湄公河水资源问题安全化的路径及动因——以越南为例

尚 锋，刘若楠

(对外经济贸易大学 外语学院，北京 100029/中国社会科学院大学 马克思主义学院，北京 102488；对外经济贸易大学 国际关系学院，北京 100029)

一、引言

越南是湄公河流经的最后一个国家。湄公河入海口形成的三角洲几乎全部在越南境内，被称作九龙江平原。九龙江平原占越南国土面积的12%左右，人口占全国19%，是越南稻米、水产和水果的主产地。[1]稳定、适量的上游来水是农业持续发展和当地居民生产生活的重要保障。为此，越南在保护湄公河三角洲的总体生态环境的同时，在旱季要合理分配水资源、控制海水入侵，汛期则减少洪灾带来的负面影响。此外，这一地区民族成分复杂、经济落后于全国平均水平，水资源问题不仅仅涉及经济发展，还牵扯社会民生、政治稳定甚至对外关系。[2]

尽管上游来水如此重要，越南政府却缺乏足够的管控能力。这一方面是因为湄公河三角洲的自然条件极为脆弱，普遍存在过度开发导致的环境过载现象。加之，近年来气候变化使得上游来水量有所减少。[3]另一方面，下游国家在水资源的利用和管理上具有天然劣势，上游水电开发的增加加剧了越南对湄公河三角洲可持续发展的担忧。为缓解上述变化带来的不利影响，越南政府和非政府行为体采取了各种措施提高水资源问题在政治议程中的优先性，即推动这一议题的安全化。在一系列的话语和行为的建构之下，涉及气候变化、生态保护和农业发展等区域治理的综合性议题被部分上升为安全问题。在这一过程中还出现了泛安全化的声音。比如，部分媒体和学者就九龙江平原的生态环境问题大做文章，宣扬“中国责任论”，甚至指责中国在实施所谓的水垄断，是“水霸权”。[4]

除越南外，湄公河水资源问题安全化的现象也存在于柬埔寨、老挝和泰国。之所以选择越南为研究对象，一是如上文所述，越南可持续发展对三角洲生态环境的高度依赖和后者脆弱性之间存在尖锐的矛盾。水资源问题在越南更可能对政治议程和对外决策产生影响，安全化具有一定的典型性。二是相比其他流域内国家，中国与越南的关系最为敏感。近年来，越南针对中国的民族主义情绪有蔓延之势。安全化的产生和向泛安全化的过渡，不仅可能强化越南政府和民众对澜湄合作的抵触和怀疑，还会损害中国的形象和声誉，不利于中越关系的稳定发展。

鉴于此，本文以越南为分析对象，回答以下问题：湄公河水资源问题安全化现象形成的机制和原因是什么？政府和非政府组织分别在其中扮演什么样的角色？为此，本文第二节对安全化的机制和原因进行理论分析，重点探讨关于水资源问题安全化的研究成果；在此基础上，第三节探讨越南政府和非政府行为体如何对存在性威胁进行话语和行为建构，第四节考察越南水资源问题安全化现象的原因，结论部分则围绕“去安全化”的应对措施提出初步建议。

二、安全化的机制和原因

(一)安全化的机制

上世纪80年代中后期，军事安全在世界政治中的重要性下降，而原本被抑制和忽视的其他类型的安全问题开始凸显。国际形势的重大变化也激发了学术界对安全的内涵和边界的反思。同期，美国政策界也越来越多地将环境问题视为安全威胁。[5]结合建构主义兴起的学科发展背景，国际关系理论界对安全的主观维度愈发重视。安全化就是这一时期理论创新的成果之一。

巴里·布赞(Burry Buzan)在《人、国家和恐惧》中详尽讨论了人的安全并在此基础上对安全威胁的来源进行了拓展。[6]奥利·维弗(Ole Wæver)认为，安全并不是先于语言存在的客观事实，安全是言语—行为。[7]布赞在此后发表的论文中也表示安全是一种探讨威胁及其应对措施的政治。[8]安全化本质上是掌握一定社会资源、具备舆论影响力的行为体将与安全无直接关系的议题设置为安全问题的现象，包括两个基本要素：一是客观存在的现实威胁，二是对客观存在的现实威胁的主观建构。安全化就是对存在性威胁进行话语建构，通过建构语境将某一件事贴上安全的标签。[9]其目的是争取舆论支持、对目标对象进行道德约束或推动议题进入政治议程。安全化本身就是为施动者采取额外措施、应对威胁并提供合法性的过程。安全化的施动者通常是拥有权力的主体，比如统治精英，尤其是政治或军事精英。[10]

