严格执法对于法治现代化的意义与路径

刘永红,王蔚苒

(西华师范大学 法学院,四川 南充 637009)

明代著名改革家张居正曾说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[1]这说明一个基本的道理，如果光有法律的制定，而没有法律的有效实施，再多的立法也是一纸空文，法治国家建设就会成为一句空话。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”[2]在党的十九大报告中，习近平总书记将建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家确定为新时代全面推进依法治国总目标。并特别强调要“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。[3]党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也进一步强调要“严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”。[4]这说明，党和国家已经把严格执法作为了全面依法治国，推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。可以说，新时代政府严格执法对于依法行政，建设法治政府具有重要意义。全面推进依法治国，推进国家治理现代化最终目的就是要实现国家的法治现代化，没有国家治理的法治现代化，国家治理现代化就没有应有的基础。而要实现国家的法治现代化，建设社会主义法治体系与社会主义法治国家，关键就在于保障法律严格执行，做到严格执法。

一、严格执法对于法治现代化的意义

法治现代化以良法为存在的前提，以良法获得普遍的遵守为保障。法治现代化前提下的普遍守法不仅要求公民普遍守法，更要求政府自觉守法，严格执法。政府享有人民赋予的权力，同时也必须承担相应的责任，履行相应的义务。严格执法是政府及其工作人员普遍守法的重要体现。因此，政府严格执法是法治现代化的应有之义，成为法治现代化的关键。如果说有法可依属于治理体系的范畴，那么，有法必依则属于治理能力的范畴。严格执法体现国家制度的执行能力，它不仅是法治发展以及法治现代化的必然要求，也是国家治理能力现代化建设的必然要求。“政府是最主要的执法主体。从‘执法必严、违法必究’到‘建设法治政府’，体现了对执法标准的升级和对执法内涵的深化。”[5]只有推动严格执法，强化国家制度的执行能力，才能不断推进法治现代化的进程。

(一)严格执法是构建现代法治政府的题中之意，是法治现代化的基本要求

法治现代化必然要求建设现代法治政府。现代法治政府就是强调把政府工作全面纳入法治轨道，所有政府行为都要于法有据，严格执法，不允许政府及其公务人员法外施权，滥用政府权力。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“坚持严格执法就是坚持严格规范文明执法，严格规范公正文明是一个有机统一的整体，其中严格是执法基本要求，规范是执法行为准则，公正是执法价值取向，文明是执法职业素养。”[6]“为了推进行政执法的规范化，就要严格公正执法，建立一套比较完备的执法程序，约束和规范各类执法行为，确保法律得以严格实施；减少行政执法层级，加强基层执法力量，整合执法主体，推进综合执法，理顺城市管理执法体制，提高执法和服务水平，加强对行政执法的监督，明确执法责任，杜绝利益性执法。”[7]执法是国家权力中与人民群众联系最直接、最广泛的领域，执法的法治化程度是法治国家的重要衡量标准，是法治现代化的题中之意。只有严格执法才能确保法律的落实，也才能确保现代法治政府的建成。

在我国，是否坚持依法行政、严格行政执法，是直接关系到人民当家作主、管理国家事务的意志能不能实现的重大原则问题，直接关系到宪法所规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则能否落到实处的具体体现。党的十九大报告指出，要推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法，到2020年实现法治政府基本建成的目标。党的十八届四中全会《决定》也指出，要创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任。这充分说明依法行政、严格执法对于法治政府建设的极端重要性。为此，我们必须深刻领会严格执法的基本内涵，把握严格执法的基本要求，在实践中真正做到严格执法，建设规范高效透明公正诚信的现代法治政府。

(二)严格执法对于保障公民权利，规范公共权力，激发公民的积极性和创造力具有重要的保障意义

保障公民权利，规范公共权力是现代法治的核心价值，是法治现代化的本质内涵。“以人民为中心”，一切为了人民是政府工作的根本出发点和归宿，推进依法行政，建设法治政府，有利于摆正政府自身的位置，处理好政府工作人员摆正与人民群众的关系，进一步落实全心全意履行为人民服务的宗旨；有利于促进各级政府依法履行职责，规范和约束行政权力，保障人民群众依法享有各项权利和自由；有利于政府及其公职人员自觉接受人民群众的监督，克服官僚主义和杜绝腐败现象，真正做到执政为民。

