跨国移民的兴起与东盟国家的应对

陈礼豪 张振江

摘要：在全球范围内日益兴起的跨国移民现象既带来了许多新问题，也为世界政治的发展注入了新的动力。东盟国家在海外也有着规模庞大的侨民群体，各国对此采取了不同的应对措施。那么，东盟各国应对跨国移民的措施分别具有哪些特点呢？本文结合现有研究和雷纳·鲍伯克归纳的跨国移民现象应对路径后发现，东盟各国应对跨国移民现象的措施分别属于承认双重国籍、双轨并行、建立“族裔”制度和坚持单一国籍这4类路径。本文在4类路径中分别选取柬埔寨、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚4国作为案例，并通过回溯和比较4国应对跨国移民措施的生成与演变后认为，效忠和权利是东盟国家应对跨国移民时的核心考量。本文据此指出，未来的相关研究可循着探讨东盟各国形成不同应对路径的影响因素、剖析具有移民输出国和接收国双重属性的东盟国家之应对措施，以及研究东盟国家如何从区域和双边合作层面应对不断兴起的区域内跨国移民这3个方向进行拓展。

关键词：跨国移民;东盟国家;侨民;双重国籍;“族裔身份”

[中图分类号] D523.8            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）03-17-14

引   言

“侨民”（diaspora）① 一词最早用于形容流离于世界各地的犹太人。随着跨国移民现象的普遍化，越来越多学者对“侨民”进行扩展解释，将之代指所有与祖籍国（home country）维持密切联系的移民。从传统的国家要素——领土、人口和主权的角度看，在全球范围内日益兴起的跨国移民既带来了许多新问题，也为世界政治的发展注入了新的动力：一方面，侨民群体对维持与祖籍国的联系以及在祖籍国获得更多权利的诉求日益增长;另一方面，各国政府也日益重视侨民群体在人力资源、投资和税收等各个发展领域所具有的丰富潜能。东盟国家在海外有着规模庞大的侨民群体，据国际劳工组织（International Labor Organization， ILO）2015年统计显示，东盟十国境外国民存量高达1883万余人，约占总人口的3%②。那么，针对规模日趋庞大的侨民群体，东盟国家在国籍、公民权和出入境等相关方面采取了哪些应对措施？各国的应对措施分别具有哪些特点呢？

为了回答上述问题，现有研究大多聚焦于某一东盟国家，进行了大量的描述性研究。这有利于我们认识和把握不同东盟国家如何因应全球侨民的兴起，改革国籍、公民权和出入境等方面的相关规定，创设并完善具有本国特色的侨民群体制度③。在现有研究的基础上，本文拟引入雷纳·鲍伯克（Rainer Baubock）归纳的跨国移民应对路径（approach）和多案例比较的方法，进一步丰富对上述问题的理解。鲍伯克是出生于奥地利的欧洲政治学家，常年致力于跨国移民及各国应对措施的理论化和学术概念的操作化。他在相关研究领域著作等身，有着极高的学术影响力④。本文首先结合现有研究和跨国移民应对路径的类型对东盟国家进行归类，并按照代表性和可比性原则，在不同类别中选取比较案例。其次，在路径特征的统摄下，分析柬埔寨、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚应对跨国移民兴起的具体措施。最后在结语部分借助4个案例的相互比较，构建东盟国家应对跨国移民的宏观图景，并思考拓展相关研究的潜在方向。

一、跨国移民应对路径与案例选取

相较于现有研究对单一案例的描述，本文引入了鲍伯克归纳的跨国移民应对路径，这将有助于从系统和宏观的角度把握东盟国家应对跨国移民的措施。由于鲍伯克归纳有关“承认双重国籍、建立‘居民权制度、建立‘族裔身份制度”的三分法未能完全涵盖东盟国家丰富的现实，本文在鲍伯克的基础上进一步补充，形成“承认双重国籍、中间状态/双轨并行、建立‘族裔身份制度、坚持单一国籍”这4种路径，并从中分别选取柬埔寨、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚作为研究案例。