从这一安全化概念发展出的安全化机制，在多数关于安全化理论的研究中都有所涉及，比如，安全化是施动者通过语言将客观的安全性与主观的安全感相联系、成为主客观结合的“主体间安全”而实现的。[11]安全化的机制是存在性威胁出现后，被言语—行为建构为安全动议，再被听众认同的过程。[12]需要指出的是，在具体的实证研究中，安全化的主体是什么、如何定义存在性威胁、采取何种方式进行言语—行为的建构会产生不同的安全化机制。正如蒂埃里·巴尔扎克(Thierry Balzacq)所指出的，由于安全化主体、情境和受众三者之间可能出现多种组合形态，我们很难归纳出一个单一的安全化路径。[13]

在探讨水资源问题安全化机制时，我们同样面临着巴尔扎克指出的问题。水资源问题的安全化机制部分取决于存在性威胁如何被定义，包括水资源问题构成何种威胁以及由谁定义威胁。一方面，有研究指出存在性威胁本质上是水的稀缺性，经济发展、人口增加和气候变化加剧了对水资源的供求不平衡，推动水资源问题上升为安全威胁。[14]在一些地区，水资源正在变得越来越匮乏，比如中东、撒哈拉以南的非洲和东南亚。[15]需要指出的是，除了水量不足之外，水的质量差也是水资源问题中的一种存在性威胁。在主体间建构的过程中，各类地区和国际组织发挥了重要作用。它们以报告和数据形式，借用并改造了传统安全的概念，呼吁在安全定义中加入水的维度。[16]政界和学界也不同程度地接受了水资源问题的安全化。

另一方面，存在性威胁有时会被建构为一种来自外部的、传统安全领域的威胁。官方评估、政策文件和智库报告等通过将水的稀缺性与冲突联系起来以及把水作为武器的话语，给人造成有关水冲突的危险加剧、复杂性提高、可能性增大的印象。[17]以中国周边的水资源问题为例，中国是15条国际河流的上游国家，加之与周边流域国家相比，中国的综合实力较强。[18]鉴于此，部分西方和周边国家的媒体、学者通过言语—行动将兼具实力和地缘优势的中国建构为霸权。由此可见，如何定义存在性威胁决定了安全化的方向。有研究将上述两类安全化路径分别称之为策略性的安全化和战略性的安全化。[19]

水资源问题的安全化机制与言语—行为建构的方式也有关系。比如，在水安全概念定义和选取上，如果决策者和水资源问题的相关方使用相对宽泛的概念，可以将更多的议题领域包括进来，更容易建立话语同盟。与此同时，与水有关的部门将会对与水有关的议题设置门槛，也可能会以水安全为名实现其他的目的。[20]也有学者认为，在水资源问题安全化中，话语只是3种机制里的一种，另外两种是结构性和制度性机制。结构性机制指的是保护水资源的实际措施。[21]结构性机制的效力离不开制度性机制的支持。比如，将与水资源有关的条款写入国家之间的安全协议中才能确保落实，同时将国内社会和国际组织排除在外，防止国内外非政府力量妨碍国家间协议的落实。当然，语言工具作为一种安全化的机制也不可或缺，具体包括比喻、框定和描述。[22]

在理解安全化机制时，还需要注意到安全化是一个动态的过程。在安全化的对象被列为安全议程中的优先项之前，它们一般会先进入政策讨论的范围。一些研究将这一安全化的初始阶段称为政治化或者准安全化。比如，有学者认为安全化是公共问题从政治化走向超政治化的过程。[23]还有学者结合对湄公河的研究，将安全化视作水资源问题由普通的公共问题纳入国家安全政策议程、政府将水资源问题认定为“存在性威胁”和国内民众在政府、精英的倡导游说之下相信水资源问题安全化的合理性。[24]安全化在程度上走向极端的表现则是泛安全化，也被称为过度安全化。泛安全化有两个具体的表现，即非安全议题的安全化和非传统安全领域的过度传统安全化。[25]安全化与泛安全化之间的差异主要是程度上的，泛安全化往往伴随着更明显的歪曲解读、夸大威胁和错误归因的主观故意。

(二)安全化形成的原因

某个议题被安全化的原因至少包括结构性因素、国内因素和触发条件3个方面。首先，安全化现象在冷战结束后大量出现有结构性原因。一是非传统安全与军事安全之间的界限愈益模糊，两者之间的联动性更加明显，在治理手段上也难以区分。将水与安全两个概念的联系就是在冷战结束后学者们就安全概念进行辩论时产生的，目的是在新形势下为美国外交政策建言献策。[26]二是有能力定义安全的主体日益增多。二战结束后，非国家行为体的安全参与以及非对称安全挑战，呈现在次国家、国家、跨国、地区和全球的各个层次。[27]主权国家在定义安全威胁的绝对权威被打破。结果是在国家边界外，国际组织、国际媒体等都部分地拥有了定义安全的话语权。在国家边界内，非政府组织、学术机构、媒体和智库等也越来越多地就安全问题发声。三是随着大众政治时代的到来，安全化有了更多的潜在受众。各国民众有了更多的渠道了解、评论和参与公共事件，但同时也更易受到错误信息的影响和舆论的引导。某种观点只要能够引起共鸣或者焦虑，往往就能得到快速传播。

