产业结构变迁、财政支出与减贫

2021-02-16张士云苏世兴佟大建

江淮论坛 2021年6期

张士云苏世兴佟大建

摘要：文章基于安徽省60个县（市）2007—2019年面板数据，实证研究了产业结构变迁与财政支出对农民收入与相对贫困的影响及其在贫困县和非贫困县间的差异。研究表明：产业结构变迁有助于提高农民收入并减小相对贫困，其中，第二产业比重的上升对农民收入提高及相对贫困减小的作用大于第一产业和产业结构高级化;卫生健康支出能够提高农民收入和减小相对贫困;对于贫困县，第一产业和第二产业的发展均有助于提高农民收入并减小相对贫困，产业结构高级化能减小相对贫困，教育与交通运输支出有助于提高农民收入和减小相对贫困，但社会保障支出降低了农民收入且扩大了相对贫困;对于非贫困县，第二产业比重的上升对提高农民收入及减小相对贫困的作用大于第一产业和产业结构高级化，财政支出对提高农民收入和减小相对贫困无影响。

关键词：产业结构变迁;财政支出;农民收入;相对贫困

中图分类号：F062.9 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2021）06-0028-007

截至2020年底，中国全面消除了绝对贫困，提前10年实现《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标，为全球减贫事业和人类发展进步作出了重大贡献。探究中国贫困治理的良好经验对于在乡村振兴背景下接续推进贫困治理以及促进共同富裕具有重要意义。[1]中国的大规模减贫一方面归功于经济的持续高速增长，另一方面归功于政府主导的扶贫战略的实施。[2]经济增长的速度取决于产业结构变迁的速度，产业结构变迁的速度越快，经济增长的速度则越快;产业结构变迁在推动经济增长的过程中通过二产、三产的发展拉动农业剩余劳动力的转移就业、增加农民务工收入以及通过一产的发展析出农业剩余劳动力、提高农业经营效率增加经营性收入从而促进减贫。[3]在现行扶贫战略实施中，财政支出安排是政府贫困治理的主要手段。教育、卫生健康、社会保障等社会性支出以及农林水事务、交通运输等生产性支出能够扩大基本公共服务和基础设施的可获性，并改善其供给质量和效率，低收入群体从中受益程度更高，因而财政支出的增加有助于减少绝对贫困并减少相对贫困。

在减少绝对贫困时期，中国反贫困工作的重心在贫困县，非贫困县的贫困问题受到一定的忽视，后减贫时代中国贫困治理的对象将从全国层面推进。与贫困县相比，非贫困县在经济发展水平、产业结构变迁的速度以及财政支出安排上有所差异。在经济发展水平及产业结构变迁速度上，非贫困县经济发展水平相对较高且产业结构变迁的速度相对较快;在财政支出安排上，贫困县将更多财政支出用于生产建设以及教育支出。[4]上述特征可能会使得产业结构变迁与财政支出的减贫作用在贫困县和非贫困县存在差异。因此，本文研究旨在回答以下问题：产业结构变迁与财政支出对绝对贫困与相对贫困有何影响？其影响在贫困县和非贫困县是否存在差异？本研究拟采用安徽省数据对上述问题进行解答。

一、文献综述

改革开放以来，中国贫困人口数量及贫困发生率迅速下降，产业结构变迁对贫困的影响引起了学者的关注。农村产业结构转型越快，农村减贫的速度也越快，从最初的解决温饱问题到高值农业，产业结构转型为农村劳动力创造了更多的就业机会，增加了农民收入，并减少了贫困人口。[5]在实证研究方面，学者们对具体某一产业发展减贫作用的大小存在一定的争议，一些学者认为第一产业是促进减贫的主要力量。Ravallion（2007）利用1980—2001年中國各省贫困数据研究发现，农村经济增长对减贫的作用超过城市经济增长的作用，农业所起的作用超过第二产业或第三产业。[6]Montalvo and Ravallion（2010）研究了中国的经济增长模式对贫困的影响，发现农业增长对中国减贫的重要性，与印度有很大差别，印度服务业的发展是减贫的重要力量。[7]单德朋（2012）利用2000—2010年西部省级面板数据研究了产业结构对贫困减缓的作用，发现第一产业和第三产业对贫困减缓的作用较大，第二产业的作用较小。[8]还有一些学者研究发现第一产业的发展对减贫的作用较小。郑长德、陈田（2019）研究了中国经济增长的产业构成对减贫的影响，发现第二产业和第三产业的发展对贫困发生率的影响大于第一产业。[9]王海平（2019）基于福建省2007—2016年面板数据，研究了产业结构对县域农民收入的影响，发现县域产业升级中第一产业比重提高对农民收入增长的影响不显著，第二产业比重提高对农民收入具有显著的负向影响，第三产业比重提高对农民收入具有显著的正向影响。[10]