严格执法，依法行政，建设现代法治政府可以充分调动公民的积极性，激发他们的创造活力。 “实施创新驱动发展战略”是党的十九大报告的重要内容。民主在于使每个人的权益得到充分的实现，法治在于使每个人应有的权益获得切实保障。由于严格执法，依法行政，建设现代法治政府能够创造民主法治的社会环境，这样就可以使各方面的积极因素得到广泛调动，人的权益得到充分实现和切实保障，人的积极性就会得到最大程度激发，从而积极参与到物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明的建设中去，整个社会自然就会充满活力。

(三)严格执法对于政府遵循法定规则、法定原则、法定程序，确保行政权力的合法行使，实现社会的公平正义具有重要的规范意义

法律赋予给公民、法人的权利能否得到实现，维护社会公共利益和国家利益的规定能否得到遵守，社会公平机制能否建立和维系，在很大程度上取决于行政机关的依法行政、严格执法的效果。如果政府能够依法行政、严格执法，就能通过政府引导和规制形成稳定有序的社会局面。在这种局面下，国家的经济发展就比较稳定，人民生活就能够安居乐业，社会进步就比较平稳，就会形成社会稳定和谐的良性运行状态，并促进各项事业的蓬勃发展。

严格执法、依法行政、建设法治政府可以推动社会公平正义的实现。公平正义是法的核心价值，是社会文明进步的重要标志，是法治现代化的基本要求。政府的权力来源于人民，因此其本质是公共权力，理应成为主持公平正义的坚强力量。然而实践中，一些政府及其公务人员滥用行政权力、违法行政反过来却损害了社会的公平正义，激化社会矛盾，破坏安定团结，影响社会稳定与和谐。因此严格执法、依法行政、建设法治政府可以使政府树立公正良好的形象，正确、合理、有效配置社会资源，正确处理社会矛盾和纠纷，从而推动社会公平正义的实现。

(四)严格执法对于处理政府与社会公众的矛盾和冲突，建立政府与公众之间良好的互信关系，保持社会的安定有序具有重要的促进意义

政府是国家机关中对经济和社会发展影响最大，与公民关系最密切，权力也是相对较大的一个部门。政府和公民、法人以及其他社会组织之间在行政法律关系上是管理与被管理的不平等关系，再加上政府倾向于追逐行政效率，使得政府往往疏于法律和法定程序去执法，这种行政权力运行的结果，常常会使政府与公民、法人及其他社会组织之间出现矛盾和冲突，政府往往成为社会公众的对立面。如果政府带头守法、严格执法，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，就能使广大社会公众心悦诚服地接受政府的管理，并在较大程度上理解政府的工作，支持政府的工作，形成政府与公众之间良性的互动效果，这对于营造政府与公众之间良好的互信关系意义重大。

安定有序是法治国家的基本元素。秩序是法的基本价值之一，法治是法律所追求的法律秩序的体现，而严格执法、依法行政、建设法治政府又是法治的基本要求，因此严格执法、依法行政、建设法治政府对于法律秩序的建构和整个社会的安定有序具有关键的作用。与法治政府相对的则是人治政府，人治政府由于缺乏对行政权的有效制约，必然导致违法行政、以权谋私、滥用行政权等腐败现象，从而威胁到社会的安定有序，政权的合法性就面临危机，进而严重威胁到政局的稳定。因此建设严格执法不仅是社会安定有序的保证，而且也是建设法治国家，实现法治现代化的必然要求。

(五)严格执法对于加强政府自身建设，提高行政管理水平，建构诚信政府具有重要现实意义

严格执法、依法行政、建设法治政府，可以促进各级政府树立正确的政绩观，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，提高行政管理效能，增强政府工作人员依法行政的能力，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，维护国家利益和公共利益。政府的自身建设搞好了，就可以通过政府自身的示范作用带领全社会成员遵守法律，形成良好的社会秩序。

