美国国际开发署对缅甸援助研究(2001—2020财年)

宋清润，巩小豪

(北京外国语大学 亚洲学院，北京 100089；中国现代国际关系研究院 国际安全研究所，北京 100081)

对外援助是美国外交政策的重要内容，亦是美国实现战略利益的重要手段。美国国际开发署(The United States Agency for International Development)负责实施美国大部分对外非军事援助。1961年11月美国国际开发署成立后，直至2000财年，其对缅甸的援助时断时续，援助总额约1.18亿美元，年均不到300万美元。(1)根据美国国际开发署公布的数据计算而成，参见The United States Agency for International Development, “U.S. Overseas Loans and Grants: July 1, 1945-September 30, 2008”, p. 118, https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADR900.pdf(登陆时间：2020年6月11日); The United States Agency for International Development, “U.S. Foreign Aid by Country: Burma (Myanmar)”, https://explorer.usaid.gov/cd/MMR(登陆时间：2021年1月26日).2001—2020财年，虽然历经小布什(George Walker Bush)、奥巴马(Barack Obama)和特朗普(Donald Trump)三届、不同政党的政府，但是美国国际开发署对缅甸援助不仅从未中断，而且逐渐增多，总额约10.97亿美元。2015—2020财年美国国际开发署对缅甸年度援助额更是连续6年均超过1亿美元，其中2020财年的援助额达到1.67亿美元，在东亚和大洋洲地区的相关受援国家中位居第一。[1]美国对缅甸援助变化的背后是美国对缅甸政策的目标、动力和手段的调整与变化。

目前国内关注该议题的学者不多。韩凝通过考察2008—2015年美国国际开发署对缅甸援助的情况，分析了美国对缅甸援助变化的背景、原因、政策和影响等。[2]徐建华对奥巴马政府对缅甸援助政策的调整背景、援助内容和特点进行研究，认为奥巴马政府出于加强美国与东盟的关系、制衡中国在缅甸的影响力等需要，增加了对缅甸的“民主援助”、经济援助等。文章对美国国际开发署的角色与作用着墨不多，只在介绍美国帮助缅甸进行制度建设和官员培训等内容时有所提及。[3]美国学界和政界的著述也有一些。美国前驻缅甸使馆代办普里西拉·A. 克拉普(Priscilla A. Clapp)曾撰文论及2012年美国国际开发署重开驻缅甸办公室之后3年多的援助缅甸情况。她指出美国国际开发署当时对缅甸的援助仍不多，认为缅甸2015年大选后的“民主转型”成绩显著，建议美国增加援助，加大支持缅甸转型的力度。[4]美国的缅甸问题专家克莱默·肯顿(Clymer Kenton)从美缅关系史的视角介绍了20世纪60—80年代美国国际开发署援助缅甸的简况，但基本没有涉及21世纪的援助情况。[5]综上所述，现有研究侧重分析某一时期美国国际开发署对缅甸的援助，或者在讨论美国对缅甸总体政策、总体援助情况时提及美国国际开发署的援助，鲜有学者系统讨论21世纪美国国际开发署对缅甸的援助。

缅甸是美国试图推广西方民主的中国周边重点国家，亦是“一带一路”沿线重要国家。近年来，缅甸已经成为美国对华博弈的前沿阵地，增加对缅甸的援助是美国扩大其在亚太(印太)地区的影响力、制衡中国、围堵“一带一路”的重要手段。本文利用美国国际开发署、国会、白宫等机构的官方文献，比较小布什、奥巴马和特朗普政府对缅甸的援助，分析美国国际开发署对缅甸援助的特点，探讨美国援助缅甸政策的本质以及美国国际开发署的角色与作用。

一、2001—2020财年美国国际开发署对缅甸的援助

2001—2020财年，随着美国对缅甸政策的变化，美国国际开发署调整对缅甸的援助，援助的目标日益清晰，包括帮助巩固“民主转型”、促进社会经济发展、改善弱势群体的福利、推进和平进程，等等。[6]为了实现上述目标，美国国际开发署逐渐建立起完善的对缅甸援助体系，不断增加援助额度、扩大援助领域。20年间，美国国际开发署对缅甸的援助从年度160万美元增加到年度1.67亿美元，总额约10.97亿美元，援助领域增至十几个。(2)这些数据根据2001—2020财年年度援助额汇总计算而成，各年援助额参见The United States Agency for International Development, “U.S. Foreign Aid by Country: Burma (Myanmar)”, https://explorer.usaid.gov/cd/MMR(登陆时间：2021年1月26日).