其次，国内因素对于解释安全化现象的具体原因和机制同样不可或缺。在国界范围内，非传统议题安全化的过程是发生在一国之内的说服行为。[28]哪些国内行为体参与说服、以何种形式说服、效果如何等，与国家利益、国家能力、政治结构和政治文化等诸多因素有关，涉及国家、政府和社会三者之间的互动。在安全化形成的过程中体现为安全化的目标、安全化主体间的关系、主体与受众之间的关系以及受众的情绪和心理状态。这些因素只有结合具体的国家和安全化的对象才能给出相应的解释。比如，在湄公河下游国家中，水资源相关的非政府组织在泰国、柬埔寨，不仅数量更多，而且更加活跃，而在越南则相反，究其原因，在于政治体制差异在其中发挥了重要作用。

最后，在国内因素和结构性因素都具备的情况下，安全化在何时、以何种形式出现或加剧，还需要触发条件。一般来说，触发条件要么是强化了安全化主体实施安全化的动机，要么是加快了其安全化的行为，抑或是促进了受众对安全化话语的接受。就水资源问题的安全化来说，严重的自然灾害或人为干预，是最有可能触发或加快安全化进程的事件。当类似事件在政治议程和科学议程中引发广泛讨论后，相关的安全化话语建构会持续强化。与之相应的组织机构、决策程序或行动倡议等提高议题优先性的措施也会应运而生。以越南推动湄公河水资源问题的安全化为例，2010年老挝沙耶武里水电站的修建和2016年湄公河全流域旱情是促使安全化进程加快的关键触发条件。

三、湄公河水资源问题安全化的路径

湄公河三角洲的逐渐退化是越南面临的切实威胁。越南政府、非政府组织和学者在将这一威胁安全化的过程中形成了说服公众的话语体系。受到政治制度的影响和稳定对外关系的需要，越南水资源问题的安全化是由政府主导、非政府组织参与的，其主流是可控的、适度的安全化。尽管如此，泛安全化的现象依然存在并且有不断加剧的趋势。

(一)作为存在性威胁的水资源问题

近年来，湄公河流域的气候变化，特别是旱情频发引发了广泛的国际关注。三角洲沿河、沿海地区正在遭受着越来越严重的海水侵蚀。作为湄公河流经的最后一个国家，越南在地缘上的劣势明显，水资源问题已经成为一个显性的存在性威胁。对越南来说，与湄公河水资源有关的存在性威胁至少有以下3个方面。

第一，生态环境加速恶化。长期以来，湄公河流域降水丰沛，三角洲的盐碱化速度原本并不快。然而，近年来，在全流域气候变化和过度开发等自然及人为因素的双重影响下，三角洲沿海各地普遍遭遇了日益严峻的海水入侵，尤其是2015年至2016年、2019年至2020年的旱季。2020年三角洲的盐碱化达到了前所未有的严重程度，旱季咸水入侵纵深平均为50公里，部分地区甚至达到100多公里。[29]研究显示，水利工程的调节和局地气候变化能够在一定程度上增加旱季时期的上游来水量，但是越南对盐碱化的担忧依然持续加深。[30]

第二，经济可持续发展前景堪忧。三角洲退化最大的连带效应是越南的农业经济受到冲击，包括粮食减产和鱼类资源减少等。上个世纪70年代末以来，三角洲一直是越南稻米的主产地，2000年后三角洲逐步开启高品质水稻种植和鱼虾养殖相结合的农业经济发展模式。[31]目前，三角洲供应着越南全国50%的稻米，52%的海产品和70%的水果。[32]越南出口稻米的90%都出自这里。[33]2016年受气候变化的影响，国际市场稻米需求增加、价格暴涨，但由于产量减少，越南农林产值与上一年同期相比却未见明显提高。随着三角洲越来越多的地区不再适宜种植水稻，越南国会于2016年4月批准削减水稻种植面积约30万公顷并改作他用。类似的，受干旱和盐碱化的影响，2020年夏秋季节三角洲稻米减产11万吨。[34]