在当前政府主导的扶贫开发战略背景下，财政支出是中国贫困治理的重要手段，一些学者分析了其对贫困的影响，但由于所用数据以及对贫困的衡量方式不同，因此并未得出一致的研究结论。关于财政支出对贫困发生率的影响，樊胜根（2002）等利用1970—1997年省级数据，用联立方程模型估计了不同类型政府支出的效果，研究发现政府在农业研发、灌溉、教育和基础设施领域的支出不仅推动了农业产出的增长，也降低了农村贫困发生率。[11]王娟、张克中（2012）利用1994—2004年中国省级面板数据，分析了各项公共支出的减贫效应，研究发现，社会救济支出、基本建设支出和农业性公共支出均显著降低了贫困发生率，但科教文卫支出对降低贫困发生率的影响不显著。[12]关于财政支出对贫困强度的影响，徐爱燕、沈坤荣（2017）利用分省面板数据研究发现，支援农业生产、基本建设、教育经费、社会救助支出均有助于降低贫困强度，但科技三项经费支出对降低贫困强度的作用不显著。[13]关于财政支出对农民收入的影响，罗东、矫健（2014）研究了财政支农支出对农民收入的关系，发现财政支农支出的各项组成部分均对农民收入有着正向影响，其中社会性支出关联度较低，农业基础设施支出有着持续性效应。[14]基本建设支出具有显著的减贫效应，有学者认为随着中国大规模绝对贫困的逐渐消除，基础设施建设支出的减贫作用将逐渐减弱，教育、医疗卫生、社会保障等支出的减贫作用将逐渐增强并将成为可持续减贫的重要因素。[15]

相比上述文献，本文可能的边际贡献主要在于：第一，实证分析产业结构变迁与财政支出对农民收入和相对贫困的影响。现有研究主要关注产业结构变迁和财政支出对农民收入和绝对贫困的影响，很少考虑二者对相对贫困的影响，本文对相对贫困的研究可为后减贫时代缓解相对贫困提供政策建议。第二，采用县级面板数据对贫困县和非贫困县产业结构变迁与财政支出的减贫作用进行比较分析。既有文献关于产业结构变迁和财政支出对贫困的影响研究多采用省级数据，且研究结论存在一定的争议。中国当前的扶贫体制是“省负总责、市县抓落实”，县级政府在财政支出方面具有一定的自由裁量权，使得贫困县和非贫困县在财政支出结构安排上可能存在差异。此外，贫困县与非贫困县在产业结构变迁速度、贫困性质存在差异，这使得产业结构变迁对贫困县和非贫困县贫困的影响可能存在差异。因此，采用县级面板数据针对贫困县和非贫困县产业结构变迁与财政支出的减贫作用进行比较分析，对于提高贫困治理政策的有效性具有一定的现实意义。

二、理论分析

虽然随着产业结构的变迁农业产值所占比例不断缩小，但大部分贫困人口在农村且收入来源以农业经营为主，因此农业发展越好，以农业为生的农村贫困人口越能够从农业发展中获利。[2]通过采用更加新颖实用的种养结构等方式实现第一产业内部结构的不断优化，也有助于提高农民收入并减少相对贫困。第二产业一方面通过工业化增加了贫困农户从事非农就业的机会，从而促进农民的工资性收入增加，另一方面通过农民在农业生产中更便捷地使用农药和机械动力等效率更高的工业产品，从而释放出更多的农村剩余劳动力达到减贫的效果。[16]更多的农产品加工行业进入农村，实现了农业产业链的延伸，加工后的农产品附加值更高、交易量更大，同时降低市场交易成本，有助于通过农业产业链延伸的增值收益提高农民收入并减少相对贫困。[17]产业结构高级化体现当前中国整体的产业结构由工业为主逐渐转向服务业领跑的趋势，在这一过程中，通过农业劳动力向生产率更高的部门转移，有助于提高农民收入并减少相对贫困。[18]