(一)美国国际开发署援助缅甸的数额与排名

在2001—2008财年，小布什政府对缅甸采取强硬政策，多次加强对缅甸的政治经济制裁，禁止向缅甸提供人道主义、民主和人权领域之外的援助，力图迫使缅甸军政府屈服、建立符合美国期望的政体，使缅甸的发展符合美国战略利益需要。[7]受制于美国对缅甸的总体政策，这一时期对外援助尚未成为美国政府有效或重要的政策工具。此时缅甸也限制美国国际开发署入境活动。

由表1可见，2001—2008财年美国国际开发署援助缅甸总计约8030万美元，年均近1004万美元。小布什政府时期，美国国际开发署对缅甸的援助主要是救助难民。2001—2007财年美国国际开发署对缅甸的年度援助额低于其对东亚和大洋洲地区国家的年度援助平均额，排在第七和第十名之间，处于中后位。2008年缅甸遭遇“纳尔吉斯”风暴袭击，损失惨重，放松了对美国援助的入境限制。因此，2008财年美国国际开发署向缅甸提供大量的救灾援助，援助额与对东亚和大洋洲地区国家年度援助平均额持平，地区排名升至第五，这是小布什政府时期美国国际开发署对缅甸年度援助中的特例。

表1 2001—2008财年美国国际开发署对缅甸的援助额及其排名(在东亚、大洋洲地区) 单位：百万美元

2009年1月奥巴马政府上台后即评估、调整对缅甸的强硬政策，转而奉行制裁与接触并行的双轨政策。美国通过“以行动对行动”的方式积极鼓励和诱导缅甸内部的变化。[8]2011年登盛(Thein Sein)政府启动缅甸“民主化转型”，这些变化得到了美国的认可和支持。美国认为，2011年之后的6年，缅甸“处于历史性的转型之中”，从军人统治向议会民主转变，昂山素季(Aung San Suu Kyi)领导的全国民主联盟(简称“民盟”)赢得2015年大选并建立政府是缅甸“民主转型”中的重要事件。[9]

在2009—2016财年，随着美国对缅甸政策的调整，美国国际开发署加强对缅甸援助的顶层设计，增加对缅甸援助，助推缅甸“民主转型”。2012年4月美国国际开发署重开驻缅甸办事处，11月发布《为了民主、和平与繁荣的美国—缅甸伙伴关系》(United States-Burma Partnership for Democracy, Peace, and Prosperity)。2015年，在美国国务卿和国际开发署署长推动下，美国政府出台《美国促进缅甸民主与人权的战略》(U.S. Strategy for the Promotion of Democracy and Human Rights in Burma)。这两份文件均强调，美国国际开发署要加大对缅甸援助，助推缅甸“民主转型”、和平进程和经济社会快速发展等。[10]

表2 2009—2016财年美国国际开发署对缅甸的援助额及其排名(在东亚、大洋洲地区) 单位：百万美元

由表2可见，在2009—2012财年，受制于美国对缅甸的制裁以及对缅甸转型的观望，美国国际开发署的援助较为有限，每年2400万—3300万美元。2012年昂山素季当选议员重返政治舞台后，美国确信缅甸变革的“真实性”，美国国际开发署对缅甸的援助快速增长，从2013财年的5600万美元增至2016财年的1.37亿美元，其中2015财年首次超过1亿美元。奥巴马政府时期，美国国际开发署共援助缅甸约4.7亿美元，年均近5900万美元，在地区排名升至前列，2014—2016财年连续3年位居第三。[11]

特朗普执政后，对缅甸的重视程度有所下降，但仍继续支持缅甸的民主转型。2017年2月14日，美国驻缅甸大使斯科特·马谢尔(Scot Marciel)在缅甸外交部下属智库缅甸战略与国际问题研究所(Myanmar Institute of Strategic and International Studies)演讲时表示，“美国对缅甸政策长期保持一致。特朗普政府仍支持缅甸‘民主转型’，将扩大对缅甸法治、经济、社会、人道主义与民生、卫生、和平进程等领域的援助，提升双方经贸合作，帮助缅甸应对诸多挑战，支持缅甸成为和平繁荣的‘民主国家’，支持两国构建更密切的关系。”[12]2018年5月，美国国际开发署署长马克·格林(Mark Green)访问缅甸时向缅甸国务资政昂山素季表示，开发署将继续支持缅甸转型和发展，向缅甸提供多领域援助。[13]美国国际开发署2018年和2019年发布的报告均明确提出，援助的重要目标仍是推动缅甸民主持续进步，并推动缅甸建立更加包容、开放与和平的社会，促进缅甸人权、善治和法治等领域的发展。[14]特朗普政府时期，美国国际开发署对缅甸的援助持续增长。

表3 2017—2020财年美国国际开发署对缅甸的援助额及其排名(在东亚、大洋洲地区) 单位：百万美元

由表3可见，2017—2020财年美国国际开发署每年援助缅甸的数额继续处于高位，援助总额约5.47亿美元，年均援助额近1.37亿美元，其中2020财年达到美国国际开发署1961年成立后对缅援助的最高值——1.67亿美元，在东亚和大洋洲地区国家中排名第一，超过菲律宾、泰国、印尼、马来西亚、越南等美国某个盟国或伙伴国所获援助额。在特朗普政府削减对外援助的背景下，上述数据表明，尽管缅甸在美国的“印太战略”中没有马来西亚、印尼、越南等东南亚国家重要，但美国仍重视用援助持续影响缅甸的转型与发展。[15]

(二)美国国际开发署援助缅甸的领域

在小布什政府时期，美国国际开发署援助缅甸的领域共8个，以救助性援助为主，发展援助很少。2001—2004财年美国国际开发署仅向缅甸提供应急反应救援(Emergency Response)。2005—2008财年美国国际开发署援助缅甸的领域增加了7个：政府和公民社会、艾滋病防治、其他社会基础设施和服务行业、基本卫生、行政管理与监督、基础教育、中学后教育。