第三，潜在的民族分离问题。湄公河三角洲当今人口地理结构的形成是历史上大量持续移民和地缘政治角力的结果。三角洲地区最早有人类居住的历史可追溯至公元前200年左右的扶南国。[35]随着高棉人对扶南的征服，三角洲成为柬埔寨王国的领土。自14世纪中叶起，柬埔寨不断被蚕食并逐渐沦为暹越两国的附属国。同时，由于王朝更迭和海上贸易的发展，不断有中国人移居到三角洲地区。1841年，围绕柬埔寨王位继承问题爆发了暹罗—越南战争，1845年两国决定停战并对柬埔寨实行共管，越南自此获得湄公河三角洲的实际控制权。[36]此后，三角洲地区的土著居民下高棉人开始与越南的主体民族京族生活在一起。下高棉人对越南的国家认同度一直不高，存在一定的民族分离主义倾向。加之，京族聚居的前江和后江地区自然条件好、经济发展快且国家投资规模大，而下高棉人则主要集中在低洼和沿海等地。[37]三角洲水资源问题持续恶化可能进一步加剧经济利益分配不均，并威胁到已经有所缓解的越南南部地区的民族团结和社会稳定。

(二)越南政府推动安全化的话语和措施

根据安全化理论，拥有权力的主体在安全化的过程中可以实现控制的目的，国家在定义何种议题为安全问题上拥有特殊权力。[38]越南是社会主义国家，其国家能力强于发展水平相似的国家，经济发展的显著成效进一步巩固了党和政府在重大问题决策上的权威。因此，相对于其他国内行为体，越南政府毫无疑问是水资源问题政治化和安全化的最重要主体。越南政府采取的安全化措施大致可以分为三类。

第一，在国内政策讨论和制定过程中强调生态安全、经济安全和粮食安全等相关概念，同时促进部门统筹协调、提供相关信息数据等推动政策落实。近年来，特别是2016年湄公河全流域遭遇严重旱情之后，政府对水资源相关议题的紧迫感显著提升。一方面，表现为高层的相关决议、通报和论坛更加频繁，更聚焦于气候变化和上游开发活动，政策话语中更突出水安全的严峻性。越南政府于2017年11月颁布《关于九龙江平原可持续发展以适应气候变化》决议，对水引发的生态问题制定了“适应”与“治理”相结合的应对思路，可以说是越南政府解决三角洲水资源问题的总体行动指南。[39]此外，政策话语中提及水资源安全的次数显著增加。2020年11月，副总理郑庭勇在回答国会代表关于九龙江水资源安全的质询时指出，九龙江平原咸水入侵在2020年有所加重，因此保卫九龙江区域水资源安全是一项紧迫的任务。[40]资源环境部部长陈红河也表示，当前气候变化的发展程度超过想象，需要对平原生态安全状况做重新评估。[41]2020年他在第14届国会第9次会议上再次宣声，上游国家截留水量不断增长，将会影响到越南的水资源安全。

另一方面，在水资源问题在政府的话语体系中成为生态安全问题的背景下，强化部门间协调配合，落实政府决议。根据安全化理论，安全化的主体通过语言表达出安全的含义即可以启动特殊权力采取相应措施。[42]作为最主要的安全化主体，越南中央政府统筹相关部门执行和落实政策。越南国家湄公河委员会是政府处理湄公河相关问题的核心协调机构，一般由副总理和资源环境部部长出任主席和常务副主席，并不隶属于国际湄公河委员会。资源环境部还负责收集、整合并提供水资源与生态环境的相关数据，制定各类资源使用的规划，对接国家湄公河委员会的数据库建设工作。[43]为实践2016年旱情后的政府的安全化话语，2017年1月，由计划投资部和中央西南部指导委员会牵头成立了“2016—2020阶段九龙江平原经济社会联动发展的多部门指导工作组”。[44]此外，农业部和外交部也是高度相关的部门。农业部副部长阮黄协曾表示，要采取综合性措施，构筑应对水资源安全的“防御阵线”。[45]农业部下辖的水利总局自2018年起发布《九龙江平原水资源、干旱、咸水入侵即时情况》的报告，灾情严重时频率达到每周1次。外交部则是主持、协调越南参与域内或与域外国家的合作，争取外部援助，配合资源环境部加强与应对气候变化伙伴国的合作，为三角洲地区争取外来投资和技术转让。

第二，在地区层面，越南反复劝说流域内国家接受地区机制和国际规范的约束。与流域内其他国家相比，越南对跨国合作的需求最为紧迫。[46]因此，越南积极利用国际湄委会等机制增加对中国、老挝等国的压力，减少自身遭受到的负外部性。早在1957年，越南就与泰国、老挝和柬埔寨一道加入了由联合国发起的“湄公河下游调查协调委员会”，即湄委会的前身。该委员会的主要资助方是美国、法国和日本等。[47]然而，出于绩效合法性的考虑，越南长期以来更关注能够提供经济机会的“大湄公河次区域合作”(GMS)而非湄委会。[48]2010年老挝动工修建沙耶武里水电站之后，越南提高了对湄委会的重视，迫切希望其能够落实对上游国家开发行为的监查、管理和制约。[49]2014年越南主办了第2届湄委会峰会，时任总理阮晋勇在会上呼吁“全面有效落实1995年的《湄公河流域可持续发展合作协定》，包括《通知、事前协商与协议的规定》，对提议的水资源开发项目做出恰当的决策”。[50]在2018年4月举行的第3届湄委会峰会上，总理阮春福表示要“公平、合理和可持续地开发利用水资源，强化湄委会的监测和协调功能”。不难看出，越南各类发言和声明的核心是不满上游开发水电的行为，希望湄委会不仅有对上游开发活动的知情权，还要拥有否决权。

