名义警，90%为非户籍外来人员[5]，使政府从基层社会治理的单一主体转变为主导力量，在维护社会稳定的基础上进一步激发社会活力，一定程度上达到了更广泛的群防群治、更深层次的共建共治共享的社会治理格局。

3.组建义警是对“警力有限、民力无穷”理念的生动实践。同全国大多数经济发达地区一样，警力紧缺已成为深圳市宝安区公安机关发挥职责作用的障碍之一。面对维护社会政治稳定和社会治安的现实需要，扩充警察人员数量受到编制等因素的制约，招录辅警、购买社会服务不但需要财政经费保障，而且需要履行一定的工作流程，不易于实现。义警来源于社会大众，组建义警队伍无需额外增加政府人员编制和财政的投入，“警民结合、寓警于民。”这种机制，是新时期警民融合、警民共建的有效机制，既充分发挥公安机关职能作用，延长人民警察的工作手臂，又尊重人民群众主体地位，放手让人民群众在消灭隐患、维护稳定、创建平安的实践中施展才智，着力构筑新时代社会治安防控的警民铜墙铁壁。

二、义警运行机制

义警，是指自愿、无偿地以自己的时间、技能、信息等资源，协助民警开展社会治安防范和公益服务活动的人员[6]。宝安义警由辖区内的楼栋长、门店长、物业管理员、保安员为主体组成，公安机关搭建义警队伍平台，设定义警基本条件，通过社区民警、网格员广泛发动“两长两员”自愿报名加入。

1.义警的工作职责。结合“两长两员”自身实际和应尽义务，深圳市宝安区公安机关赋予义警以下职责。一是做好内保。楼栋长主要负责做好本楼的人员信息登记，治安消防隐患和吸毒人员、严重精神障碍患者等重点人员排查发现并及时报告。门店长主要负责本门店财物安全看护和治安消防隐患排查发现。物业管理员、企业保安员主要负责本区域内治安巡逻、消防隐患排查和发生紧急突发事件及时报告。二是管好周边。“两长两员”要负责落实本栋楼、本门店、本小区、本企业“门前三包”治安消防和交通安全责任。三是联勤联防。楼栋长参加本栋楼所在出租屋片区的巡逻、值守勤务，门店长以周或旬定期在门店值守，物业管理员、企业保安员将巡逻范围向本小区、本企业周边50米延伸，协助开展“三防一禁”工作。四是参与处突。大型商场、客运站等重点场所义警组建4人战斗小组，配备反恐装备，在场所内部及周边开展巡逻防控，经常性拉练、演练，形成习惯，真正做到突发事件“一呼百应”。

2.义警的管理机制。通过搭建科学高效的管理体系，依托信息化力量，强化对义警队伍的指挥管理。一是构建组织管理体系，实现指挥调动有序。区公安分局设立义警巡逻防控指挥部，10个街道设立义警巡逻防控大队，24个派出所设立义警巡逻防控中队，392个警区设立义警巡逻防控分队，4 833个网格设立义警巡逻防控组，构建“1+10+24+392+4833”的塔式管理体系[7]。社区民警负责义警队伍的勤务安排，并明确责任区域、巡查路线、排班分工等。其中，每名网格员人均指挥义警20人，每名社区警长人均指挥义警100人，成建制开展治安消防大巡逻大防控行动。二是依托信息化管控平台，实现联勤联动。紧紧依托义警智慧管控平台，通过给义警手机安装APP、配发对讲机、建立微信群等方式做好通讯保障，建立传输基站，设立对讲总台，通过实名防控、单兵指挥、网格布巡和信息动态采集等方式，对义警实时指挥调度和“点对点”布防，做到队伍管理信息化、指挥调度可视化、勤务安排精细化、巡逻防控网格化。三是统一勤务安排，形成工作合力。社区民警按照勤务安排机制，以数字化、表格化、责任化为标准，以义警本身工作地周边500米范围为区域，设置巡逻、值守点或签到点，将巡逻勤务分解细化到每一个路段、每个时段、每名队员。

