江苏向高教强省迈进的成就、问题与策略研究——基于本科高校建设的视角

黄 洋，陈小虎，冯年华

(1.金陵科技学院党委办公室, 江苏 南京 211169；2.金陵科技学院, 江苏 南京 211169)

高等教育是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。今天，党和国家事业发展对高等教育的需要，对科学知识和优秀人才的需要，比以往任何时候都更为迫切[1]。21世纪以来，我国高等教育领域涌起了波澜壮阔的创新发展大潮，已经建成全世界规模最大的高等教育体系，取得了举世瞩目的成就。但是，由于我国幅员辽阔，不同地区的高等教育面临着发展不平衡不充分的问题。建设高等教育强国，不仅要着力解决高等教育发展不平衡问题，也要着力解决发展不充分问题，以尽快缩短与发达国家高等教育之间的差距。21世纪以来，我国东部多个高等教育资源丰富的省份都提出了建设高等教育强省的战略目标。在国家推进“双一流”高校建设、引导地方本科高校向应用型转变和大力发展职业本科高校的大环境下，研究和分析21世纪以来高等教育大省本科高校建设取得的成就、面临的挑战，寻找进一步加快省域本科高校建设与发展的策略与方法，是在新时代深化高等教育改革、建设高等教育强省的重要前提和基础。本文以高等教育一直走在全国前列的传统高等教育大省江苏为例，将其本科高校发展情况与其他省份的相关情况进行比较研究和分析，尝试为高教大省创新实干、高质量发展本科高校、建设高教强省提供一个新的视角。

一、21世纪以来江苏本科高校建设取得的长足进步

(一)江苏本科高校教育规模进一步扩大

在教育部于2019年6月公布的全国普通高等学校名单中，江苏有普通高校167所，占全国2 688所普通高校总数的6.21%，是拥有普通高等学校最多的省份；江苏有普通本科高校77所，占全国1 265所普通本科高校总数的6.08%。江苏本专科招生规模和在校生规模等指标在全国的占比都为6.25%左右。从2018年的数据来看，江苏本科招生规模仅次于广东、河南，排名第三；本科在校生规模仅次于河南、广东，也排在第三位；本专科合计在校生规模仅次于河南、山东、广东，排名第四。2019年，江苏本专科招生58.5万人，占全国本专科招生总量(914.9万人)的6.4%；江苏本专科在校生187.4万人，占全国本专科在校生总量(3 031.5万人)的6.18%。

(二)江苏本科高校教育实力进一步增强

1978年，国家批准江苏19所高校恢复招收研究生。从1978年到2018年，江苏研究生教育学位授权点从289个增加到1 152个；年招生人数从556人增加到6.96万人，增长到125倍；在校研究生人数从1 170人增加到19.46万人，增长到166倍，总量位居全国第二[2]。2020年，江苏高校招收研究生8.925 9万人，在校研究生规模达到了26.576 9万人，占全国310.893 5万在校研究生总量的8.55%[3]，拥有研究生教育学位授予权的普通本科高校江苏有35所(含服务国家特殊需求硕士专业学位人才培养项目学校)，其中，23所拥有博士学位授予权，另外12所拥有硕士学位授予权。从研究生教育的能力和规模来看，江苏培养高层次人才服务经济社会发展的实力是非常强大的。

(三)江苏本科高校区域布局进一步优化

新建本科院校的快速增长成为新世纪我国高等教育事业发展的重要特征[4]。1999年全国高等教育大扩招后，作为配套措施，江苏也在加快新建本科高校，截至2019年底已经新建44所普通本科高校(含独立学院)，占江苏本科高校总数的57%。通过新建本科高校，江苏6个地级市从原来仅有1所本科高校增加到了有2～3所本科高校，现在江苏每个地级市至少拥有1所本科高校，有的新建本科高校直接建在县级市。除泰州市、宿迁市两个1996年才设立的年轻的地级市外，其他地级市都有了拥有研究生教育学位授予权的本科高校。江苏本科高校越来越多地从大城市、中心城市向中小城市延伸发展，成为各个城市经济社会发展的重要动力要素。

