淮河污染治理机制创新与PPP模式探讨

许安

摘 要：近年来，淮河流域污染日趋严重，极端事件频发，严重破坏了生态环境，制约着经济发展。多年来，从中央到地方政府出台了一系列政策促进淮河流域的污染治理，然而在治理过程中长期存在跨流域政府“搭便车”的现象。因此，针对淮河污染治理存在的问题，提出创新官员考核评价体系和竞争机制、建立合理的生态补偿机制、推进淮河污染治理PPP项目的建设等对策，以提高污染治理的效率。

关键词：污染治理;生态补偿机制;PPP模式

中图分类号：P942     文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）02-0117-03

淮河位于我国东部，是我国七大河流之一。20世纪70年代以来，淮河污染日益严重。为此，政府出台了一系列政策，经过近20多年的努力，虽然淮河水质有了明显改善，但水污染情况仍然严重。据2018年《淮河片水资源公报》显示，2018年淮河流域46條跨省河流50个省界断面共监测1 152次，按照22项全因子评价，水质达标测试比例为51.7%。淮河污染治理具有较强的外部性，从区域公共产品供给角度研究淮河污染治理，意味着可以从跨地区政府的协同合作以及市场机制与社会机制的引入来解决当前淮河污染治理的困境。

一、淮河污染治理的现状分析

（一）淮河水质现状

如图1所示，从整体上看淮河水质达标比例呈上升趋势。2011—2018年淮河水质达标比例从36.8%上升至51.7%。但水质反复的情况依然存在，例如，2011—2014年水质达标比例从36.8%上升至50.5%，2014—2016年从50.5%下降至42.1%，2016—2018年又从42.1%上升至51.7%。分省来看，各省水质也呈整体好转，但存在反复的现象。水质达标比例由高到低依次为湖北、山东、安徽、江苏、河南。

（二）淮河治污现状

淮河治污情况可以根据2011—2018年《淮河水资源公报》统计的淮委组织流域水利部门对淮河流域172个城镇2 386个入河排污口的实际测算掌握，如图2所示。

从整体上看，淮河流域废污水排放量呈上升趋势。2011—2017年，废污水排放量由51.05亿吨增长至64.90亿吨，增加了27.13%;2018年有所下降，但幅度较小。从各省数据看，废污水排放量由高到低依次为河南、江苏、安徽、山东，各省废污水排放量呈波动上升趋势，说明各省污染治理呈现运动式的特点，淮河流域废污水排放没有得到有效控制。

淮河治污一直受到高度关注，从“九五”至“十三五”，政府出台了强制关闭高耗能、高污染企业，修建污水处理厂等一系列政策。但实际完成中，任务目标并没有很好实现。截至2005年2月，淮河流域水污染防治“十五”计划项目完工率仅达31%，在建工程达47%，余下项目尚未开工。“十一五”期间，污水处理厂建设项目共59项，已完成仅12项，在建32项，未动工15项。“十二五”期间多省市淮河污染防治项目建设也存在不达标的现象，如国家规定2014年项目完工率应达70%，但截至2014年末，江苏省南通市，完成率仅42.9%。“十三五”期间淮河流域主要污染物入河排放量也经常超过水功能区限制排放量。

二、淮河污染治理存在的问题

（一）政府重视程度不足

相比较政治、经济问题，淮河污染问题未引起政府的充分重视。如上文分析中2011—2018年淮河流域废污水排放量由51.05亿吨上升至64.61亿吨，呈波动上升趋势。而媒体报道中部分地方存在水质检测前的“紧急动员”情况，说明政府并没有真正对淮河污染加以重视，在治理过程中更多表现出一种运动式执行。造成这种局面的主要原因是官员的考核机制不合理。首先，考核指标不合理。官员任期内GDP的增长速度、当地的基础设施等政绩工程是决定官员能否通过考核获得晋升的主要因素，考核指标过于单一。这使得议程设定中地方政府对于经济、政治等问题的重视超过淮河流域污染治理等问题，也使得政府缺乏服务意识，忽视公众需求。其次，评价指标含义过于狭隘，如只追求GDP的增长速度而忽视GDP的增长质量。再次，有些考核晋升流于形式，最近几年政府也提出绿色GDP、生态、民生等方面的考核指标，但距离真正落实还有很大的差距。例如，虽然政府颁布了淮河流域治理相关政策，但由于淮河流域经济相对落后，当地大都是粗放型的发展模式，地方政府间相互竞争，某些政府片面追求经济效益，忽视生态效益，最终导致淮河流域污染治理这种区域公共产品供给不足[1]。

（二）淮河污染治理存在“搭便车”

在主要污染物入河排放量中，直至2018年化学需氧量排放安徽、江苏、山东三省仍超标，仅河南省达标，而河南是淮河上游，说明下游省份政府仍存在“搭便车”的现象[2]。具体见表2。