法治政府必然要求建构诚信政府，严格执法有助于推动政府诚信建设。社会信用体系由公民个人信用、企业信用、政府信用构成，而政府信用是整个社会信用体系的核心，政府诚信的缺失必然引导公民法律和道德意识的恶性发展，最终使整个社会风气败坏。诚实守信是法治政府的基本要求，法治政府要求政府提供的信息全面、准确、真实，并坚持信赖保护原则，这样就有利于树立政府诚实守信的良好形象，树立政府的影响力和公信力，引导整体社会诚信水平的提高，建构良好的社会信用体系。因此严格执法、依法行政、建设法治政府必将大大推进社会诚信建设向前发展。

二、当前政府严格执法存在的问题

在规范国家行政机关严格执法，建设法治政府方面，我国已先后制定了《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家公务员暂行条例》、《国家赔偿法》等法律法规。这些法律、法规都为政府及其公务人员正确运用手中的权力，严格执法、依法行政、建设法治政府提供了基本的行为规范和活动准则，发挥了重要的作用。但是，在实践中，仍然出现一些问题，有些政府机关的所作所为离依法行政、严格执法的要求还有很大的差距，行政执法活动中执法违法的现象仍然比较严重，有些现象表现得还相当突出，一定程度上激化了矛盾，损害了党和政府的形象。

(一)有法不依、执法不严、执法不公现象还在一定范围一定程度存在

一些政府机关及其执法人员有法不依，不按国家法律法规执法，有的政府的内设机构以自己的名义行使政府执法权；有的对法律规定视而不见或一知半解；有的执法人员没有受过专业培训，既没有专业知识，也不懂法律，有的甚至就是法盲；有的政府人员滥用职权，徇私枉法，导致行政执法难，直接影响行政执法效果；有的执法人员收受贿赂、徇私舞弊，搞权钱交易。有的领导干部唯上、畏上、唯权、畏权，以言代法，把自己的话变成法上之法；有的以权代法，超越规定的职权范围行使权力；有的只重视上级领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能，讲话没有准则，办事随心所欲，导致行政执法水平不高；有的任意干预行政执法，严重影响行政执法活动的正常进行。

执法行为不公则表现为少数执法人员工作原则性不强，随意性较大，在执法问题上，对人不对事，对事不依法，对同样的事取双重标准，滥用自由裁量权，降低了执法部门在人民群众中的威信。

(二)执法过程中的违法现象较为突出

行政执法权是国家赋予国家行政机关的一项特殊权力，任何单位和个人都无权享有。实际工作中，有的政府机关擅自将政府执法权交由其所属事业单位行使，有的随意委托聘用不合格的组织和人员行使政府执法权。更有甚者，有的还把政府执法权力“出租”给某些单位和个人，谋取单位或个人好处，致使国家利益受到严重的损害，使政府的公信力严重降低，造成很坏的社会影响。还有的政府机关及其公务人员执法简单粗暴，不注意执法的技巧，不讲究执法的程序，不严格按照法律的规定严格执法，有的暴力执法严重，损害行政相对人的人身和财产权利，严重影响政府的形象。

当前的政府执法中，个别政府机关及其公务人员受利益驱动，无视国家法律法规，以权谋私，逐利执法，向行政行为相对人“吃、拿、卡、要”，甚至索贿受贿，有的还走上违法犯罪的道路，给国家和人民造成损害，影响政府应有的良好形象。

(三)严格执法、依法行政观念不够

严格执法、依法行政首先需要具备严格执法、依法行政的现代法治理念。“法治观念不仅是人们对法治的一般性认知，还表现为对法治的态度、喜好，是法治情感认同与法治思维习惯的融合，是法治规则意识与价值理念、实体观念与程序意识、思想认同与行为服从相统一的结果。”[8]现代法治理念将行政机关作为被法律规制的主体，要求其在法律所赋予的框架内谨慎地实施权力。在法律规定存在欠缺之时，遵循行政执法原则来解决具体问题。根据2020年6月30日，北京市第四人民中级法院公布的2019年度行政案件司法审查报告显示，行政机关执法规范化有待加强，对合理行政的认识不够充分。判决行政机关败诉的一审案件中，被诉行政行为存在违反法定情形的案件占23%。[9]该报告说明部分行政机关对于正当程序原则及合理行政原则的理解仍停留在形式阶段，对于执法过程需遵循的法律规则仍属于消极的态度。其实质是行政机关对依法行政的认识同社会主义现代化法治的要求相比，存在不匹配、不相符的现状。