表4 2001—2008财年美国国际开发署对缅甸援助的领域与数额 单位：百万美元

综观小布什政府时期，美国国际开发署对缅甸的应急反应救援为6700万美元，占其援助缅甸总额8030万美元的83.44%，“政府和公民社会、艾滋病防治”后来也成为美国国际开发署对缅甸援助较多的领域，但开发署在其他几个领域对缅甸的援助少。美国国际开发署此时期对缅甸的援助项目也少(3)美国国际开发署很少披露小布什政府时期的具体援助项目信息。，主要是向缅甸难民提供人道主义物资、医疗用品等，也有少量推动缅甸公民社会发展的项目，例如，美国国际开发署从2003财年开始持续资助缅甸记者在泰国接受培训。

奥巴马政府时期，美国国际开发署援助缅甸的领域迅速增加。表5显示，伴随美国对缅甸政策的调整，美国国际开发署援助缅甸的布局逐步完善，既突出重点，又覆盖广泛，呈现出以下特点：

第一，援助领域共有17个，比小布什政府时期多了9个，分别是灾害预防与应对、农业、商业和其他服务行业、贸易政策与规则、母亲儿童健康和家庭生育计划、环保、程序设计与学习、食品安全援助以及冲突、和平与安全。相同领域的援助额度、持续期限，奥巴马时期通常比小布什时期更多、更长。例如，奥巴马时期美国国际开发署共向缅甸提供应急反应救援2.31亿美元，比小布什时期的6700万美元多了1.64亿美元；小布什时期美国国际开发署只在2008财年向缅甸提供教育援助，而奥巴马时期有6个财年向缅甸提供教育援助。

第二，在援助性质方面，小布什时期美国国际开发署对缅甸的援助以救助性援助为主，发展援助很少；奥巴马时期不仅大幅增加了美国国际开发署对缅甸的救助性援助，还逐渐提高对缅甸农业、商业、服务业等领域的发展援助额，并使其成为援助的重要组成部分。

表5 2009—2016财年美国国际开发署对缅甸援助的领域与数额 单位：百万美元

第三，在援助重点领域及相关额度方面，由于长期以来缅甸有较多的难民，应急反应救援因此成为美国国际开发署援助的重点领域。此外，奥巴马政府加大对缅甸“民主转型”的支持，在政府和公民社会、行政管理与监督两个领域共向缅甸援助近6,366.8万美元，比小布什时期多5,583.4万美元。农业、基本卫生、艾滋病防治、灾害预防与应对以及冲突、和平与安全也是奥巴马时期美国国际开发署援助缅甸较多的几个领域。

第四，援助参与方日益增多。伴随美国国际开发署对缅甸援助的数额与领域不断增加，包括美方、缅方和其他国家的机构在内的援助合作方也在增多。例如，2012—2016财年，美国国际开发署与美国国务院以及西方国家和缅甸的100多家机构合作，在政府和公民社会、行政管理与监督等事关缅甸“民主转型”的领域实施30多个援助项目，开展数百次援助活动。[16]

特朗普时期美国国际开发署援助缅甸的领域从17个减少到11个，但援助的重点领域基本没有变化，既重视应急反应救援，也注重在政府和公民社会、基本卫生、农业、艾滋病防治、商业和其他服务业，以及冲突、和平与安全等领域对缅甸开展援助(表6)。

值得注意的是，虽然特朗普时期美国国际开发署减少了对缅甸的援助领域，但援助总额要高于奥巴马时期，这导致特朗普时期11个援助领域的各项额度基本都高于奥巴马时期的同类数据。例如，特朗普时期美国国际开发署对缅甸政府和公民社会的援助为7300万美元，比奥巴马时期的同类援助高出2300万美元。

表6 2017—2020财年美国国际开发署对缅甸援助的领域与数额 单位：百万美元

特朗普时期，罗兴亚人成为美国国际开发署最主要的援助对象之一。2017年8月至2020年10月，美国国际开发署向孟加拉国、缅甸等国的罗兴亚人提供近12亿美元援助。(4)大量罗兴亚人从缅甸逃至孟加拉国，导致孟加拉国境内的罗兴亚人数量远远超过缅甸，因此，美国国际开发署对罗兴亚人的援助多数给予孟加拉国，其余给予缅甸等有罗兴亚人的国家。美国成为罗兴亚人最大的单一国际援助国。其中，2020财年美国国际开发署为缅甸境内的罗兴亚人等难民提供近8500万美元援助。[17]

新冠肺炎疫情爆发后，2020年2—7月美国国际开发署向缅甸提供了约1430万美元的援助，[18]支持其应对新冠肺炎疫情。3月，开发署帮助缅甸检测3000份新冠样本，向缅甸捐赠29,995个N95口罩，用6种语言向缅甸不同的民族社区宣传防疫知识。[19]开发署还与美国疾病控制与预防中心、缅甸卫生部门和民间组织、世界卫生组织等合作，向缅甸提供防疫物资、防控信息技术等援助。