3.义警的队建机制。通过对义警统一装备、开展培训和奖惩等方式，提升队伍的战斗力。一是统一装备。义警统一外穿“宝安义警”马甲、佩戴“宝安义警”胸徽。义警上岗时全部别肩灯、戴帽子、挂哨子、拎棍子（防护性护卫棍）。每个巡逻防控组至少配备一台对讲机，每个巡逻防控分队建立微信群，所有队员安装义警智慧管控APP，实时接受指挥调度和“点对点”布防。二是定期培训。区公安分局组织精干警力编写义警培训教材，对全区义警队伍开展定期集中培训，重点培训义警如何使用配发装备、如何执行常规任务和如何处置紧急情况，提升义警业务技能。三是统一奖励。制定义警治安贡献工时标准，对物业管理员、企业保安员义警，依据服务工时多少和服务业绩好坏，对其所在的公司、企事业单位进行一至五星级评定，颁发星级证书和标志卡，以此激发各单位参与义警组建工作的积极性。对楼栋长、门店长义警，按照治安贡献工时标准，对其个人进行一至五星级评定，依托街道平安促进会，对生活困难的优秀义警给予慰问资助，对协助抓获犯罪嫌疑人等表现突出的义警给予表彰奖励，对荣获义警志愿服务奖项以及表现优异的义警，在子女入学、申请入户指标和政策性保障住房等方面提供支持帮助，最大限度地激发群众加入义警队伍的积极性。2018年，宝安区奖励10名优秀义警成功入户，今年已落实20名义警入户指标[8]。

三、义警辅助模式的成效

义警辅助模式为深圳市宝安区的基层社会治理工作带来了无穷的力量支持和新的活力，使个别群众“个人参与”转变为社会化全民响应的“机制化共建”，该区社会始终保持稳定有序，治安环境不断改善，刑事发案率逐年下降，群众安全感和满意度持续提高。

1.初步形成了社会治理专群结合新模式。义警既是人民群众的一员，能第一时间发现身边的各类问题隐患，又肩负着社会治安防范责任，能将发现的社会治安问题及时报告警察并参与防范处置，真正實现问题早发现、早预警、早处置。深圳市宝安区义警组建以来，累计排查消防隐患1.2万余处，先期处置火警300余起，2018年全区实现重大火灾事故零发生。2019年上半年，全区发生劳资纠纷43宗，均在企业厂区内提前化解，未引发到省市区上访的群体性事件，企业保安员义警在发现和预警方面发挥了重要作用。依托义警管控平台的智慧调度，义警与警察联勤联动，形成了突发事件义警1分钟到达现场的快速处置体系。2020年6月28日，深圳市社会面巡逻防控现场会在宝安召开，总结推广“十万义警”模式，推进全市社会面治安防控水平升级。

2.促进了社会治安状况根本好转。义警组建以来，累计协助公安机关破获盗窃案件181宗，宝安区盗窃警情从2016年的31 051起下降到2018年的17 374起，年均降幅25.1%;累计开展面对面禁毒宣传200余万人次，宝安万人吸毒人数从2016年的45.07下降到2018年的20.64。组建义警有效提高了社会面见警率和震慑效果，宝安区两抢、飞抢、命案等重点警情创历史新低，尤其是飞车抢夺警情，2018年全区首次实现零发生，宝安区刑事治安总警情同比下降24.1%，其中两抢警情同比下降55.6%，盗窃警情同比下降27.8%，诈骗警情同比下降2.6%，黄赌毒警情同比下降51.8%[9]。社会治安形势的根本好转得到了辖区群众的充分认可，由第三方开展的民意测评数据显示，2018年度宝安区群众安全感第三方测评得分87.38，政法工作满意度测评得分84.01，均为开展测评工作以来最高分[10]，群众安全感、满意度显著提高。

