行政法视域下的企业投资项目承诺制改革

赵银翠 杜富国

〔摘要〕 在放松规制、推进行政审批制度改革的背景下，在党中央、国务院关于深化投融资体制改革决策部署下，企业投资项目承诺制改革在全国各地次第展開。通过企业投资项目承诺制改革实践，政府职能转变、行政效率提高、营商环境改善等方面均取得了较大成效。但是，企业投资项目承诺制改革引发的以政府服务代替行政审批以及以企业承诺代替行政审批，对现行行政审批制度构成了重大挑战，需要进一步法治化、规范化。在企业投资项目承诺制改革过程中，应当从国家层面对企业投资所涉及的行政审批事项进行全面清理，通过适时立法、修改或者废止现行行政审批制度，使改革于法有据;强化正当程序对权力的约束和对权利的保障;加快社会信用立法，确保信用分级分类合理、监管有序有度。

〔关键词〕 企业投资项目承诺制;行政审批;信用承诺;正当程序;信用监管

〔中图分类号〕D922.1〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）06-0075-05

党的十八大以来，党中央、国务院持续推进“放管服”改革，加快政府职能转变，激发市场活力，促进经济社会发展，企业投资项目承诺制改革便是“放管服”改革的重要成果之一。2016年7月18日出台的《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称《意见》）提出，“要在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式”;要“进一步简化、整合投资项目报建手续，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式”。但同时我们也看到，企业投资项目承诺制改革是在现行行政许可法及相关领域的行政审批①制度基础上的改革，这一改革必然对现行行政审批制度造成冲击，有必要对其适时反思，以确保改革的依法推进。笔者拟结合现行法规范和政策性文件，从行政法治的视角对企业投资项目承诺制涉及的重要法律问题进行检视，指出其不足之处，并提出应对措施，以确保这一改革能够朝着法治化方向不断推进。

一、企业投资项目承诺制带来的政府职能转变

从中央和地方发布的文件可以看出，企业投资项目承诺制是企业提出投资项目行政审批申请，行政审批机关一次性告知其审批条件，企业以书面形式承诺其符合审批条件，由行政审批机关作出予以行政审批决定的新型行政审批方式，并围绕这一审批方式，构建起政府统一服务、信用监管、信息共享等一系列相关制度的总称。企业投资项目承诺制改革的目标在于确立企业的投资主体地位，最大限度地缩减审批事项，原则上由企业依法依规自主决策投资行为。在实施企业投资项目承诺制过程中，政府要根据现行法规范的规定，明确提出企业项目建设所要达到的条件、标准、要求，并以清单形式告知企业，企业则以书面形式作出承诺，承诺之后即拿批复，按照准入条件和标准进行项目建设，履行承诺事项。

自2001年以来，行政审批制度改革的核心是简政放权、放管结合、优化服务协同推进，逐步实现政府治理能力现代化。企业投资项目承诺制改革作为行政审批制度改革的重要内容，改变了现有的审批制度，标志着政府职能的重大转变。这一转变具体体现为四个方面，即变企业办为政府办，变审批办为承诺办，变部门审批把关为企业信用约束，变企业跑腿为信息跑路〔1〕。所谓“变企业办为政府办”，即原来由企业申请政府审批的若干事项，变为政府统一提供靠前服务，无须企业再提请审批，减少了审批事项。所谓“变审批办为承诺办”，即将原来的前置审批事项改为企业承诺符合审批条件即可开工，改变了原行政审批程序，加快了项目落地。所谓“变部门审批把关为企业信用约束”，是指在原来的行政审批制度之下，由行政机关负责对企业是否符合行政审批条件进行形式审查与实质审查，符合条件的才能进入市场，政府对市场主体资格负责。而企业投资项目承诺制则是，企业进入市场，对于政府公布的承诺事项，只需凭借其信用作担保，承诺在规定期限内达到相关条件即可开工建设，企业不能履行承诺的，除依法要被行政处罚外，还要接受信用惩戒，并因其不良信用记录而影响之后的市场活动。“变企业跑腿为信息跑路”，体现了大数据时代互联网技术进步所带来的行政办公手段的革新。通过建设投资项目在线审批平台，实行一网通办，实现网上申报、平台赋码、并联审批、限时办结、信息共享、协同监管。通过这四个方面的重大转变，可以进一步厘清政府与市场的边界，最大限度地释放市场主体活力，让企业自主决策、自主投资、自觉践诺，落实企业的市场主体地位，但同时这一制度也对现行行政审批制度构成重大挑战。