（一）鲍伯克的跨国移民应对路径

鲍伯克认为，跨国移民潮兴起于工业革命时期，当前跨国移民与过往移民潮相比的独特之处在于，其催生了政治共同体成员边界的变化和重叠。鲍伯克具体指出，跨国移民在完成所在国（country of residence）的归化程序（naturalization）之前，既是祖籍国（country of origin）的公民、享有外交保护等权利，同时又是所在国属地管辖的对象①，这导致了作为有疆域限制的司法管轄区的国家与作为代际政治团体成员身份的公民权在状态（status）上的不匹配②。鲍伯克从世界各地应对这种不匹配现象的措施中归纳出3种路径：其一是承认双重国籍的存在，包括对双重国籍政策的默许和积极推动;其二是建立“居民权”（denizenship）或称“半公民身份”（quasi-citizenship）制度，即由移民接收国为境内长期居住的外籍人士创设的包括家庭团聚、地方选举投票权和社会福利等权利在内的特殊法律身份;最后是建立“族裔身份”（ethizenship）或称“海外半公民身份”（externalquasi

-citizenship）制度，即由移民输出国基于族裔血统为海外侨民群体创设的特殊法律身份（详见下表1）③。

结合现有东盟国家应对跨国移民的研究可知，鲍伯克的分类只能涵盖少数东盟国家应对跨国移民的措施。例如，目前仅有柬埔寨明确承认侨民群体的双重国籍。其他东盟国家有的如菲律宾，已逐步形成“族裔身份”制度和承认双重国籍双轨并行的局面;有的如印度尼西亚和越南，选择重点发展“族裔身份”制度;还有的如新加坡、马来西亚、泰国、缅甸、老挝和文莱，继续拒斥承认双重国籍，且对发展“族裔身份”制度的态度也较为保守（详见下表2）。

本文依据东盟国家的实际情况，对鲍伯克的分类做下列两个方面的补充：一方面， 本文在第一、三路径之间增加新类别，以描述已建立“族裔身份” 制度并朝着承认双重国籍过渡， 或二者双轨并行的情形。另一方面， 不管是承认双重国籍还是建立 “族裔身份” 制度， 都只是对既有单一国籍政策的自由主义式改革。鲍伯克已指出，海湾国家在境内移民数量激增的背景下，反而进一步固化政治共同体成员的边界①， 表明国家可能采取保守主义式的应对措施。如前所述， 东盟国家中也存在这种继续坚持乃至强化单一国籍的现象，因此有必要将坚持单一国籍归纳为一种新类别（详见下表3）。

（二）案例选取说明

本文按照典型性和可比性的原则，从上述4类东盟国家中分别选取案例，回溯其应对跨国移民路径的生成与演变，并进行案例间的受控比较。由于在承认双重国籍与处于双重国籍和“族裔身份”制度之间的类别中都只有单一案例，所以，本文先确定柬埔寨和菲律宾作为案例，继而基于受控比较的技术思路，以柬埔寨和菲律宾两国为对照，通过排除法选出剩下两个案例。首先，从移民输出国/接收国的分野上看，柬埔寨和菲律宾在习惯上均被看作是输出国，新加坡和泰国则兼具输出国和接收国的特点，因此不选择新加坡和泰国作为案例;其次，从基本社会制度看，由于老挝和越南是社会主义国家，因此也不选作案例;最后，从侨民群体规模和应对跨国移民的实际举措看，柬埔寨和菲律宾两国都有可供比较的实例，缅甸和文莱在这方面则稍微欠缺。基于这3个方面的考虑，本文最终选择了柬埔寨、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚作为案例。

二、柬埔寨：明确承认双重国籍的孤例

柬埔寨是目前所有东盟国家中唯一明确承认侨民群体双重国籍的。柬埔寨在二战后经历了长期动乱，大量民众流散海外。20世纪90年代，柬埔寨国内政局重回稳定后，归国侨民群体长期充当国内重建的中坚力量，新政府最高领导层中就有不少持外国国籍的归国侨民群体。因此，尽管国内不同政治势力对是否承认侨民群体的双重国籍存有争议，但柬埔寨依旧确立了承认双重国籍的基本方针。曾经批判双重国籍政策的人民党在执掌政权后改变了以往的态度，不仅没有推翻既定方针，还在此后主导了配套措施的完善。