(四)江苏本科高校办学定位进一步细化

从世界一流大学、世界一流行业特色大学、国内一流国际知名高水平大学到高水平行业大学、高水平应用型大学等，江苏绝大多数本科高校都对自己的办学定位和长远发展目标进行了界定，形成了丰富多彩的表述，定位越来越细化、精准化，形成了办学水平纵向梯次分布、学科类型齐全丰富、产业行业特色鲜明的完整的高等教育持续创新发展的生态系统。相较于1999年以前各本科高校“高大上”的办学定位，1999年及以后新建的本科高校大多数都在国家的引导下将自己的办学定位聚焦到应用型本科高校建设上，形成了校本特色鲜明的应用型大学长远建设目标，在战略层面上为学校持续对标找差、提升内涵质量水平奠定了重要基础。

二、21世纪以来江苏本科高校建设面临的挑战

(一)江苏本专科生教育规模优势持续减弱

21世纪以来，江苏高校的研究生招生人数在全国的占比基本保持稳定，但高校数量在全国的占比、本科招生人数在全国的占比、本专科招生人数在全国的占比都呈现出明显的下降趋势(图1)，总体上表现为江苏高校在校生规模的增速低于全国平均增速。

图1 1999—2018年江苏高校总数、本专科招生人数、本科招生人数、研究生招生人数在全国的占比情况

江苏本专科在校生人数在全国的占比呈现逐年下降趋势，从1999年的8.79%下降到了2018年的6.38%(图2)。江苏普通高等教育规模增长速度持续下降，而其他部分省份持续上升，此消彼长，江苏高等教育规模优势已经明显减弱，在全国的地位和显著性已经不如20年前。

图2 1998—2018年江苏本专科在校生人数在全国的占比情况

(二)江苏本科招生人数在全国的占比持续下降

从相隔20年的两个年度(1998年和2018年)本科生招生人数来看，2018年全国本科招生422.159万人，是1998年本科招生人数(65.313 5万人)的6.46倍；2018年江苏本科招生29.625万人，仅是1998年本科招生人数(5.439 1万人)的5.45倍。在本科生招生规模上，江苏的增速低于全国的增速。

2000年之前的几年，江苏本科招生人数在全国的占比一直是在8%以上，1999年达到了8.99%的顶峰，之后就基本呈下降趋势。2002—2010年的占比一直维持在7%～8%，2012—2014年的占比维持在6%～7%，2015年以后占比才又回到7%以上。

虽然从纵向上看江苏本科招生人数增加了数倍，但是横向比较，江苏本科招生人数的增速低于部分省份，因此才会产生21世纪以来江苏本科招生人数在全国的占比大体呈逐年下降的趋势。

(三)江苏研究生教育比较优势没有继续扩大

从江苏研究生招生人数在全国的占比来看，1998—2018年的占比一直相对稳定地维持在7.53%～8.1%(图3)。虽然2018年江苏本科高校招收研究生6.91万人，占全国本科高校招收研究生总量(85.8万人)的8.04%，达到2006年以来的最高点，但是这个占比在2019年又突然回落到7.5%，跌至20年来的最低点。自1981年我国开始实施学位制度以来，56所大学获准成立研究生院，江苏获准成立研究生院的大学有7所(南京大学、东南大学、南京航空航天大学、南京理工大学、中国矿业大学、南京农业大学、河海大学)，研究生院的数量在全国的占比为12.5%。但是，21世纪以来江苏高校的研究生招生人数、在校研究生人数在全国的占比远远低于研究生院的数量在全国的占比，江苏高校研究生教育资源优势没有得到进一步强化。

