论社会福利制度中政府的责任定位

蒋子乐

社会福利我国构建社会主义和谐社会的一项重要内容，它能够起到满足全体社会成员的基本福利需求和不断改善国民生活质量的作用，从而维护社会的和谐稳定。政府在社会福利中具有责无旁贷的责任，如何厘清并承担相应的职责是实现社会福利体系健康良性发展的关键。本文以我国养老服务为例，阐述目前政府责任承担的不合理之处，并探讨如何优化政府在社会福利制度中的职责。

一、研究背景

社会福利作为与社会救助、社会保险并列的我国社会保障体系中的三大子系统之一，是由政府主导，目的是通过社会化机制提供的相应社会服务与津贴，以满足社会全体成员的福利需求和不断改善国民生活的生活质量。但目前我国的社会福利制度保障水平仍然滞后于经济发展水平，无法充分满足人民日益提高的对美好生活的需求，其中政府在社会福利体系中所承担的责任不合理是造成社会福利发展阻滞的一项重要原因。因此，本文以我国养老服务为例，探讨政府的角色定位以及完善政府职能的方式，为现实实践提供有益借鉴。

二、从养老服务看社会福利制度中政府责任不合理之处

（一）法律制度不健全，覆盖面窄

我国政府出台的有关养老服务的政策法规数量较少，且多以“意见”、“办法”、“通知”等文件形式出现，有调查显示，《老年人权益保障法》是自2000年以来由中央层面出台的唯一一部关于养老服务的正式法律。世界各国的社会养老服务体系建设都遵循立法先行的原则，在制定出台完善的社会养老法律体系的基础之上发展社会养老事业。而我国仅有一部正式的法律作为养老服务发展的基础，其他的政策规章都尚未上升到法律和法规的层次，这使得养老政策的权威性、强制性不足，往往无法贯彻落实到地方民众。供给型政策结构失衡和需求型政策数量匮乏两方面的问题，导致了我国养老服务的资源供给不足，对养老服务业的发展拉动力不足，难以驱动养老服务业结构的整体升级，使养老服务体系的发展道路变得困难重重。

（二）监管体制分散，多头管理

养老服务的受众是全体社会公民，因此对养老服务体系进行宏观层面的统筹规划，统一监管是实现其统一性、普惠性、协同性的必要条件。然而，我国养老服务体系的管理陷入了多头管理，权责不明晰，缺乏协同治理机制的困劲之中。养老服务涉及多个职能部门，如民政部门主管养老服务业，国家发改委负责发展规划和国家财政安排，卫生部门则主要管理老年人健康医疗服务。因为缺乏统一监管，直接导致了养老服务政策与资源不相匹配，各个养老服务管机构的责任意识淡薄，监督管理能力被大幅削弱，当涉及到大量的跨部门合作问题时很容易产生部门之间相互推诿的行为，阻碍了我国养老服务事业的发展。

（三）权责定位混淆，边界模糊

政府把控好“放管服”的力度是界定权责范围的关键所在，在我国养老服务事业发展的进程中政府要明确权责边界，处理好政府与市场的关系。养老服务领域中不能没有政府只有市场，也不能只依靠政府包办，而应该是政府和市场各自明确权责定位，分工明确，做到“该放的全部放开，该管的切实管好”。但也因为政府在养老服务领域中不仅需要主导养老服务事业，还要引导养老服务产业，使得政府容易混淆事业和产业中的权责范围。由于政府的定位模糊，导致政府过度干预了养老服务产业的运行，还使得政府财政负担过重，同时还对市场、社会参与养老服务产业存在着挤出效应，限制了养老服务产业的发展空间。

（四）财政投入不足，供给失衡

政府财政的投入不足一直是制约我国养老服务事业发展的主要原因之一，养老服务财政支出主要划归为民政事业经费，并未列入固定的财政预算中，因此福利支出水平仍处于较低水平。一方面是社会福利总投入较少。投入不足使得政府在养老服务领域无法充分发挥调控作用，进而导致市场养老服务的供给不足，难以对社会老年群体日益多样化、个性化的养老服务需求做出积极回应。另一方面，养老服务领域投资结构畸形也导致了养老服务的供给失衡。一般情况下公办养老机构比较容易能够获得政府划拨的养老财政资金，而民办养老机构只能得到少部分资金甚至是无法获得资助。不平等的财政投入导致民办养老机构在市场竞争中容易被淘汰，挫伤了社会力量对养老服务领域进行私人投资的积极性。