（一）基于现实确立的双重国籍政策

二战后初期，柬埔寨人民经过艰苦卓绝的斗争推翻了法国殖民统治，实现了民族独立和解放。但独立后不久，柬埔寨旋即被卷入全球和地区性的惨烈政治斗争中，国内社会长期动荡不安。在此背景下，大批柬埔寨人离乡背井在海外寻求安定的生活，在世界各地形成庞大的侨民社群。已在海外安身立命的柬埔寨侨民群体依旧心系故国人民，组织跨国游说网络积极推动柬埔寨朝着和平、稳定与繁荣的方向发展，并于1993年成功促成柬埔寨君主立宪制新政府的成立。自此，柬埔寨逐渐过渡到稳定发展的新时期。国内政局重回稳定吸引了大量侨民群体归国生活，但由于国内刚刚经历了长年的动亂，户籍档案和出生证明等资料早已残缺，新政府迫切需要一套新的叙事体系，解决包括归国侨民群体在内全体柬埔寨人民的法律身份问题①。为此，柬埔寨在20世纪90年代通过制定新宪法、新移民法和新国籍法等系列法律逐步构建了以“高棉性”（Khmerness）为象征的公民身份叙述。所谓“高棉性”，是一种糅合传统意义上的血统主义（jus sanguinis）和属地主义（jus soli）原则，并结合语言、宗教和文化等诸要素的泛族裔认同叙事。柬埔寨围绕“高棉性”公民身份叙事制定全新的法律身份体系，为承认侨民群体的双重国籍奠定了法理基础。

1996年7月21日，新政府颁布一项关于柬埔寨国籍身份证（Khmer Nationality Identity Card）的次级法令。该法令规定，主管官员可向5类人士发放国籍身份证，其中，任何可以证明自己曾经持有柬埔寨国籍的人士也在身份证的发放之列②。这一具有高度灵活性的规定在解决国内档案资料残缺所导致的法律身份困境之余，也间接地承认了柬埔寨侨民群体的双重身份。同年8月20日，新政府通过首部国籍法，并于10月9日颁布实施。该法律与侨民群体国籍问题相关的规定主要包括：1.获得柬埔寨国籍的途径包含“由出生获取”（by birth）、“由婚姻获取”（by marriage）和“由归化获取”（by naturalization） 3大类;2.任何持有柬埔寨国籍的人士都是柬埔寨公民，柬埔寨公民在没有双边协定的情况下不得被剥夺国籍、流放或引渡到外国;3.居住在国外的柬埔寨公民受到国家的外交保护且不会自动丧失其柬埔寨国籍;4.柬埔寨公民不会因与外国公民结婚而丧失其柬埔寨国籍;5.任何具有柬埔寨国籍且年满18岁的人如已获得另一国国籍，可自愿请求放弃柬埔寨国籍，请求放弃国籍的程序和条件由一项次级法令另行规定③。1996年国籍法的颁行正式从国家法律的角度为柬埔寨侨民群体持有双重国籍提供了依据。

（二）双重国籍政策在争论中不断完善

尽管新宪法、新移民法、新国籍法及其他相关法令已经确保侨民群体持有双重国籍的正当性，奠定了新政府承认双重国籍的基本方针，但围绕侨民群体国籍问题的争论和博弈却远未尘埃落定。早在1996年国籍法的制定过程中，时任第二首相洪森所代表的政治势力就曾多次表达对双重国籍政策的不满。洪森曾公开将新政府中持有法国国籍的官员称为“走狗”，其率领的国会第二大党——柬埔寨人民党也曾屡屡质疑侨民群体对国家的忠诚，并主张担任领导职位的高级政府官员不得持有外国国籍。不过，在当时以归国侨民群体为主体的国会第一大党——奉辛比克党的大力护航下，承认双重国籍的1996年国籍法仍顺利颁行。两党在侨民群体双重国籍问题上的分歧为这一政策的变动埋下了伏笔。两党在1997年新选举法的制定过程中，继续围绕持有外国国籍柬埔寨公民的选举和被选举权进行激烈博弈④。1997年7月，人民党控制国内政局，时任第一首相拉那烈亲王为首的大批奉辛比克党要员流亡海外⑤。此后，人民党成为柬埔寨国会第一大党并一直保持执政地位。执掌政权后，人民党批判双重国籍的态度有所缓和，转而以更实用主义的眼光将双重国籍政策看作吸引侨民群体归国参与重建的工具。