图3 1998—2018年江苏研究生招生人数在全国的占比情况

(四)江苏每万人在校大学生人数没有领先

纵向比较，江苏省每万人在校大学生人数由1978年的10.4人增加至2018年的3 143人，江苏高等教育发展的成就显著。但是，横向比较我国内地各个省份每万人在校大学生人数后可以发现，江苏最高的排名是2018年的第五名，其他年份都是在第六名与第十名之间摆动，近年来北京、天津、陕西、上海始终排在前四名，江苏落后于陕西。

(五)江苏本科高校数量优势一度减弱

世纪之交的中国启动了“面向21世纪教育振兴行动计划”，江苏迅速扩大高等教育规模，大规模新建高校，江苏高等教育发展速度非常快，高等学校数量和在校生人数一度连续多年位居全国第一。新建本科高校和独立学院如雨后春笋般涌现。但是，由于山东、湖北、河南、黑龙江、吉林、辽宁等多个省份积极推动独立学院脱离母体大学成为完全独立的民办普通本科高校，江苏本科高校原本遥遥领先的数量优势逐渐减弱。2012年，拥有46所本科高校的江苏被山东赶超，失去了本科高校数量排名全国第二的位置(表1)。21世纪以来，我国内地各省(区、市)都铆足劲，努力在建设发展本科高校上争取竞争优势，你追我赶地建设发展本科高校，竞争非常激烈，本科高校数量前几名的位次多次更迭(表1)。要特别指出的是，山东在新世纪的前十几年本科高校数量就超过了江苏，而江苏关于独立学院转制以及新设置本科高校的条件和标准都很高，新建本科高校的速度不够快，此外，辽宁等省的本科高校数量一度与江苏相当，强烈动摇着江苏本科高校数量在全国的地位。教育部在2013年将独立学院纳入普通本科高校进行统计后，从形式上的统计数量看，江苏本科高校数量再次超越北京，排名第一并维持至今。

表1 本科高校数量前七名的位次更迭情况

三、江苏本科高校高质量发展迫切需要解决的问题

(一)激发江苏建设本科高校的内生动力

从人力资本投资的角度看，对人力资源进行投资是回报率最高的投资。发展经济学将一个地区人口中在校大学生的比例作为衡量这个地区人力资本投资总量的核心指标。目前，我国内地每百万人口所拥有的本科高校数量大约为1.04所；正在迈向高等教育强省的江苏每百万人口所拥有的本科高校数量才0.92所，还没有达到全国的平均水平，排名仅在第15位(表2)。虽然江苏高等教育毛入学率为65%左右[5]，但是每万人在校大学生人数在全国并不领先。2020年，江苏以仅占全国6.00%的人口创造出占全国10.11%的国内生产总值。江苏之所以能成为产业经济大省，固然有产业基础好的原因，但还有一个重要原因就是全国各地的优秀人才被大量吸引到江苏就业，参加了财富的创造。使用流入的人力资源的成本非常低，这也是在全国各地大力建设发展本科高校和扩大本科招生规模的热潮中，江苏本科高校建设速度相对不快、本专科招生人数在全国的占比持续降低的原因之一。其实，江苏省域内产业经济发展差异非常大，苏北和苏中的很多城市需要建设更多的本科高校、扩大在本省的招生规模和增加本地人力资源储备，才能更好地保障城市的可持续发展。江苏各地迫切需要增强人力资源储能意识，增强建设发展本科高校的内生动力。

表2 我国内地各省(区、市)每百万人口所拥有的本科高校数量

(二)扩大江苏新建本科高校的数量规模

从学校的功能与作用来看，教学、科研、社会服务等功能齐全的完全独立发展的本科高校不同于以教学为主要职能的独立学院。我国各地在扩大本科招生规模的同时，往往会同步增加本科高校的数量，以承载这些新增的本科学生。1999年，江苏本科高校的数量(43所)在全国仅次于北京，此后，江苏虽然也新建了44所本科高校，但是这些新建本科高校中只有不到60%的高校是全功能型本科高校，剩下的都是独立学院。一方面，江苏还没有类似“双一流”“双高计划”那样强有力的政策来扶持全功能型新建本科高校加快建设发展、提升办学水平；另一方面，江苏也极少将独立学院摆在全功能型本科高校的定位上来推动独立学院的建设与发展，独立学院无法承载较大规模的本科生的培养。这也是近年来江苏本专科招生规模和在校生人数在全国的占比呈现下降态势的原因之一。