财政支出主要有农林水事务、卫生健康、教育、社会保障和交通运输五类。农林水事务支出通过农业部门指导农民发展种养业以及农业生产补贴等政策减轻农民的生产成本，从而提高农民收入并减少相对贫困。卫生健康支出的增加可以通过政府医疗保障和兜底保障以及改善卫生健康供给质量的方式降低低收入群体的医疗负担，减少因病致贫的可能性，提高其身体健康状况，进而提高劳动生产率促进收入增长以及减少相对贫困。教育支出可以通过扩大义务教育的普及率、改善贫困人口自身的素质以及减轻贫困家庭子女上学方面的支出负担，从而降低贫困家庭的支出压力，进而促进其收入增加以及减少相对贫困。社会保障支出通过社会保险、社会救助、社会福利等政府手段调节收入分配关系，提升低收入群体应对风险的能力，从而缓解相对贫困。交通运输支出可以加快人力资源、资金技术、物流等一系列生产要素的流动，成为当地与周边城市联系的纽带，带动当地产业发展，进而促进居民收入增长以及相对贫困的减少。[19]

长期以来，受经济、社会、历史、自然、地理等方面因素的影响，贫困县与非贫困县在贫困性质、产业结构变迁的速度与财政支出结构安排上有所差异。在贫困性质方面，贫困县的农民更依赖于农业生产经营性收入且总体收入水平较低，非贫困县的农民收入来源相对多样化且总体收入水平较高。在产业结构变迁的速度与财政支出结构安排方面，在经济发展水平及产业结構变迁速度上，非贫困县经济发展水平相对较高，且其更早进入到第二产业和第三产业快速发展为表现形式的产业结构变迁，这一产业结构变迁引起就业结构的快速调整。因此，产业结构变迁对非贫困县农民收入增长和相对贫困减少的作用可能会较大;另一方面，在财政支出安排上，由于贫困县在教育、卫生健康、社会保障等基本公共服务方面面临的短板相对更为严重，这使得相对于非贫困县，贫困县财政支出对农民收入增长和相对贫困减少的作用可能会较大。

基于以上论述提出以下假说。

假说1：产业结构变迁与财政支出有助于增加农民收入并减少相对贫困。

假说2：产业结构变迁与财政支出增加农民收入、减少相对贫困的作用在贫困县和非贫困县有差异。

三、实证模型、变量及数据

（一）模型设定

1.产业结构变迁和财政支出对农民收入的影响。具体模型表达式如下：

lnincomeit=β0+β1instruit+β2lnfiscalit+λlnZit+δi+φt+μit（1）

（1）式中，i表示县;t表示年份;lnincomeit表示农民收入，取对数;instruit表示产业结构变迁，lnfiscalit表示财政支出;Zit为影响农民收入的控制变量;δi为县固定效应;φt为年份固定效应;β1、β2和λ为待估参数;β0为常数项;μit为随机误差项。

2.产业结构变迁与财政支出对相对贫困的影响。具体模型表达式如下：

rpit=β0+β1instruit+β2lnfiscalit+λlnZit+δi+φt+μit（2）

（2）式中，rpit代表相对贫困，其余项含义与（1）式相同。

（二）变量描述

1.被解释变量

被解释变量选择农民收入与相对贫困。农民收入以县域当年农村居民人均可支配收入衡量;参考李永友、沈坤荣（2007）对相对贫困的测度，相对贫困以国家统计局发布的农村居民收入按五等份分组中高收入户与各县农民人均可支配收入的比值衡量，该比值越高则表明该县相对贫困程度越高。[20]

2.解释变量

解释变量选择产业结构变迁与财政支出。产业结构变迁表现为产业结构由低级向高级演进，选择第一产业发展水平即县域当年第一产业增加值占该县GDP的比值、第二产业发展水平即县域当年第二产业增加值占该县GDP的比值以及产业结构高级化即第三产业增加值与第二产业增加值的比值衡量。

财政支出选择经济性支出的农林水事务和交通运输支出以及社会性支出的教育、卫生健康和社会保障支出衡量。

3.控制变量

参考既有相关文献，控制变量选取经济增长、城市化率、人均耕地面积作为控制变量。经济增长有助于加快农村转型提高农业劳动生产率[5]，用各县域的人均生产总值衡量。城市化通过促进大量农村劳动力进城务工增加更多的就业机会对农民收入产生影响[21]，用各县域城镇人口占常住人口的比值衡量。人均耕地面积反应了农民的资源禀赋，其对农民经营性收入具有重要影响，用县域耕地面积与常住人口的比值衡量。