由于人民党在执政后转变了对双重国籍的既有认识，新政府的双重国籍政策得以延续和进一步发展。首先在2002年，柬埔寨与美国达成一项双边遣送协定，承认那些在美国犯罪并被遣返的侨民群体的柬埔寨国籍。这部分群体大多是在国内动荡时期出逃的难民，在此之前，柬埔寨政府拒绝承认他们的公民身份。其次在2013年，柬埔寨政府通过第288号次级法令，对1996年国籍法中提及的放弃柬埔寨国籍的条件和程序做出具体规定①。再次在2018年6月，柬埔寨对1996年国籍法进行修订。与原法相比，新法清晰界定了“柬埔寨国籍”的内涵，指出其是一种柬埔寨王国法律与政治的联系，柬埔寨国籍的持有者是柬埔寨公民，可依法申领身份证和护照。新法同样规定，居住在国外的柬埔寨公民受到国家的外交保护且不会自动丧失其柬埔寨国籍②。可见在人民党上台后，柬埔寨承认双重国籍的政策得到了巩固和完善，围绕侨民群体的政治博弈并没有从根本上改变柬埔寨新政府对待侨民群体的基本方针。随着国内重建的推进，柬埔寨双重国籍政策的配套措施正朝着更高的制度化水平发展。

三、菲律宾：“族裔身份”制度与双重国籍双轨并行

菲律宾有着东盟国家中规模最大的海外侨民社群，每年对外输出的家政工人（domestic worker）数以十万计，早已成为其“国际名片”和经济全球化的一个缩影。但在建国后相当长的一段时间里，菲律宾将侨民群体视为“民族的叛徒”，对其采取批判和拒斥的态度。直到20世纪70年代，菲律宾调整针对侨民群体的政策，同时探索建立“族裔身份”管理制度和承认双重国籍两种路径。进入21世纪后，菲律宾在承认侨民群体双重国籍的问题上取得重大突破，逐步形成“族裔身份”制度与承认双重国籍双轨并行的局面。

（一）侨民政策的转变与 “族裔身份” 制度的建立

如前所述，菲律宾的侨民群体曾被长期视为“民族的叛徒”。菲律宾学者阿圭勒二世（Filomeo V. Aguilar Jr.）指出，菲律宾国内对向外移民的集体记忆形成于20世纪初。当时仍处于美国殖民统治之下的菲律宾人民被大量征募前往夏威夷充当种植园工人，这些前往美国的移民劳工即被认为是“不爱国”的。菲律宾国内批判和拒斥侨民群体的态度于1936年颁布的《第63号联邦法案》（Commonwealth Act 63）中即得到充分体现。该法规定，入籍他国的菲律宾公民将自动丧失其菲律宾公民权以确保菲律宾公民对本国唯一的政治效忠③。随着菲律宾侨民群体在境外的艰苦谋生并积累了一定的财富，侨汇对菲律宾国内经济的发展也变得日益重要。因此，在20世纪70年代，一种新的叙事在菲律宾国内兴起，侨汇被解读为爱国的表现，侨民群体也被重塑为推动国家经济发展的英雄，公正地对待侨民群体、回报其奉献的呼声不断高涨。在此背景下，菲律宾于1973年开展“归侨项目”（Balikbayan Program），探索建立“族裔身份”管理制度④。另一方面，一批有关承认菲律宾侨民群体双重国籍的法案和决议也于1980年被提交至国会，但均无疾而终⑤。此外，在1987年新宪法的第四条第三款中，明确将公民的“双重效忠”（dual allegiance）视作对国家利益的损害⑥。正因在承认侨民群体双重国籍的问题上面临较多障碍，菲律宾在21世纪之前一直以发展“族裔身份”管理制度为重点，逐步拓展侨民群体在国内的权利。