另外，长期以来形成的“管制行政”观念与严格执法、依法行政的本质和要求背离。传统的“管制行政”体现在以政府为主体，通过指令、命令、指示作为管制手段来进行社会治理。而严格执法和依法行政的要义之一在于法律是行政行为和执法行为所依据的唯一准则。部分行政机关仍存在“官尊民卑”的官僚主义心态，习惯于用国家公权力来进行社会控制，认为公权力不可侵犯，漠视公民的权利，忽视公民的主体地位。“管制行政”中行政权力被放大，成为社会生活治理各方面的管控手段，行政行为难以进行规制和约束。长此以往，这种“管制行政”观念就会违背严格执法是为人民服务的理念与初衷，在实践中导致政府与人民群众的距离与隔膜，影响政府与广大人民应有的良好和谐的关系，增加政府工作的难度。

(四)执法过程缺乏有效的监督与制约

党的十九大报告强调，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的政府权力运行体系，形成科学有效的权力制约和监督机制。现实中，由于长期以来形成的“管制行政”，政府总是会以对公民的管理者甚至统治者的身份出现，公民处在政府权力的管制之下，导致监督与制约观念以及监督与制约实效无法取得理想的效果。一些行政执法监督缺位，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督与制约格局，造成依法行政、严格执法发展水平的不平衡。一些行政执法监督滞后，注重执法的事后监督，而忽视执法的事前监督和事中监督，导致违法行为得不到有效预防和控制，造成政府权力与责任脱节，责任追究制度不健全，致使大部分监督都成了“软监督”，造成一些违法不究的现象。这种流于形式的监督与制约不仅使公民无法参与和监督制约行政管理，助长了政府滥用权力、违法行政，同时侵害了人民群众合法权益和公共利益,破坏了法律的权威,损害了政府执法人员的形象，也使得政府行为的合法性、合理性与科学性因此大打折扣。

三、严格执法推进法治现代化的路径

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。严格执法就是要求在执行法规或掌握标准时，不放松、不走样，做到严厉、公平、公正，不搞“态度执法”“关系执法”“人情执法”，不搞下不为例、情有可原。[10]习近平总书记曾在多个领域明确提出严格执法要求，要对所有对象一视同仁。比如，在互联网领域，习近平总书记强调: “无论什么形式的媒体，无论网上还是网下，无论大屏还是小屏，都没有法外之地、舆论飞地。”[11]严格执法就是要保证法律法规的最终落实，保证政府权力的合法行使，保障公民权利的有效维护，达到国家权力与公民权利的平衡，维护社会的稳定和谐有序，促进经济社会的向前发展。坚持严格执法，保证法律的有效实施，是社会主义法治原则的基本要求，是检验和衡量执法成效的基本标准，更是国家治理现代化以及法治现代化重要体现，具有十分重要的现实意义。为此，必须多措并举，推进严格执法，建设法治政府，努力实现法治现代化。

(一)强化执法人员的严格执法观念

严格执法首先要强化政府公务人员的法治观念，提高法律素质，树立法律意识。法治观念作为中国特色社会主义法治的思想基础，能够正确地指导和规范行政机关的执法行为。因此增强行政机关的法治观念，培养领导干部的法律意识是严格执法的基本理念要素。为此，必须着力提高执法人员的执法观念，树立法律信仰和法律权威，建立规则意识，使其从内心深处尊重法律。要将法治精神融入到执法活动中，向社会传递正确的价值取向，并起到积极的示范作用。要加强对广大执法人员的职业伦理教育，使他们树立正确的权力观和责任意识。进一步加强行政执法队伍建设，高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。

与此同时，行政机关还应当转变“官本位”“唯权力论”的思想，向“民本位”“权利本位”的方向迈进。抽离其自我意志在执法过程中所起的主导作用，代之以法律。即，由人治变为法治，由管制意识转变为服务意识，确立和保障公民的基本权利，满足现代法治对于行政执法的要求。