（三）数据说明

本文采用安徽省县级面板数据进行实证研究。安徽省共有19个国家扶贫开发重点县，分别分布于经济发展水平存在差异的皖南、皖中和皖北，且其中12个国家扶贫开发重点县位于大别山集中连片特困地区。农民可支配收入、生产总值，人均耕地面积、一二三产业产值、人均生产总值、农林水事务支出、卫生健康支出、社会保障支出、教育支出等数据来自2008—2020年《安徽统计年鉴》《中国县域统计年鉴》，农村居民高收入户收入数据来自国家统计局，除了相对贫困，本文对其他变量均取了对数。通过stata14软件的处理，各变量的描述性统计见表1所示。

四、实证结果与分析

（一）总体样本回归结果及分析

首先通过Hausman检验对模型进行筛选，确定使用固定效应模型还是随机效应模型。结果显示p值为0.001，拒绝使用随机效应模型，采用固定效应模型。根据表2的回归结果，第一产业、第二产业发展水平和产业结构高级化对农民收入均具有显著正向影响，这表明三者发展对农民收入增加均具有显著的促进作用，但第二产业发挥的作用大于第一产业和产业结构高级化。可能的原因是，第一产业通过自身内部结构不断完善、优化种养结构和农业资源的充分利用促进农民收入的增长;产业结构高级化通过新兴行业发展、提高资源利用效率，从而促进农民的就业，增加农民的收入。第二产业不仅可通过高效的新型农机化技术以及高附加值的产品促进农民收入增长从而减少贫困，而且县域中以劳动密集型产业为主，农村剩余劳动力多且大部分为低学历和低技能的贫困人口，第二产业的发展能够有效吸纳农村剩余劳动力进而提高其收入水平。

财政支出方面，卫生健康支出对农民收入具有显著正向影响，这表明加大公共卫生服务经费和公费医疗经费的支出，使农村居民的健康得到保障从而间接增加农民收入。教育、农林水事务、社会保障、交通运输四项财政支出回归系数均为正，但不显著，这表明上述财政支出对增加农民收入具有一定的促进作用，但影响有限，可能的原因是其在现实中的使用效率偏低所致。在控制变量的回归结果中，人均生产总值和人均耕地面积对农民收入具有显著正向影响，这表明经济增长的涓滴效应和农业经营性收入对增加农民收入具有一定的促进作用。

相对贫困的回归结果如下，对于产业结构变迁，第一产业、第二产业发展水平和产业结构高级化对相对贫困均具有显著负向影响，这表明三者发展有效减少了相对贫困。其中，第二产业对减少相对贫困的作用大于第一产业和产业结构高级化，这表明第二产业的发展带动农产品加工、机械化生产更有助于促进相对贫困减少;第一产业通过农业资源的合理分配与利用有效缓解了相对贫困;产业结构高级化创造了更多的就业机会从而促进相对贫困减少。财政支出中，卫生健康支出和农林水事务支出都有助于减少相对贫困，交通运输、教育、社会保障支出对于缓解农民相对贫困起着负向影响效应，但影响有限。控制变量中人均耕地面积对相对贫困的影响为负值且显著，这表明农民拥有的耕地面积越大越有助于减少相对贫困。

（二）贫困县与非贫困县的比较分析

为了进一步分析产业结构变迁与财政支出对于农民收入和相对贫困的影响在贫困县与非贫困是否存在差异，本文进行分样本回归，回归结果见表3所列。

产业结构变迁对农民收入的影响。贫困县中，第一产业和第二产业对农民收入都具有显著正向影响，而产业结构高级化回归系数为正但不显著，这表明贫困县中更多通过农业发展和新颖的农业模式以及结合第二产业对农产品初加工促进农民收入增长。非贫困县中，第一产业水平、第二产业水平、产业结构高级化系数均为正且都显著，这表明三者的发展均给非贫困县农民带来更多的收益。