除了强化地区合作机制的约束力，越南还期待尽可能地扩大约束范围，特别是将最上游、流域内实力最强的国家纳入进来。鉴于中国与缅甸尚不是湄委会的成员国，也没有加入《湄公河流域可持续发展合作协定》，越南极力呼吁两国加入湄委会。在首届湄委会峰会上，阮晋勇就呼吁中缅积极考虑成为湄委会成员国。[51]2014年4月，越南在第2届湄委会峰会上再次表达了这一想法并称“这是各成员国都期望的目标”。[52]2016年3月，越南副总理兼外交部长范平明在国会休会期间表示，“对于中国和缅甸，我们没有一个像湄委会这样的机制，因此无法约束湄公河上游的水电建设。”[53]越共机关刊物《政治理论杂志》2020年发表的《湄委会的水资源开发合作：现状与越南面临的问题》一文指出，湄委会并未充分有效发挥其作用，越南应与各成员国密切配合，呼吁中国加入湄委会。[54]

第三，越南以国际化的方式推动安全化，核心是扩大与域外国家和组织的合作。由于已有的地区机制基本都处在议而不决、决而不行的状态，在越南看来，与域外国家和组织的合作十分必要。在这一过程中，越南注重全面、平衡地参与各个域外国家主导的合作机制，以彰显国家整体对外战略，特别是多元化外交和大国平衡。越南一直积极参与美国发起的“湄公河下游倡议”(LMI)。2020年越南担任东盟轮值主席国期间推动美国对湄公河事务更深度地介入，首届湄美伙伴关系部长会议举行并将“湄公河下游倡议”升级为“湄美伙伴关系”(MUSP)。与美国相比，日本与湄公河下游国家建立机制化联系的时间更早，对湄公河下游国家的援助力度更大。2009年日本就与湄公河下游5国举行了首次峰会，2019年湄公河国家表示继续推动湄公河日本合作以贡献于“自由开放印太”构想的推进。[55]越南与日本在应对气候变化和保护水资源方面也有密切的机制化双边合作。未来，美国与包括日本在内的盟友将在印太战略框架下持续加强在湄公河水资源问题上的协调配合。

此外，越南还积极通过各类国际组织发声。其中，东盟是越南推动湄公河问题国际化的重要抓手。2019年湄公河旱情对三角洲经济发展构成了严重冲击，越南更加坚定了利用2020年轮值主席国的身份在东盟框架内提高湄公河议题关注度的决心。然而，越南试图在东盟外长峰会的议程中加入湄公河相关问题时遭遇到挫折，因为多数成员国主张在既有的次地区机制下讨论与水有关的问题。[56]尽管如此，越南仍然部分地实现了借助东盟将湄公河议题国际化的目标。在2020年7月举办的东盟关于湄公河次区域合作论坛上，越南强调东盟应提升自身在湄公河次地区事务中的中心地位。而且在越南的推动下，在东盟与美、日、澳等伙伴国的对话会议中，湄公河问题的权重都有所上升。[57]

综上，越南政府通过安全化的话语建构敦促地方贯彻中央政令、强化对上游国家有约束力的地区制度并且拓宽国际援助和商贸渠道。从公开的政策话语不难看出，尽管越南政府认为上游水电开发是促使问题加剧的一大因素，但仍然采取了比较理性、克制和客观的安全化态度。然而，越南政府内部也存在少数情绪化的泛安全化声音。

(三)非政府行为体推动安全化的话语和措施

20世纪70年代以来，非政府组织开始活跃于国际舞台，在环境议题上影响力日益增大。[58]越南境内的非政府组织包括国际非政府组织的分支机构和本土非政府组织，这里仅讨论后者。上世纪90年代前后，随着越南革新开放和美国解除对越制裁，越南本土非政府组织开始出现，它们以社会和发展问题为主要关注点。近年来，越南国内关注水资源问题的非政府组织队伍不断壮大。它们基本都在越南祖国阵线下属科技协会联盟(VUSTA)注册登记，接受国家的间接监管，在叙述所谓客观事实的基础上进行他者归因和话语建构，制造“安全问题”，再通过举办活动、相互或跨国合作等方式影响公众。这些措施既促进了水资源问题安全化现象的扩散，又对泛安全化的发展造成了一定的刺激。