二、美国国际开发署援助缅甸的特点

自1988年缅甸问题逐渐成为国际社会关注的议题，制裁就成为美国对缅甸政策的一个重要内容、重要标志，直至今日。即便2016年10月奥巴马政府解除对缅甸的经济制裁，但仍维持军事制裁。特朗普和拜登上台后，根据缅甸局势的变化，均增加了对缅甸的部分制裁。2001—2020财年，在挥舞制裁大棒时，美国一直维持着对缅甸的援助，尽管援助额和援助领域有限，但美国要通过援助影响、干预、渗透缅甸，甚至借此扩大在区域内的影响力。2001—2020财年，美国国际开发署援助缅甸的特点主要有：

(一)援助历时长

美国国际开发署自成立就开始对缅甸进行援助，但由于缅甸国内政局变动、缅甸政府对美援的态度变化等因素影响，其援助数额较为有限，并时断时续。20世纪90年代末美国国际开发署重启对缅甸的小规模卫生援助。2001年小布什入主白宫后，美国国际开发署对缅甸的援助仍然较为有限，但没有出现中断的情况。奥巴马时期美国国际开发署逐渐确立并完善对缅甸援助体系，推动缅甸“民主转型”进程和经济社会发展，帮助其改善民生，旨在使缅甸的发展和外交符合美国的利益。特朗普政府基本延续上述政策和目标。2001—2020财年，美国两党政府在援助缅甸政策上有了更多的共识，这是美国国际开发署没有中断过对缅甸援助、一些援助项目得以跨越不同政府而持续实施的重要原因。

(二)援助逐渐增多并连续数年维持高位

2001—2020财年美国国际开发署对缅甸的援助额有两大特点：一是小布什、奥巴马和特朗普时期美国国际开发署对缅甸的援助连续大幅增长。小布什时期共援助缅甸8030万美元；奥巴马时期对缅甸援助总额为4.7亿美元，增加了近5倍；特朗普时期总计援助缅甸5.47亿美元，比前8年多了7700万美元。二是自成立至2000财年美国国际开发署近40年间援助缅甸总计约1.18亿美元，而2001—2020财年仅20年就援助缅甸10.97亿美元，是前一个时期的约9倍。2001—2020财年美国国际开发署年均援助缅甸约5485万美元，是前40年年均援助额的18倍多。尤其是2015—2020财年，美国国际开发署连续6年对缅甸的年度援助均超过1亿美元。

(三)年度援助额的地区排名从中低位升至第一

2001—2020财年，美国国际开发署对缅甸的年度援助与其对东亚和大洋洲地区国家的年度平均援助的差额由负转正，并不断提升，地区排名亦从中后位逐渐升至前列乃至首位。小布什时期美国国际开发署对缅甸的年度援助连续7年低于其对东亚和大洋洲地区国家的年度平均援助。奥巴马第一任期这种情况开始改变，2009—2012财年，其中两年低于地区年度平均援助，两年持平。在奥巴马第二任期，2013—2016财年美国国际开发署对缅甸的年度援助均高于地区年度平均援助，2016财年达到1.09亿美元的最高差额。这种态势在特朗普政府时期得以延续，其中2019财年美国国际开发署对缅甸援助比对地区平均援助多9700万美元，2017、2018和2020财年的差额都超过1亿美元。美国国际开发署对缅甸的援助在地区国家年度援助中的排名从2004财年的第十名(最低位)逐渐升至2020财年的第一名。

(四)援助领域逐渐扩大

20年间美国国际开发署援助缅甸的领域从小布什时期的8个(在该政府前期曾只有“应急反应救援”1个领域)增加至奥巴马时期的17个，特朗普时期又减至11个。奥巴马和特朗普时期，美国国际开发署不断增加对缅甸“民主转型”的多个领域的援助，试图用美国的理念影响缅甸政治社会发展和“民主转型”进程。美国国际开发署虽然也向缅甸农业、渔业等领域提供一些发展援助，但是较少援助缅甸建设道路、桥梁、电厂等硬件基础设施，[20]而电力、交通等领域的基础设施差是缅甸落后和民生艰难的重要原因，这些领域急需大量外国援助。

(五)注重与援助伙伴的协调合作

美国国际开发署在长期实施对缅甸援助时，与一些专业能力强、知名度高的机构建立了长期合作关系，并根据需要临时拓展新的合作伙伴，建立起广泛的合作伙伴网络。美国国际开发署建立统筹协调、多方参与、灵活运行的援助项目执行机制，为合作伙伴提供资金支持和项目指导，又监管其项目运行，保证援助项目质量和合作关系可持续发展。[21]小布什政府对缅甸援助少，亦较难在缅甸境内开展援助活动，因此其实施援助的合作机构也少，主要有美国国务院、驻缅甸大使馆、世界教育有限公司(World Education, Inc.)、国际救援委员会(International Rescue Committee)、美国难民委员会(American Refugee Committee)、互联新闻(Internews)、联合国世界粮食计划署、国际移民组织(International Organization for Migration)等。此时美国国际开发署很少与缅甸境内的机构合作。自奥巴马入主白宫，美缅关系改善，美国国际开发署对缅甸的援助增多，其实施援助的合作伙伴网络中美国机构、国际机构和缅甸机构均增多，美国农业部、思科公司、华盛顿大学、和平队、美国家庭健康国际组织(FHI360)等美国机构，世界银行、日本国际协力机构、国际粮食政策研究所(The International Food Policy Research Institute)等国际机构，[22]缅甸议会、政府、联邦选举委员会、法院和检察院、政党、国家保险公司(Myanmar Insurance)、缅甸渔业联合会(Myanmar Fisheries Federation)、缅甸咖啡协会(Myanmar Coffee Association)、伊洛瓦底新闻网(The Irrawaddy)等缅甸机构都成为美国国际开发署的合作对象。在这些合作伙伴中，有的与美国国际开发署合作实施对缅甸的援助项目，有的积极宣传美国国际开发署对缅甸的援助活动。由于合作伙伴较多，美国国际开发署也有监管不到位的情况，导致其部分合作伙伴的援助项目有时会惠及一些被美国制裁的缅甸机构和个人。[23]