三、社会福利保障中政府责任的实现路径

（一）完善法律体系，提供制度保障

健全的社会福利法律制度是社会福利体系能够健康发展的政治基础，政府需要从战略高度对社会福利制度进行整体规划，将社会福利制度纳入法律体系建设之中。其一，要根据社会福利的特性，实施出台具有针对性的法律法规，规范社会福利发展的基本目标、基金筹集与管理、待遇标准以及政府、企事业单位和个人责任承担。只有让社会资本看到明确的投资前景和法律保障，才能够进一步激发其投资热情和积极性，吸引更为广泛的投资主体参与到社会福利事业的发展中来。其二，政府要重视社会福利制度的顶层设计，对社会福利事业进行统筹规划，及时纠正不合时宜的相关规定。通过创造适宜且公平的社会政策环境，实现社会福利各个子系统法律法规的相互连贯、协调一致，确保建成法制化的社会福利治理体系。有了法律作为约束，可以防范可能的政策风险和制度风险，加大社会资金的投入与基金管理力度，更加切实地保障公民享受社会福利的合法权利。

（二）明确监督管理职责，建立协同机制

社会福利的管理涉及多个部门，只有建立跨部门协同机制，才能实现政策的协同效应，保障国家社会福利政策的贯彻落实。注重制度设计的可操作性以及细节规范，当出现交叉职责不好理清各自范围，需要多部门共同参与监管的情况时，必须明确各部门之间的主管和协办关系，确保分工协作、各司其职，避免出现由于职责不清造成的相互推卸责任现象。通过各部门之间的协同合作，进一步完善社会福利体系的监督管理机制，推动社会福利服务规范化、专业化发展，定期检查各类社会福利机构的管理情况，组织有关专家或委托第三方专业机构对社会福利组织进行设施建设、人员管理、服务质量等方面的综合评估。调动社会力量参与的积极性，建立由政府、行政部门、社会群体共同参于的“多中心治理”监督管理体系，对社会福利体系的运行进行全方位的监督，提升社会福利服务的整体质量和数量。

（三）划清政府市场界限，事业产业共发展

根据社会福利服务的供给主体划分，政府主要提供公益性的基本福利服务，市场和社会则提供多元化、多层次的盈利性和非盈利性社会福利服务。因此可以将社会福利服务体系分为社会化、非营利性服务为主的社会福利服务事业以及市场化、营利性服务为主的社会福利服務产业。让社会福利事业主要起到满足基本福利服务需求，实现兜底作用，而社会福利产业则更关注如何满足高层次的社会福利服务需求。政府在发展社会福利体系的过程中首先要厘清责任边界，明确其在社会福利服务事业和社会福利服务产业中的职责定位。政府既要起到兜底救济的功能，弥补社会福利服务中市场失灵的领域，为社会困难群体提供特殊福利保障，满足全体社会成员基本福利服务需求。同时，政府还需要充分发挥引导作用，加大对社会福利产业的扶持力度，创造和维护公平的市场竞争环境，引导社会福利服务产业的发展。政府需要探索社会福利事业和产业共同发展的多元化道路，以社会福利服务事业带动产业，社会福利服务产业的发展促进事业。

（四）加大财政投入力度，优化供给结构

使用经济手段是社会福利供给的主要方式。经济手段能够为解决社会问题、提升公民生活质量奠定坚实的物质基础。而经济收不必须要依靠雄厚的财力支持，只有政府有能力成为最大的财政供给者和保证者。一方面，政府要建立与社会经济发展同步增长的财政投入机制，逐步提高社会福利转移支付在GDP中的占比，扩大社会福利的覆盖范围，将社会福利资金纳入财政预算，对资金使用情况进行严格监管，保证转款专用、规范使用，防止出现侵占、套取、挪用社会福利资金等违法违规现象的出现。另一方面，政府可以扩宽社会福利资金的融资渠道，充实社会福利基金，增加社会福利税种以及社会福利彩票发行的种类，并将社会福利基金交由专业投资机构和民间机构进行投资管理，实现社会福利基金的市场化运作，政府还应该在政策上予以支持和监管，提高社会机构对社会福利基金的管理水平，实现社会福利基金的保值和增值。

（作者单位：广西大学公共管理学院）