(三)推动独立学院转设为普通本科高校

很多省份早在2008年就开始大力推动独立学院转设为普通本科高校，让这些学校在实现教学功能的同时，围绕服务所在城市经济社会的发展来发展科技研发功能、社会服务功能等大学功能，进而转变成全功能型大学，以满足所在城市经济社会发展对人才和科技创新等方面的需求。江苏本科高校中的独立学院长期依托母体大学办学，受制于母体大学的发展规划和规模限制，无法像完全独立的普通本科高校那样快速健全大学功能并发展壮大。各地也往往将独立学院看作母体大学的二级学院，相当多的独立学院也不愿意放弃母体大学提供的声誉、人才等资源。江苏相当多的独立学院没有及时转型，没有实现充分的独立自主发展。江苏各地在推动独立学院转设为普通本科高校方面的努力还不够，仅有少量独立学院转设为完全独立的民办普通本科高校，这也是江苏本科招生规模和在校生规模一直呈现下降态势的原因之一。

(四)增加江苏应用型本科高校的资金投入

近年来，国家在实施“双一流”建设、国家示范性高等职业院校建设“双高计划”的同时，也出台了推动引导部分地方本科高校向应用型转变、深化产教融合、推进校企合作、发展产业学院等一系列政策，希望推动新建本科高校培养应用型人才并为企事业单位提供技术咨询、技术转化、技术服务、技术推广等服务[6]，支撑所在地区或所在城市的创新发展。2011年，教育部在同意独立学院转设为独立设置的民办普通本科高校的批文中开始写入“培养更多更好的适应国家经济建设和社会发展需要的应用性(型)人才”的要求，2014年则完善为“鼓励学校办学定位于应用技术类型高等学校，主要培养区域经济社会发展所需要的应用型、技术技能型人才”。全国大多数省份都出台了引导地方高校向应用型转变的政策和举措，而江苏直到2021年年初才由省教育厅出台《关于推进一流应用型本科高校建设的实施意见》来对地方高校进行引导和培育，但是还没有出台配套的财政支持计划，江苏迫切需要投入相应的专项资金来推动该项目的落实。

四、江苏建设高教强省的策略建议

(一)将建设更多的本科高校上升为城市发展战略布局

美国在1862年莫里尔赠地学院法案通过之后的五十多年里，高速建设赠地学院和赠地大学；德国在1968年启动FH高校建设行动后，两年多时间里就建立了130多所FH高校和10所综合高等学院；英国在1969年启动多科技术学院建设，四年内就建设了30所多科技术学院。实践已经表明，本科高校既是所在城市经济社会发展的人才供给基地、科技创新基地，也是重要的经济组织，产教城融合、校行企合作是现代城市建设与发展的基本路径与方法。从2017年年底的数据来看，美国、新西兰、澳大利亚、加拿大、法国、日本、德国、韩国、英国等发达国家，每百万人口所拥有的本科高校数量至少2.438所，多的达到了9.5所(表3)。我国总人口14亿多，即使是按照每百万人拥有2.5所本科高校来测算，我国也需要3 500所左右的本科高校。而截至2021年9月，教育部所公布的内地普通本科高校只有1 270所，因此我国还需要新建大量本科高校，以满足各地经济社会发展的需要。江苏作为区域经济差异巨大的产业大省，需要尽快将独立学院全部转设为全功能型普通本科高校，尽快推动现有89所高职(专科)院校中的高水平学校升格为本科高校，将本科高校教育资源尽快扩展到每一个县级市，并支持这些新建本科高校在提高教学质量的同时，加快健全与发展科技研发和社会服务等大学功能，引导这些学校尽快根据产业发展需求加速发展，成为所在城市区域创新发展的策源地、动力源。