三、美国国际开发署援助缅甸的影响

长期以来，制裁一直是美国对缅甸政策的重要工具。自奥巴马上台后，随着美国对缅甸政策的调整，援助日益成为美国的另一个重要政策工具。总体而言，美国国际开发署对缅甸的援助实现了部分目标，但未能从根本上影响缅甸的民主化进程。

首先，美国国际开发署的援助在一定程度上助推了缅甸“民主转型”，扩大了美国在缅甸的影响。1988—2008年美国力图以制裁、孤立迫使缅甸转变，但未达到目标。奥巴马政府增加与缅甸的接触与合作，美国国际开发署增加对缅援助。美国增加援助与缅甸愿意接受更多的援助曾经产生“共振效应”，有助于美国影响缅甸的转型与发展。[24]缅甸政府和官员是“民主转型”的主要实施者。美国国际开发署通过多个援助项目培训缅甸议员、检察官、法官、选举委员会成员等，并帮助缅甸议会提升立法和监督能力，帮助司法机构改进案件管理和审理程序，帮助缅甸商务部使用网上贸易审批程序，等等。这些援助让缅甸官员更多地接触美国的政治经济理念和运作模式，进而影响缅甸的“民主转型”。美国国际开发署直接干预和影响了缅甸的两次大选。美国国际开发署与缅甸政府和民间组织合作，推动缅甸联邦选举委员会改善运作方式，增加与政党、社团的互动，培训缅甸部分议员、政党成员、选民和选举观察员，让美国的政治理念和运作模式能够影响缅甸2015年和2020年大选的诸多参与机构和人员。[25]这使缅甸的两次大选更加符合“美国标准”，成为民盟在两次大选投票中均大胜的外因之一。相较于缅甸军人支持的联邦巩固与发展党(以下简称“巩发党”)，与美国政治理念相近、关系较好的民盟长期执政更有利于美国影响缅甸的转型。

美国国际开发署援助是缅甸公民社会快速发展的外因之一。美国国际开发署通过援助活动与缅甸媒体、民间组织等机构的精英和普通民众密切互动，向其灌输美国社会发展理念和模式，增强其权利意识和参与推进缅甸“民主转型”的能力。例如，2003—2012财年(5)美国国际开发署对该领域的年度统计数据跨越不同政府时期，下文的一些统计数据亦有类似情况。美国国际开发署共培训1000多名缅甸记者。[26]2012年4月缅甸议会补选期间，这些记者在缅甸媒体共发布1500多条选举消息。[27]2008—2012财年美国国际开发署在缅甸东部和靠近缅甸的泰国西北部培训了105个缅甸民间组织，在缅甸中部支持建立了372个选举产生的村庄发展委员会、453个卫生发展基金、575个民众创收组织以及156个关注水和卫生事务的团体。[28]2017—2018财年美国国际开发署培训了135家缅甸媒体和235个倡导“民主改革”的民间组织，提升其活动能力。[29]2019财年美国国际开发署支持40个缅甸民间组织参与民众权益维护、族群和解等活动，支持缅甸媒体增加土地改革、自然资源管理等民生领域的报道。此外，美国国际开发署举办研讨会，帮助缅甸的一些政党和民间组织参与法律修改等事务。[30]在缅甸社会日益开放、美国国际开发署等外国机构支持等因素综合作用下，近年缅甸民间组织的数量快速增长，其中本土非政府组织的数量比前军政府时期增加很多。2003年救助儿童会(Save the Children)估计缅甸约有270个本土非政府组织。据缅甸本地资源中心(Local Resource Centre)统计，截至2021年1月8日，缅甸有858个本土非政府组织。[31]综上所述，国际开发署的援助使得缅甸公民社会在美国政治社会思潮影响下加速发展，缅甸民间组织和私营媒体增多并十分活跃，它们与国际开发署等国际机构的联系与合作密切，缅甸民众罢工、示威活动频发。这与前军政府管控下的社会相比有了很大改变。[32]

其次，美国国际开发署的援助工作有助于提升美国在缅甸的形象，使其与昂山素季的民主化诉求形成共振。美国国际开发署的长期援助从多个层面改善了一些缅甸人的生活、教育、卫生等条件，这有助于提升部分缅甸人对美国的好感，改善两国关系。2012年12月7日缅甸渔业联合会秘书长吴温坚(U Win Kyaing)表示，欢迎和感谢美国国际开发署及其合作伙伴向缅甸渔业、畜牧业提供援助，这会提升缅甸相关产业的现代化水平，帮助缅甸相关产品扩大对欧美的出口。[33]2013年6月24日缅甸农业和灌溉部部长吴敏莱(U Myint Hlaing)表示，欢迎美国国际开发署向缅甸农业领域提供援助，双方合作将增进两国政府和民间的联系。[34]2014年6月4日缅甸合作社部部长吴觉山(U Kyaw Hsan)与美国国际开发署的合作伙伴——联合国开发计划署和共同合作私人机构(Private Agencies Cooperating Together，美国非政府组织)的人员磋商合作时表示，感谢上述机构多年向缅甸民众提供小额贷款，这些援助为缅甸减贫和发展做出贡献。[35]