在越南国内，专注于水资源问题最活跃的非政府组织是“越南河流网络”(VRN)。该网络宣称致力于河流保护和可持续发展，它成立较早、影响力较大，成员包括国际组织的代表、学者、政府官员、地方团体和个人。“越南河流网络”在推动水资源安全化上主要采取了两类措施：一是在符合政府政策口径的前提下，通过报告、网站和媒体等方式，或者组织学术研讨或青年交流活动等，向国内外公众强调水资源问题的紧迫性和严重性，吸引社会关注并促使相关部门采取行动。在2015年1月湄委会就老挝栋沙宏水电站举行事前磋商会议前，网络在三角洲地区发起了网上调查，并得出几乎所有的反馈都持反对意见的结论，呼吁越南政府与老挝进行协商延缓水电站建设。[59]2019年10月，网络对老挝琅勃拉邦水电站建设表示担忧，并称其将对沿河环境和上百万的居民生计造成严重威胁。二是通过与国际非政府组织联系扩大国际影响力。比如，“国际河流组织”(International Rivers)东南亚项目中的重要部分就是支持“越南河流网络”等关注过度依赖水电现象的新兴组织。[60]在反对水坝的问题上，网络还经常与国际非政府组织组成跨国联盟、相互声援。“拯救湄公河联盟”(Save the Mekong)对“越南河流网络”在2018年9月发布的抵制老挝芭莱水电站新闻稿进行了报道并且附上声明。该声明表示抵制水坝的原因是湄委会和老挝政府此前没有尊重过非政府组织的建议。

除“越南河流网络”以外，越南本土的一些聚焦更广泛环境议题的非政府组织对水资源问题的关注也在提升，比较活跃的有“成长与环境行动和网络中心”(CHANGE)、“越南可持续能源联盟”(VSEA)和“泛自然”(Pan Nature)(1)Pan Nature全称为People and Nature Reconciliation，也可以翻译为“人与自然的协调”组织。等。它们在气候变化、能源利用和环境污染等问题上都不同程度地涉及到了三角洲的水资源问题。在推动安全化的过程中，不难观察到政府和非政府之间的跨层次合作越来越多，非政府组织之间的跨国合作也趋于常态化。例如，在2015年11月安江省举办“湄公河人民论坛”期间，“泛自然”、“越南河流网络”、安江大学和泰国的“生态恢复基金会”联合发起向各国政府递送关于水坝声明的活动。[61]2016年4月，“成长与环境行动和网络中心”与越南“350组织”分支组织、“越南可持续能源联盟”和胡志明市政府的环境相关部门举行了题为“权力转移：改变以应对气候变化”的论坛，探讨了三角洲干旱等气候变化造成的威胁。[62]在2020年东盟人民论坛框架下，“泛自然”与泰国“湄公河共同体机构”(Mekong Community Institute)和柬埔寨“非政府组织论坛”(NGO Forum)共同组织了“湄公河命运：发展现状与未来展望”的论坛，在论坛上，“泛自然”负责人阮郑黎(Nguyn TròLê)认为2019年湄公河流域旱情与沙耶武里和栋沙宏水电站投入运营密切相关。[63]可见，湄公河水资源问题在非政府组织议程中的权重明显增加，反坝话语宣传也更加频繁和明确。

非政府组织推动安全化对提高这一议题在越南国内和对外政策议程中的优先性发挥了很大作用，特别是它将水治理的成效与政府的绩效联系了起来，将政府的行为置于舆论监督之下，有利于促进政策落实。然而，它的局限也是显而易见的，一方面，非政府组织话语片面突出水坝的负面影响，极少或完全不提正面作用；另一方面，这些组织自身的主观倾向明显，过分强调生态保护、忽视发展需求，夸大域外国家参与治理的必要性，一味突出非政府行为体参与治理的作用等。

与其他国家相比，越南本土环境类的非政府组织在推动水资源安全化方面有两个特点：一是尽管大多数非政府组织持态度鲜明的反坝立场，但是对上游国家的批评往往比较低调、谨慎，总体上与政府的政策话语相差不大。二是作为安全化主体，非政府组织的活动形式也与社会主义政治体制有一定的关系。与水或环境相关的越南非政府组织发展迅速，然而绝对数量还明显少于泰国、柬埔寨，另外大规模的公开请愿、抗议和集会等活动也相对较少。

(四)湄公河水资源问题的泛安全化

近年来，水资源问题安全化在越南是主流，但是泛安全化也逐渐抬头。水资源问题在非传统安全范畴内的适度安全化有利于争取地方政府和社会各界的关注和积极应对，然而，如果将此类问题上升至中越安全关系的层面，与中国的政策意图联系起来，引发中国是否是负责任国家的讨论，那就走上了泛安全化的方向。