表3 2017年部分国家每百万人口所拥有的本科高校数量

(二)将扩大本地本科招生规模上升为经济发展战略举措

经济发展和科技进步的前提是教育先行，人们普遍认为美国超越欧洲国家成为世界头号强国的秘密武器是其在高等教育上的领先。人力资本理论和相关实证研究也已经充分证明，教育是解释个人在某个时间点的收入差异的关键因素，在从小学到博士研究生漫长的教育生涯中，大学教育的回报率远远高于其他阶段的教育。特别是在技术快速创新的时代，大学教育回报率持续上升，究其原因，主要是技能水平较高的人能更快地适应技术的变化[7]。因此，江苏本科高校扩大面向所在城市、面向江苏的本科招生规模，是尽快提高江苏常住人口中在校大学生人数和增加本地产业人才供给、支撑产业发展的重要策略，是推动江苏经济进一步腾飞、保持创新能力、实现可持续发展的战略举措。

(三)以产业学院为抓手发展应用型高等教育

从英国仅存在过26年的多科技术学院建设、德国发展了50多年正在快速退出历史舞台的FH高校建设和美国已经存在一个半世纪并历久弥新的赠地学院建设等探索与实践来看，推动整个高校向应用型转变在实际操作上需要用更高的智慧来解决“学术漂移”和“内外部关系”等规律所带来的影响。包括江苏省在内，我国多个省份已经出台了发展产业学院的政策文件，并遴选建设了国家和省两级重点建设的产业学院。笔者认为，产业学院建设是培养应用型人才的重要途径、载体和方法，需要形成一套完整的机制来确保其提供的是“公共品”。

一是形成产教城合作共建机制。可以借鉴他国成功经验构建如下机制和场景：省教育厅牵头，引导本科高校围绕江苏省的主导产业和战略性产业，与省政府相应产业管理部门三方合作共建产业学院，这个产业学院只提供产业发展迫切需要的课程与教学活动，将产业知识和技术传授给学生，支持这些高校自己培养师资、创设产业课程，而不是简单地按照现有模式开设理论课程，要加强实践教学，提高毕业生的知识、能力、素质与本地产业需求的匹配度，尽量将人才留在本地。省财政拨给专项资金，资金不允许用于基建等条件建设，学校每年年初向产业管理部门报告上年度服务产业发展的情况，在获得认可后方能获得本年度的专项资金。学校其他二级学院不能使用上述专项拨款，同时其他二级学院的建设与发展也不受产业学院发展政策的制约。产业学院的院长由产业管理部门与学校协商一致后由学校任命。

二是建设产业实验站，发展学校的科技研发功能。可以借鉴他国成功经验构建如下机制和场景：省财政拨给专项资金用于支持产业学院建设产业实验站，围绕产业共性技术难题开展技术攻关，加速技术创新成果的转移转化和产业化，帮助学校发展科技研发这个职能，将学校的科技研发与产业创新结合起来，同时利用这些实验站培养专业学位研究生，培养产业教师。产业实验站应建设在对应的产业集中区，实验室主任由产业学院院长兼任，研究的课题由负责社会服务工作的技术讲师从行业企业服务对象那里征集或收集，以便产业实验站有针对性地开展研发工作，解决行业企业亟待解决的难题，持之以恒地致力于产业技术的创新。

三是建设技术讲师团，发展学校的社会服务功能。可以借鉴他国成功经验构建如下机制和场景：省政府相应产业管理部门设立专项资金，支持江苏各城市的产业技术服务机构与产业学院合作共建类似于“南京市农科教讲师团”的技术服务团队，支持产业学院的技术讲师向企事业单位和个人提供技术推广服务，把知识和技能送到企事业单位，加快技术向产业转化的速度和进程。