美国国际开发署执行的一些改善缅甸民生、消除贫困的项目，增加了美国在缅甸的影响力，赢得了一些缅甸人的好感。2003—2012财年美国国际开发署共向缅甸近15.9万人传授艾滋病防治知识，资助1000多名社区卫生人员为约36万缅甸人提供医疗服务，援助缅甸7.3万人获得干净饮用水。[36]2008—2012财年美国国际开发署资助泰国近210所学校和缅甸东部1274所学校，为12.4万名缅甸儿童增加受教育的机会。[37]2012—2016财年美国国际开发署的援助项目使缅甸4万多农户的平均净收入在4年间增加48%；[38]2018财年美国国际开发署对缅甸农业领域的援助惠及22万农户。[39]在美国国际开发署增加对缅甸援助等因素的影响下，美国在缅甸的形象也一度较好。2015年关于美国、中国、日本和印度对缅甸影响力的评价中，91.1%的缅甸人认为美国对缅甸的影响正面，在四国中得分最高。[40]

再次，美国国际开发署的援助对中缅合作有一些牵制。小布什时期美缅关系紧张，美国在缅甸的影响力不大。中国坚持不干涉内政原则，与缅甸政府关系较好，在当地的影响力逐渐上涨。奥巴马政府和特朗普政府加大了对缅甸的援助力度，干扰中缅“一带一路”合作。2015—2020财年美国国际开发署对缅甸的年度援助均超过1亿美元，加大拉拢缅甸、围堵“一带一路”的力度，炒作“一带一路”“债务陷阱”话题。美国国际开发署还通过援助向缅甸渗透后工业化社会的政治、经济、环保、法律等领域的理念和标准，使缅甸人对基建、能源等领域的外来投资提出苛刻要求，中缅部分“一带一路”合作项目遭遇挑战。[41]美国国际开发署还直接干扰中缅大项目合作。《华尔街日报》披露，以美国国际开发署工作人员为主的美国专家团队“指导和支持”缅甸2018年与中国重新谈判，压缩了中缅合作建设的缅甸皎漂深水港和工业园的规模。[42]

美国国际开发署向缅甸北部的掸邦和克钦邦、西部的若开邦等民族矛盾尖锐及冲突多发的地区提供农业发展、人道主义、卫生、教育等领域的援助，介入缅甸民族问题与和平进程，争取当地民心，客观上也对中缅合作构成压力。这3个邦是缅甸与中国开展“一带一路”合作的重要地区，其中，掸邦和克钦邦是缅甸与中国开展跨境经济合作、建设跨境铁路或公路的重点地区，是中缅经济走廊沿线地区，掸邦还是中缅油气管道经过的重要边境地区；若开邦是缅甸皎漂深水港和工业园、中缅油气管道马德岛油码头(油气管道起点)等中缅重大合作项目所在地。

尽管如此，美国国际开发署的援助并未能根本改变缅甸内外政治格局。国际开发署的援助实质是服务于美国对缅政策目标，即支持缅甸实现西方民主，打击竞争对手，确保美国在缅甸的影响力。2011年缅甸启动民主转型之后，登盛政府一度刻意疏离中国、取悦美国。美国与缅甸关系实现正常化，美国国际开发署增加对缅甸援助，促进两国关系进一步升温。但中国保持战略定力、调整对缅甸政策，扩大与缅甸社会、反对党的接触。2015年民盟赢得大选执政后，没有出现缅甸全面倒向西方的局面。缅甸民盟政府秉承务实、友好的对华政策，中缅关系进一步发展，推动共同构建“中缅命运共同体”。

究其原因，美国援助缅甸时推行其人权和价值观标准，有时脱离缅甸国情、水土不服，导致事与愿违。特朗普时期，美国等西方国家支持缅甸罗兴亚人，抨击、指责昂山素季以及民盟政府，取消昂山素季的数十个荣誉称号。这些举措导致美缅关系一度紧张，美国在缅甸的影响力有所减损。2018年11月14日美国副总统彭斯(Michael Pence)在新加坡会晤缅甸国务资政昂山素季时就罗兴亚人问题向其施压，遭到后者驳斥。[43]再如，美国国际开发署通过援助所灌输的劳工、环保等理念和标准导致缅甸民众对外资要求苛刻，工人多次罢工要求提高待遇，甚至为此冲击外企，这不利于缅甸社会稳定和吸引外资。