越南水资源问题泛安全化的表现是用耸人听闻的词汇和语气，结合似是而非的科学依据歪曲事实，将中国建构为主要的威胁来源。泛安全化的主体除了上述非政府组织和西方媒体之外，还包括一些学者、科研机构和智库。这些行为体在科学议程层面推导出所谓的“中国责任论”和“中国威胁论”的话语体系。2017年8月，芹苴大学的阮明光发表了《湄公河水资源之争与越南的危机》一文，他在文章中称，中国在干流建立的水电站改变了干流流向和下游的水文状况，因为中国截取了上游40%的水量。[64]他还指出中国的发展政策具有“民族自私”的性质，在制造从西面威胁越南国家利益的“钳子”。[65]在此前的2016年3月，越南媒体曾刊登题为《中国建在湄公河上的水电站可能造成全球不稳定》的文章，危言耸听地声称中国等上游国家修建水电站将导致下游粮食减产，粮食价格动荡，从而导致全球经济不稳定。[66]此类观点指责中国无视下游国家的权益，是所谓的“水霸权”，认为中国会把水作为对付下游国家的政治武器。[67]还有一些言论甚至将中国的水政策与西藏、南海问题联系起来。这些观点中的臆想成分严重偏离客观实际，是泛安全化的典型表现。实际上，越南治理意识和能力的欠缺才是三角洲水资源问题的主要人为原因。九龙江平原经过40余年的开发，环境过载的问题严峻，城市化带来的人口增加、耕地过度开发、养殖业无序扩张以及水污染防控能力不足等都对生态环境造成了破坏，加之部分地方政府重视短期经济增长，忽视长期社会和环境效益使有效的水治理缺位。

值得注意的是，稳定中越关系大局是越南外交的头等大事，越南政府和非政府组织在涉及中国的问题方面总体上比较谨慎。越南政府内部也偶有泛安全化的言论，比如，在2011年第27次外交工作会议上，时任越南政府总理阮晋勇表示，如果相关国家在湄公河上游修建11座水坝电站，九龙江平原将会消失，当地2100万民众将生活无着，这是正当利益，必须保卫。[68]尽管如此，泛安全化并不是越南在湄公河水资源问题上的主流观点。即使是“越南河流网络”等非政府组织多数情况下也只是引用环保人士、机构的分析，“中国责任论”和“中国威胁论”的评论并不多见，仅偶尔穿插其中。

四、湄公河水资源问题安全化的原因

水可以成为塑造一国社会秩序和地区权力格局的工具，也能通过影响认同和规范的构建促进地区一体化。[69]水的战略意义无疑是越南推动水资源问题安全化的根本原因。然而，国内水资源问题与国家的水外交、地区水合作和冲突相互联系，国家之间的水外交关系与总体双边关系相互联系，与水相关的事件也与地区其他事件相联系。[70]因此，越南将水资源问题安全化的原因涉及诸多方面。

越南将湄公河水资源安全化的动因，首先来自对九龙江平原生态环境及经济社会发展的焦虑。九龙江平原是越南的米仓、鱼仓，对越南经济发展和粮食安全具有重要意义。多年来政府对九龙江平原持续的过度开发和咸水养殖倾向的生产结构，导致九龙江平原的生态阈值收缩，涵养水源能力下降，应对外部环境扰动的修复能力被削弱。环境恶化将导致资源密集型产业受损，进而威胁到地区经济社会稳定和国家粮食安全。

其次，安全化的部分原因来自对中国的担忧。地理相邻和实力不对称一直深刻塑造着越南对华认知。近年来，这种认知有强化的迹象。一是中国实力地位的持续提升使两国权力不对称的天平向中国倾斜。二是在湄公河流域的开发和治理方面，中越还有地缘上优劣势之分，这几乎决定了越南无法通过从外部“借力”的方式消解中国在该议题上的优势地位。三是在越南看来，中国在以越南为代价塑造有利于自身的地缘政治经济格局，中国支持老挝、泰国的水坝建设是鼓励它们参与水资源的争夺。有报道称，中国在老挝投入的110亿美元的发展资金中有相当一部分用来建设水坝。[71]考虑到越老特殊关系以及泰越对中南半岛主导地位的竞争，越南担心中国通过对老挝、泰国的支持将其边缘化。

第三，内部政治因素在安全化方面发挥了不可或缺的作用。除了经济预期和对华关系的考虑之外，湄公河水资源问题安全化呈现出政府主导、多主体参与的特点，而且安全化加速、安全化与泛安全化并存的现象还与越南国内政治密切相关。安全化主体的权力是安全化形态和特点的决定性因素。越南是实行一党制的国家，政府对社会的管控能力强于一般的发展中国家，因而越南政府在安全化进程中占据主导地位。一方面，越南政府主导地位体现在偏离政府的政策口径、不符合政治宣传的大方向的媒体报道、论文和评论很难进入公众视野。在一些情况下，政府还会通过媒体或学者发声，以形成对内或对外的舆论压力，推动某项政策合法化。越南政府默许泛安全化观点的存在，既是要间接表达对中国水政策的怀疑，又是为推动湄公河流域开展多元化、多主体的国际合作治理制造舆论准备。另一方面，媒体、学者和智库能够起到提出反馈意见、进行舆论监督和提供政策咨询的作用。对政府来说，它们是自下而上地吸纳信息的重要渠道，尽管这种影响力不是独立的，而且是有限的。