财政支出对农民收入的影響，贫困县中，交通运输支出和教育支出对农民收入有显著的正向影响，这表明贫困县交通运输的优化有助于农产品的输出和外部优质资源的流入，从而增加农民收入，教育支出缓解了农村家庭子女教育费用支出，从而间接增加农民可支配收入。而社会保障支出对农民收入有负向影响，可能的原因是分配的不均匀，使贫困地区人口得到的社会保障较少。非贫困县财政支出对农民收入的影响的系数不显著且部分系数为负，这表明非贫困县财政支出对农民收入的影响不明显。控制变量的回归结果表明，贫困县城镇化水平系数为负，可能的原因是贫困县城市化水平的提高主要是土地城镇化所驱动，土地城镇化降低了农民可利用的耕地数量，进而降低了农民的农业经营收入。非贫困县中，人均耕地面积和人均生产总值的提高对农民收入的增长都有显著的效果。

产业结构变迁对相对贫困的影响，对于贫困县和非贫困县，第二产业水平的提高对减少相对贫困的作用均大于第一产业和产业结构高级化。财政支出对相对贫困的影响在贫困县和非贫困县不同。对于贫困县，交通运输支出和教育支出通过促进整个县的经济发展带动农民收入增加、降低贫困户的教育费用负担和促进受教育者自身的素质来减少相对贫困;社会保障支出回归系数为正，可能的原因是在城乡分割的再分配制度下，社会保障支出扩大了居民收入差距从而促进相对贫困的增加。[22]对于非贫困县，财政支出对相对贫困的影响均不显著。控制变量的回归结果，贫困县城镇化水平的提高增加了相对贫困，非贫困县人均生产总值和人均耕地面积越高，减少相对贫困的效果越显著。

五、结论与政策启示

本文利用安徽省60个县（市）2007—2019年面板数据，从农民收入增长与相对贫困减少的双重视角研究了产业结构变迁与财政支出的减贫效应及其效应在贫困县和非贫困县间的差异。结果表明：（1）产业结构变迁有助于提高农民收入并减少相对贫困，第二产业比重上升对农民收入提高及相对贫困减少的作用大于第一产业和产业结构高级化;卫生健康支出能提高农民收入和减少相对贫困。（2）对于贫困县，产业结构高级化能减少相对贫困，第一产业和第二产业比重上升有助于提高农民收入并减少相对贫困，教育与交通运输支出均有助于提高农民收入且教育与交通运输支出有助于减少相对贫困，但社会保障支出降低了农民收入且扩大了相对贫困。（3）对于非贫困县，第一产业、第二产业比重上升以及产业结构高级化有助于提高农民收入并减少相对贫困，但第二产业比重上升的作用相对较大;财政支出对提高农民收入和减少相对贫困无影响。

为在乡村振兴背景下接续推进贫困治理以及促进共同富裕，本文提出以下政策启示：

（一）推进农业高质量发展。以提升在高水平开放背景下农业质量效益和竞争力为目标，强化农业科技创新，加快建立新型农业支持保护政策体系，大力培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，加快建立多层次的农作物保险体系，不断推进农业高质量发展，继续发挥农业发展的减贫效应。

（二）加快产业结构变迁的速度。无论是已脱贫的县还是非贫困县，产业结构变迁均有助于提高农民收入和减少相对贫困，因此，应充分发挥政府和市场的作用，通过一二三产业融合发展体系的构建，加快产业结构变迁的速度。其中，农业三产融合的根本是要发挥市场对资源的配置作用，政府的主要作用是引导、支持和推动，通过推进农业的三产融合发展加快产业结构变迁，不断延长产业链和提升产业的价值链，进而推动减贫。

（三）加大基本财政支出规模及提高财政支出效率。尽管非贫困县财政支出未显著提高农民收入和减少相对贫困，但从减少相对贫困和促进共同富裕的角度看，加大教育、卫生健康、社会保障等财政支出为居民提供基本公共服务，从而推进低收入群体人力资本的长期改善进而提高低收入群体的社会流动性是必要的，但应注重提高财政支出的使用效率且财政支出规模应与今后经济社会发展阶段相匹配，避免过高比例财政支出引起福利陷阱。

（四）加快推进城乡融合发展。推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进县域内基本公共服务常住人口全覆盖，依法维护进城落户农民承包地、宅基地、集体资产等权益，支持探索农村“三权”依法自愿有偿退出机制，促进县域内人口和产业的空间集聚，加快推进城乡融合发展，推进持续减贫。

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