美国国际开发署对缅甸的援助还有其根本的局限性。军队在缅甸政治中发挥着重要作用，但美国长期制裁缅甸军队，而美国国际开发署只提供非军事援助，基本没有惠及缅甸军方，就难以通过援助影响缅甸军方的理念和行为。与之相反，国际开发署的援助持续壮大民盟等政党以及民众的力量，在政治上对军方构成强大挑战，成为缅甸政治矛盾激化、军方推翻民盟政府的外因之一。[44]军方、巩发党对缅甸2020年大选结果有异议，多次抗议大选舞弊，要求联邦选举委员会展开调查，但均遭到拒绝，2021年2月1日缅甸军方以此为由扣押昂山素季等民盟政府官员，接管国家权力，昂山素季领导的民盟因此无法继续执政。由此可见，美缅国情差异甚大，美国国际开发署通过援助输出的政治理念和运作模式并非总能促进缅甸“民主转型”，缅甸政治权力结构失衡、军方接管国家权力与美国的援助也有所关联。

四、结语

2001—2020财年，由于缅甸在美国外交战略中的价值日渐凸显，美国国际开发署持续援助缅甸，并且逐渐增加额度、扩大领域，形成较完善的援助体系。美国国际开发署对缅甸的援助虽然达成部分政策目标，但因“水土不服”，其局限性和负面效应使得缅甸未能成为符合美国标准的“民主转型”样板。

美国国际开发署对缅甸的援助将来仍会面临缅甸政局变动的挑战。2021年缅甸“民主转型”出现较大波折，美国拜登(Joseph Biden)政府多次向缅甸军方施压、加大对缅甸军方的制裁，要求军方将政权交给民盟，并立即释放昂山素季等被关押人士，“支持缅甸民众抗议军方的举措”。2月11日，美国国际开发署将“能使缅甸政府受益”的4240万美元援助拨款改为用于“支持和加强缅甸公民社会”，并将继续向缅甸民众提供人道主义、卫生等领域的援助。[45]实际上，美国国际开发署的援助项目因为缅甸局势动荡、美缅关系恶化、美国在缅甸部分人员撤离等原因已经难以正常实施。未来有多种因素会影响美国国际开发署对缅甸援助的实施，这将表现在两个方面。其一，美国的政策目标之一是推动缅甸军方退出政坛，这必然会导致美国与缅甸政治的主导力量——军方之间产生“根本利益上的冲突”。在缅甸军方结束执政前，美国会不断向其施压、加大对缅甸民间的援助、增强反军方人士的抗争实力，从而加剧缅甸政治矛盾。因此，美缅关系短期内难以明显好转，美国国际开发署在缅甸的活动环境不能迅速改善，其项目的实施会遭到军方的限制。其二，缅甸局势不稳定，缅甸及国际新冠肺炎疫情持续，缅甸与国外的联系受阻，美国国际开发署对缅甸的民间援助面临更多挑战，已开始出现类似小布什政府时期的“低谷状态”，而援助效果也将受到影响。美国国际开发署能否发挥有效作用，受制于缅甸政局变化和美缅关系走向。

注释：

[1][11][15][22]The United States Agency for International Development, “U.S. Foreign Aid by Country: Burma (Myanmar)”, https://explorer.usaid.gov/cd/MMR(登陆时间：2021年1月26日).

[2][20][41][44]韩凝：《2008年以来美国国际开发署对缅甸的援助活动》，《东南亚南亚研究》2015年第3期，第49—54、52、54、53页。

[3]徐建华：《奥巴马政府对缅甸援助政策析评》，《国际论坛》2016年第5期，第27—30页。

[4]Priscilla A. Clapp, “Securing a Democratic Future for Myanmar”,CouncilonForeignRelations, March 1, 2016, pp. 20-22, http://www.jstor.com/stable/resrep05775.9(登陆时间：2020年12月13日).

[5]Clymer Kenton,ADelicateRelationship:TheUnitedStatesandBurma/MyanmarSince1945, New York: Cornell University Press, 2015, p. 316.

[6]The United States Agency for International Development, “Burma”, December 5, 2019, https://www.usaid.gov/burma(登陆时间：2020年6月29日).

[7]李晨阳：《西方国家制裁缅甸的目的及其效用评析》，《国际关系学院学报》2009年第2期，第30—31页；杜兰：《美国调整对缅甸政策及其制约因素》，《国际问题研究》2012年第2期，第43页。

[8]Nahal Toosi, “The Genocide the U.S. Didn’t See Coming”,PoliticoMagazine, March/April 2018, https://www.politico.com/magazine/story/2018/03/04/obama-rohingya-genocide-myanmar-burma-muslim-syu-kii-217214(登陆时间：2020年12月14日).

[9][16][23]The United States Government Accountability Office, “U.S. Democracy Assistance in Burma”, July 2017, https://www.gao.gov/assets/690/686272.pdf(登陆时间：2020年3月5日).

[10]The United States Agency for International Development, “Unites States-Burma Partnership for Democracy, Peace, and Prosperity Fact Sheet”, November 17, 2012, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/USAID_Burma_framework_fact_sheet.pdf(登陆时间：2020年3月5日); The United States Congress, “Consolidated Appropriations Act, 2014”, January 17, 2014, https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/3547(登陆时间：2020年3月5日); The United States Government Accountability Office, “U.S. Democracy Assistance in Burma”, July 2017, https://www.gao.gov/assets/690/686272.pdf(登陆时间：2020年3月5日).

[12]The U.S. Embassy in Burma, “Ambassador Marciel’s Remarks Delivered at the Myanmar Institute of Strategic and International Studies”, February 14, 2017, https://mm.usembassy.gov/ambassador-marciels-remarks-delivered-myanmar-institute-strategic-international-studies/(登陆时间：2020年6月18日).