3.强化了群众参与社会治理的责任意识。外来务工人员被赋予义警身份后，自己管理自己，自己监督自己，自己服务自己，在参与社会治理共建共治共享中找到了社会归属感、提升了自身价值，同时又共享了社会平安。人民群众参与联勤联防联动的社会责任意识得到强化，助力最大限度屯警街面、最大范围覆盖社会面、最快速度抵达现场、最大程度降低损失，紧急突发事件的快速处置体系有了保障。义警的奉献精神与义工的公益精神相互促进，激发了全社会主动参与社会治理的热情，共建共享共治的理念深入人心，联勤联防联动的机制落到了实处，宝安群众由“各人自扫门前雪”到“一方有难八方支援”，初步形成了社会治理人人参与、人人尽责的良好局面。

四、总结与思考

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大上强调，打造共建共治共享的社会治理格局，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。从全国层面上说，深圳等发达地区经济社会发展位于前列，其面临的社会治理问题相对其他地区往往带有一定的“提前量”，工作探索也因此具有相应的先行性和参考价值。深圳市宝安区针对外来人口过多的特点，通过义警辅助模式进行基层社会治理的实践，找准了深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的关键节点，继承发扬了依靠群众就地化解矛盾的“枫桥经验”，同时也是“提高公民参与能力、创造参与条件的完善参与制度”[11]，重构基层治理模式的生动实践。

社会治理的发展实践表明，人类社会越发达，社会治理的具体目标设定就越靠向维护公共利益、提供公共服务以及保障社会公平与公正等方面[12]。从深圳市宝安区义警辅助模式实践中，我们可以认识到以下几点。

1.基层社会治理要坚持问题导向。要在全面把握基层社会治理中的实际问题、主要矛盾的基础上，有针对性地围绕问题的解决进行具体分析，并确定符合当地实际的制度安排。

2.基层社会治理要坚持群众路线。人民群众是基层社会治理的主体，能够根据本地、本人的实际情况，积极发挥主观能动性，为基层社会治理创造性地的提出新办法、新举措，贡献才智和汗水。

3.基层社会治理要因地制宜。我国经济社会发展不平衡，各地基层社会治理工作要在遵循中央指导精神的基础上，结合本地区经济发展、人文地理、资源禀赋、产业特色等条件，秉持因地制宜原则，呈现多元发展的样态。

4.基层社会治理要注重制度建设。应牢固树立法治思维意识，在深入推进社会主义法治国家、法治社会建设的背景下开展基层社会治理，注重把基层社会治理中的新思路、新做法提炼、上升为制度机制，保障其规范性、有效性和强制性。

当然，由于义警辅助模式实行时间并不长，随着实践的深入，义警的人选范围、工作职责等也存在需要进行调整、改进和充实的问题，有些制度机制还需要进一步的总结和完善。但深圳市宝安区在依法治国，深入推进法治国家和法治建设的社会背景下，针对城市社会状况的发展变化，积极探索基层社会治理的新模式、新方法的思路和实践非常值得肯定。

参考文献：

[1]  赛迪顾问股份有限公司.2018年中国百强区发展白皮书[R].2018-09-14.

[2]  深圳市统计局，国家统计局深圳调查队.深圳统计年鉴（2018）[N].中国统计出版社，2018.

[3]  北有朝阳大妈 南有宝安义警[N].澎湃新闻·澎湃号，2019-08.

[4]  向德平，申可君.社区自治与基层社会治理模式的重构[J].甘肃社会科学，2013，（2）.

[5]  “十万义警”协助深圳宝安打造共建共治共享新格局[N].南方日报，2019，（8）.

[6]  时兰杰，董思建.国家治理体系的创新——浅谈治安义警建设[J].法制博览：下，2015，（2）.

[7]  力推共建共治共享 铺就宝安“平安大道”[N].宝安日报，2019-04-15.

[8]  “十万义警”助力打造共建共治共享新格局[N].南方网，2019-08-22.

[9]  2018年宝安区刑事治安总警情同比下降24.1%[N].深圳政法网，2019-02.

[10]  掃黑除恶进行时 宝安取得阶段性成效[N].壹深圳，2019-05-14.

[11]  杨平.社会管理创新与实政精神[J].西北师大学报，2012，（3）.

[12]  孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示[J] .社会科学研究，2005，（2）.