(二)以建立政府合理治理结构为目标推进执法改革和创新

政府部门及其公务人员要严格执行行政许可法，积极推进行政执法改革和创新，提高依法行政水平。

一方面，加快转变政府职能和管理方式。这是完善社会主义市场经济体制的关键环节，也是建设法治政府的重要内容。现在，政府职能转变滞后于经济社会发展的要求，要通过实施行政许可法，促进政府职能加快转变。在市场经济条件下，政府管理总的方向是减少行政许可，把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织，更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。各级政府必须切实转变管理理念和管理方式，不能一讲管理就是搞审批、就是发许可证。当然，政府该管的事一定要管好，实施行政许可法不是放松管理。今后，对需要实施行政许可管理的事项，要严格依法进行，加强制约和监督，确保有关行政许可真正发挥作用；对不需要行政许可但需要政府管理的事项，要强化间接管理和事后监督，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用。

另一方面，继续深化行政审批制度改革，严格依法设定和实施行政许可。这是行政管理体制改革的重要内容，也是政府职能转变、严格执法的具体表现。要改变那种以批代管、只批不管、重审批轻服务的做法，要推进投资体制改革，减少政府对资源的直接配置，增强企业和整个社会的活力和效率。严格按照行政许可法对行政许可的设定范围、设定权限、实施程序、经费保障等方面所做的规定，做到严格公正规范执法，符合实体法律与程序法律的要求。

(三)强化对行政执法的监督和制约

应进一步强化对行政执法的有效监督和制约。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[12]因此严格执法、依法行政、建设法治政府的核心是制约行政权尤其是行政执法权。“据人民网北京2020年9月30日电 ，司法部‘行政执法监督批评建议’平台在中国法律服务网上线运行。行政执法监督批评建议平台的上线运行，对于贯彻落实党中央关于全面推进依法治国、加快法治政府建设的重大决策部署，及时了解广大人民群众反映强烈的执法领域突出问题，切实加强行政执法监督工作，推进严格规范文明执法，完善行政执法监督机制具有重要意义。”[13]加强对执法权力的监督和制约，实质是确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，建设为民、廉洁、务实的政府。各级政府执法人员特别是领导干部要进一步规范行政执法行为，自觉地为人民掌好权、用好权，自觉地接受人民监督，始终坚持执政为民、廉洁从政，坚决反对以权谋私、权钱交易等腐败现象，努力做人民满意的公仆。

(四)完善行政程序法律制度，健全执法责任追究制度

没有程序就没有依法行政，就没有严格执法，就不可能建成法治政府，实现法治现代化。“行政程序发达与否经常成为衡量一国行政法治程度的重要标志。”[14]自1989年《行政诉讼法》颁布实施以来，中国加快了行政程序方面的立法，然而就总体情况来看，行政程序的现状离程序法治的要求还相距甚远。为适应严格执法、法治政府建设的紧迫要求，我们必须进一步完善行政程序法律制度，进一步建立健全信息公开制度、回避制度、听证制度、权力监督制度和权利救济制度，争取尽快实现行政执法程序法治化。

权力和责任是一对相伴而生的概念。“责任一方面有对权力的明示作用，即责任包含对权力的性状、行使范围的明确规定，成为对政府权力的确认和保护；另一方面责任对政府具有制约作用，即一旦政府的权力超越了责任边界，责任就会构成对政府权力越界的一种惩罚，体现为对政府行为的矫正和心理的惩戒。责任是政府运行的动力，也是政府运行的压力。”[15]“严格执法要求依法惩处各类违法行为，完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度、加强行政执法信息化建设和信息共享，全面落实行政执法责任制。”[16]近几年国家在健全政府执法责任追究制度方面有了很大进步。《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政许可法》等对政府工作人员的行政执法责任追究作出了相应规定，行政执法责任追究已基本上能够做到有法可依。重大责任事故的“高管问责制”已经取得明显的成效。但行政执法责任追究制度距离依法行政、严格执法的要求还相距甚远。为建设法治政府，强化严格执法，必须进一步健全行政执法责任追究制度，明确行政执法责任范围和责任对象、责任追究主体和责任追究程序等，使政府执法行为做到有法必依，违法必究，真正落实政府行政执法法律责任制。

严格行政执法问责就是要严格执行国家监察法、公务员法、公职人员政务处分法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定，坚持有错必纠、有责必问。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大行政执法责任事故、事件或者严重违法执法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关部门直至行政首长的责任，督促和约束政府机关及其工作人员严格执法，依法依规行使执法权力、严格履行执法职责。