自1973年创设“归侨项目”以来，菲律宾的“族裔身份”管理制度建设成果颇丰。首先，菲律宾在1974年颁布的《劳工法》中提出国家要充分保护在海外的菲律宾劳工，并为其提供社会、经济和法律等方面的服务①。其次，1987年，菲律宾将有关侨民群体在海外进行缺席投票（absentee voting）的法案提交至國会讨论②。及至1989年11月，菲律宾通过颁布《第6768号法案》（R.A. 6768-An Act Instituting A Balikbayan Program）规范“归侨项目”。该法规定，归侨可在菲律宾享有豁免交通税、免签逗留一年和高于一般游客的免税购物额度等权利③。1995年，菲律宾通过《第8042号法案》（R.A. 8042-Migrant Workers and Overseas Filipinos Act of 1995），提升保护和支持在外劳工及其家属的力度。该法案除了继续强调为在外劳工提供社会、经济和法律等方面的服务，还承诺保障海外菲律宾人参与国家民主决策的权利，以及在与海外就业相关的部门中的代表权④。2002年，《第9174号法案》（R.A. 9174-An Act Amending Republic Act No. 6768）对《第6768号法案》进行了修订。修订后的法案除了继续保障归侨享有上述权利，还增加了为归侨提供创业就业培训的内容以便其重新融入菲律宾社会，进一步丰富和完善了“归侨项目”的内容⑤。再次，2003年2月，菲律宾国会在经过整整4届会期的讨论后，正式决定赋予海外公民缺席投票权⑥。缺席投票制度的确立标志着菲律宾的“族裔身份”管理制度建设在覆盖社会、经济和法律领域后向政治领域拓展。

（二）承认双重国籍与 “族裔身份” 制度双轨并行

尽管菲律宾选择优先发展“族裔身份”管理制度，但承认双重国籍依旧是其调整侨民群体政治的另一重要政策选项。如前所述，菲律宾现行宪法认为公民的“双重效忠”将损害国家利益，任何有关承认双重国籍的政策提案都必须受到这一宪法条文的约束和检视。因此，在推动承认双重国籍政策前，菲律宾法律界首先要厘清“双重效忠”与双重国籍的关系才能避免有关提案违背宪法精神。在1999年默卡多诉曼萨诺案（Mercado v. Manzano）中，菲律宾最高法院裁定，“双重效忠”指某人基于主观意愿、以某种积极的行为同时向两个或两个以上国家表达忠诚的情形，而双重国籍则是非自愿的⑦。通过将“双重效忠”与双重国籍相剥离，菲律宾解决了承认侨民群体双重国籍最主要的法律障碍。随后于2001年7月，有关承认双重国籍的议案正式被纳入菲律宾国会的立法议程⑧。2003年8月19日，菲律宾终于通过关于保留和重新获取菲律宾国籍的《第9225号法案》（R.A. 9224-An Act Making the Citizenship of Philippine Citizens Who Acquire Foreign Citizenship Permanent）。自该法生效后，入籍他国的公民将继续保留其菲律宾国籍。但菲律宾公民在外国担任公职和在外国军队服役期间，无国内选举权和被选举权且不能担任公职，直至其卸任外国公职和退出外军为止。该法生效前入籍他国的“天生菲律宾人”（natural-born Filipinos），也可通过对菲律宾进行非排他性（nonexclusive）的宣誓效忠重获国籍①。

在《第36号联邦法案》实施整整近70年后，《第9225号法案》终于改变了有关菲律宾人加入外国国籍后自动丧失本国国籍的规定。值得注意的是，该法案条文中刻意避免出现“双重国籍”的表述，且其在出台后接连受到法律挑战，仍被指有违宪法精神②。与此同时，依据该法重获国籍的人士，只有在放弃其外国国籍的前提下，才可完全享有包括担任菲律宾公职在内的政治权利③。换言之，菲律宾承认侨民群体双重国籍的政策，不仅未获得社会广泛认同，而且是附带限制性条件的。尽管在实际操作上，入籍他国的侨民群体可以依法保留或重新获取菲律宾国籍，但侨民群体同时持有本国及外国国籍的这一事实尚未得到法律文本和官方文件的完全认可。正因如此，“族裔身份”管理制度在菲律宾依旧有存在的价值和发展的空间。如今，已丧失且未宣誓重获国籍的菲律宾原公民仍可借助“归侨项目”在菲律宾国内享有部分社会和经济权利，并可获得政府提供的相应服务④。至于政治权利方面，菲律宾于2013年颁布《第10590号法案》（R.A. 10590-An Act Providing for a System of Overseas Absentee Voting by Qualified Citizens of the Philippines Abroad， Appropriating Funds Therefore and for Other Purposes）完善海外公民缺席投票制度。该新法将加入外国国籍后保留或重新获得菲律宾国籍的人士也纳入缺席投票权的适用范围，并进一步拓宽符合资格的侨民群体参与国内政治的途径，同时要求有关机构为侨民参政提供便利⑤。可见，菲律宾的“族裔身份”制度与承认双重国籍政策互为补充，已形成双轨并行的局面。