近年来，越南湄公河水资源问题安全化的加速，源于两起比较重要的触发事件。第一起是2010年老挝启动沙耶武里水电站的修建计划。此前，越南政府对湄公河相关议题重视程度可谓一般，其关注领域集中在促进农业、矿业的发展以及抗洪、扶贫和基建等基本生产生活条件的改善上。在地区场合和双边会谈中，越南就湄公河问题的发声也不多，水电站项目的提出惊醒了越南决策者和学术界。[72]2010年老挝将建设水坝的计划提交国际湄委会，越南持明确的反对态度，建议推迟十年再开发。[73]此后，越南将水资源问题安全化的速度明显加快，包括通过更多的渠道表达担忧，采取更多的措施确保水安全。作为在外交场合协调湄公河水资源问题的负责机构，越南外交部开始提高这一议题的优先级。[74]在2018年第2次澜湄合作领导人会议上，越南总理阮春福谈及未来5年合作方向时，首先强调的就是让水资源合作成为六国合作的重心。

第二起触发水资源问题安全化加速的事件是2016年的重大旱情。2015年底至2016年初，湄公河三角洲遭遇百年不遇的干旱。芹苴大学气候变化研究所主任黎俊英(Lê Tun Anh)称，旱情导致三角洲50%的可耕地盐碱化。[75]受此影响，越南冬春季稻米和全年稻米产量均有所下降，这是2005年以来的首次减产。严重的旱灾提高了湄公河水资源问题在越南国内和政策议程中的优先性。越南在2020年担任轮值主席国期间，试图在东盟框架内积极推动湄公河相关的议程。有分析认为，越南积极将湄公河水资源问题由次地区事务上升为东盟的事务为的是在与大国的博弈中争取主动权。[76]在国内，越南副总理郑庭勇在出席农业部和槟椥省召开应对旱情的会议时，指出三角洲面临缺水的严重威胁，要优先保障居民用水，对内推动农业部和其他部门密切协调，对外推动关于水资源分配的国际合作，以积极应对气候变化的挑战。[77]

五、结语

当前，越南面临的湄公河水资源问题严重而紧迫。在非传统安全的语境内，水资源问题已经构成了某种存在性威胁。越南一部分媒体、学者和非政府组织通过话语和行为的建构，人为地将水资源问题上升为安全问题，这是一种安全化现象。事实上，湄公河水资源问题的本质是发展权的问题，既是流域内各国的发展权之争，也是当代人和子孙后代的发展权之争。适度的安全化有积极的作用，但泛安全化却对越南和中越关系均有害无益。越南应意识到其所面临的水资源问题源于治理缺位，不能罔顾事实转移矛盾和推卸责任。对中国来说，湄公河水资源问题的安全化可能成为澜湄合作和中越关系的干扰因素，还对中国在周边国家的形象造成了不良影响，甚至有可能使中国企业“走出去”面临更大的社会阻力和政治风险。

中国要走出安全化形成的话语困境，首先要理性地看待与中国有关的安全化现象。安全化具有普遍性，即使在对华友好的国家也是如此。这是因为随着“一带一路”倡议的国际合作项目愈益增多和持续推进，中国与各类非政府的国内及国际行为体发生密切接触，遭遇一些阻力和挫折在所难免。日本、美国等域外国家在东南亚地区也都遭遇过类似问题。在解决问题的过程中，中国不仅需要吸取教训、借鉴经验，还要开动智慧、保持耐心。

其次，中国要借鉴和总结跨境河流治理过程中“去安全化”的经验教训。有学者总结了跨境河流“去安全化”的3种管理模式，分别是改进开发、利用和分配水资源的技术管理措施、强化制度在缓解国际河流治理集体行动问题中的作用以及探索流域国家之间的政治互动和权力分布对缓解水冲突的影响。[78]政治关系的稳定性、制度设计的专业性和技术手段的先进性也应是澜湄合作机制继续完善的3个主要着力点。

最后，缓解安全化问题的措施因国而异、因阶段而异。具体到越南，2016年应急补水是短期必要的策略；中期措施是要推进澜湄合作的制度化、专业化，切实照顾到越南在水资源问题上的核心关切；长期则需要从两国关系的高度着眼，稳定中越关系大局才能为两国之间具体矛盾的解决创造有利条件。当前困扰中越关系稳定的最大的不确定性因素来自南海争议，抑制或解决南海争议是中越各领域合作顺利推进的前提条件。

注释：