[13]The United States Agency for International Development, “USAID Administrator Mark Green Meetings with Her Excellency Daw Aung San Suu Kyi, State Counsellor and Union Minister for Foreign Affairs of Burma”, May 18, 2018, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/may-18-2018-usaid-administrator-mark-green-meetings-her-excellency-daw-aung-san(登陆时间：2020年6月18日).

[14]The United States Agency for International Development, “Democracy, Human Rights and Governance”, December 5, 2019, https://www.usaid.gov/burma/our-work/democracy-human-rights-and-rule-law(登陆时间：2021年1月1日); The United States Agency for International Development, “Integrated Country Strategy: Myanmar”, August 30, 2018, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/MyanmarIntegratedCountryStrategy2018-2022.pdf(登陆时间：2020年6月30日).

[17]Acting Administrator John Barsa, “United States Announces Additional Humanitarian Assistance at the Donor Conference on Sustaining Support for the Rohingya Refugee Response”,TheUnitedStatesAgencyforInternationalDevelopment, October 22, 2020, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/oct-22-2020-united-states-announces-additional-humanitarian-assistance-donor(登陆时间：2021年1月26日).

[18]The United States Agency for International Development, “Fact Sheet: U.S. Government Health and Humanitarian Assistance to Myanmar for COVID-19 Response”, July 29, 2020, https://mm.usembassy.gov/factsheet-u-s-government-health-and-humanitarian-assistance-to-myanmar-for-covid-19-response07292020/(登陆时间：2021年2月18日).

[19]The U.S. Embassy in Burma, “Millions of People in Myanmar Benefit from U.S. Assistance on COVID-19”, July 22, 2020, https://mm.usembassy.gov/tag/usaid-burma/(登陆时间：2021年1月4日).

[21]韩凝：《2008年以来美国国际开发署对缅甸的援助活动》，《东南亚南亚研究》2015年第3期，第52—53页；徐建华：《奥巴马政府对缅甸援助政策析评》，《国际论坛》2016年第5期，第28—30页。

[24][32]The United States Agency for International Development, “Integrated Country Strategy: Myanmar”, August 30, 2018, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/MyanmarIntegratedCountryStrategy2018-2022.pdf(登陆时间：2020年6月30日).

[25]The United States Agency for International Development, “Supporting Free and Fair Elections”, October 14, 2020, https://www.usaid.gov/what-we-do/democracy-human-rights-and-governance/supporting-free-and-fair-elections(登陆时间：2021年1月26日).

[26][27][28][36][37]The United States Agency for International Development, “Fact Sheet: USAID Assistance to Burma from 2008-2012”, October 29, 2013, https://www.usaid.gov/burma/documents/usaid-assistance-burma-2008-2012(登陆时间：2020年3月1日).

[29][39]The United States Agency for International Development, “Burma: Country Profile”, August 23, 2019, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/Burma_Country_Profile.pdf(登陆时间：2020年6月30日).

[30]The United States Agency for International Development, “Democracy, Human Rights and Governance”, December 5, 2019, https://www.usaid.gov/burma/our-work/democracy-human-rights-and-rule-law(登陆时间：2021年1月1日).

[31]姚颖：《缅甸的民间组织与其政治发展》，见祝湘辉主编：《缅甸国情报告(2017)》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第105页；Local Resources Center, “Local NGO”, http://lrcmyanmar.org/ngo-database/?type1=Local%20NGO(登陆时间：2021年1月30日)。

[33]“USAID-Supported NGO to Assist Myanmar Meat, Fish Sector”,TheNewLightofMyanmar, December 8, 2012, p. 7.

[34]“Diagnostic Workshop on Agriculture Sector Held”,TheNewLightofMyanmar, June 24, 2013, p. 16.

[35]“UNDP Transfers Microfinance Funds, Assets to Pact”,PrivateAgenciesCooperatingTogether, June 4, 2014, https://www.pactworld.org/article/undp-transfers-microfinance-funds-assets-pact(登陆时间：2021年7月11日).

[38]The United States Agency for International Development, “Inclusive Economic Growth: Increasing Opportunities and Income”, May 7, 2019, https://www.usaid.gov/burma/our-work/inclusive-economic-growth(登陆时间：2019年5月13日).

[40]孔建勋、邓云斐等：《缅甸综合社会调查报告(2015)》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第216页。

[42]Ben Kesling and Jon Emont, “U.S. Goes on the Offensive Against China’s Empire-Building Funding Plan”,TheWallStreetJournal, April 9, 2019, https://www.wsj.com/articles/u-s-goes-on-the-offensive-against-chinas-empire-building-megaplan-11554809402(登陆时间：2020年4月11日).

[43]鹿文：《昂山素季当面反驳彭斯批评：我比你更了解自己的国家！》，环球网，2018年11月15日，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnKeR3c(登陆时间：2021年1月21日)。

[45]The U.S. Embassy in Burma, “Fact Sheet: Biden-Harris Administration Actions in Response to the Coup in Burma”, February 11, 2021, https://mm.usembassy.gov/fact-sheet-biden-harris-administration-actions-in-response-to-the-coup-in-burma/(登陆时间：2021年2月16日).