目前，淮河污染治理省际生态补偿机制仍在探讨中，使得上游政府省份承担淮河污染治理的大量成本，却没得到相应的回报，所以“搭便车”盛行，使得地方政府缺乏长期治污的积极性，以致区域公共产品供给不足[3]，表现为淮河水质也呈现反复的现象。另外，在淮河污染防治项目中，下游的江苏省完工率明显偏低，如“十二五”规划项目中，2014年江苏省仅徐州市达标，南通市完工率仅为42.9%。原因在于淮河污染治理作为一项区域公共产品，具有较强的正外部效应，政府可以享受淮河污染治理带来的好处，却不需要承担相应的成本[4]。对于单个博弈地区而言，“搭便车”是占优策略，但单个地区的理性导致的结果是集体的不理性，因为区域公共产品得不到供给，最终导致各地区无“便车”可搭，即各个政府的“搭便车”心理导致区域公共产品得不到有效提供。

（三）污染治理资金不足

淮河治污“九五”规划中原定投入166亿，实际只投入110亿元。“十五”计划投入256亿元，计划资金到位不足40%;共安排488个项目，截至2004年只完成80多个治污项目，完成率不足1/3。“十一五”计划投资306.65亿元，共安排655个项目，由于资金不到位，城镇污水处理项目完工率仅为64.8%。“十二五”期间，截至2014年江苏省淮河治污项目建设仅徐州一市达标。由于资金不足，污水治理厂等水污染治理设施建设缓慢，处理效率低下，已经成为影响流域内水质的关键因素。

治污资金不足的主要原因在于供给主体过于单一，治污基础设施建设资金主要来自政府，地方资金除了少部分来自中央治污专项资金和省级引导资金扶持外，主要来自地方政府投入、国债资金、银行贷款等。以江苏省为例，江苏省政府“十三五”淮河流域水污染防治规划（2016—2020）中列明，“十二五”规划中工程投入治污资金120.6亿元。2011—2013年江苏省获得中央“三河三湖”治污资金补助13.2亿元，占已投入治污资金的7.5%。2014年中央取消了“三河三湖”补助，2015年江苏省获得省级环保引导专项资金补助9 200万元，地方政府投入资金占比约88.29%，加大了地方财政负担。同时，由于缺乏市场机制，未能实现资源的最优配置，政府也未能正视社会公众在资金供给及监督中的地位，未能使得有限资金实现效用最大化。

三、淮河流域污染治理的对策建议

（一）创新地方官员考核评价体系和竞争机制

树立绿色GDP理念，将污染治理等环境指标纳入行政考核体系，并落实到位。减少非常态的运动式治理，通过地方官员考核晋升机制激励上游政府做好排污治理工作，实现跨界河流污染治理合作由被动向主动转变，由突发性污染治理转向连续性防治，由治标转为治本。将民生考核指标纳入考核体系，提高公众公共事务参与度，保证公众议程向正式议程转换渠道通畅，及时发现公众需求，更好实现财政目标，提供公众真正所需的公共产品，如淮河流域污染治理，满足公共需要。

（二）加大财政支持生态补偿机制的构建

构建生态补偿机制过程中，可以选择由成本敏感性较低而收益较高的地区作为区域公共产品供给的“领导者”，承担主体责任，也可以对经济实力较弱的地区实施选择性激励。现实中，“领导者”通常不愿意对弱势地区进行补偿，这就要求由中央政府或者跨流域管理机构负责调配资源，进行横向补偿。比如，健全上下游排污权交易体系，由中央政府或者淮河水利委员会确定排污总量，根据跨流域省份产业、经济等情况进行分配;同时，从立法上保证排污权横向交易的合法性，健全排污权交易二级市场，真正实现横向间的淮河污染治理生态补偿。而目前在横向生态补偿建立过程中，可以先由纵向补偿进行过渡，即由中央政府对弱势地区进行激励，以提高地方政府供给积极性。当然，还需要通过预算保证专款专用，辅以适当的惩罚机制以防止地方政府的投机行为。

（三）推进淮河污染治理PPP项目的构建

在区域公共产品的供给中，引入社会资本能够降低地方财政压力，加强资金监管，提高服务质量，因此可以考虑在淮河污染治理中推进PPP项目的构建，以缓解治污资金不足的问题。但公私合作的PPP模式存在着双方风险共担、利益共享的特征，加之项目本身的特点，导致其具有复杂多变的风险因素。国内外的失败案例，如墨西哥收费公路工程项目、杭州湾跨海大桥等项目，很好地印证了风险把控的准确与否已然成为PPP项目成败的关键。因此，在推进淮河污染治理PPP项目时，要格外注意完工风险和利益分配风险。

參考文献：

[1]  石英华，胡晓莉.“一带一路”区域性公共产品供给：挑战与对策[J].财政科学，2018，（11）：63-69.

[2]  李光武.外溢性公共品供给博弈分析及供给方式选择——以跨界污染治理为例[J].地方财政研究，2017，（7）：57-62.

[3]  张晶鑫.财政分权、中央政府对地方政府治理环境污染的激励机制——基于委托-代理模型分析[J].现代商贸工业，2019，（1）：105-106.

[4]  王利.山西省民营企业参与PPP项目的难点与思考[J].中国财政，2019，（22）：64-66.