二、企业投资项目承诺制引发的行政审批制度改革

一个企业投资项目从启动到投产，在现行法规范所设定的审批制度之下，需要经过立项用地、规划许可、施工许可、竣工验收四个阶段，其中涉及发展与改革、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、消防、水利等多个部门的多项审批，环节众多、程序复杂、耗时费力。企业投资项目承诺制改革希望通过减少审批、优化流程、提速增效，进一步落实企业的投资主体地位。这一以市场为取向的改革，是对政府职能的调整与重新定位，是对企业市场主体地位的承认与尊重，是对政府与市场关系边界的重新调整。企业投资项目承诺制作为以企业信用承诺为核心的投资管理新模式，引发行政审批制度的两个重大变革：一是以政府服务代替行政审批，二是以企业承诺代替行政审批。

（一）以政府服务代替行政审批

在企业投资项目承诺制改革过程中，部分应由企业依法申请办理行政审批手续的事项，调整为由政府在项目建设前提供统一服务，使这些事项满足法定的行政审批条件，企业无须再办理申请报批手续，只需要满足相应的要求即可。笔者以工程建设涉及的城市绿地、树木审批事项为例予以说明。根据《城市绿化条例》的规定，因建设需要临时占用城市绿化用地，或者砍伐城市树木，或者迁移古树名木，均需经相关部门审批。但是，在企业投资项目承诺制实施过程中，由政府职能部门根据城市规划、用地规划设计条件确定用地范围内以及用地与城市道路之间是否有需要改建或改迁的绿地、树木，如需改建、改迁的，则制订实施方案，对绿地、树木进行改建、改迁。也就是说，这类事项原本应由企业在项目投资建设前向行政机关提出申请，在行政机关审批后由企业完成相应活动，但是，在企业投资项目承诺制改革中，该事项无须企业提出申请，政府在企业开工建设之前已经依法完成了该事项，满足了企业开工建设的条件。

以政府服务替代行政审批的事项范围，目前尚处于探索阶段，尚无全国统一规定。根据《山西省企业投资项目承诺制规定》第三条的规定，山西省目前以政府服务代替行政审批的事项，包括工程建设涉及的绿地、树木审批，市政设施建设类审批，因工程建设需要拆除、改动、迁移供水、排水与污水设施审核，新建、改建、扩建建设工程避免危害气象探测环境审批，建设工程文物保护和考古许可，生产建设项目水土保持方案审批，洪水影响评价审批，取水许可审批，占用农业灌溉水源、灌排工程设施审批，建设项目压覆重要矿床审批，环境影响评价审批，节能评价审批，地质灾害危险性评估，地震安全性评价等14个事项。这14个事项，根据现行法规范，均属于前置行政审批事项，但为了加速经济发展，为市场注入活力，政府积极转变职能，变被动审批为主动提供事前服务，大大减少了企业开工前成本，缩短了开工时间，改善了营商环境。

（二）以企业承诺代替行政审批

在企业投资项目承诺制改革过程中，部分应由企业依法申请办理行政审批手续的事项，调整为企业信用承诺事项。对于实行企业信用承诺制的事项，由政府提前公布法定的技术標准和要求，项目法人在取得土地、规划审批手续后，根据项目性质，对照有关条款，依据承诺事项的准入条件与标准，按照政府提供的承诺书格式文本作出书面承诺之后，政府有关部门即作出行政许可决定，不再进行事前审查。

实行企业信用承诺的事项目前由各试点地方自行确定。根据《山西省企业投资项目承诺制规定》第九条的规定，实行企业信用承诺的事项包括生产建设项目水土保持事项等八个事项。对前五个事项，先由政府完成统一服务，然后企业按照具体项目标准作出书面承诺，审批部门即给予行政许可，随后企业可开始设计施工，加快项目开工落地。对后三个事项，企业作出书面承诺后，审批部门即给予行政许可，企业在获得行政许可后，应当严格履行承诺，按照相应的技术标准及要求完成建设。项目竣工后，属于企业自主验收的事项，由企业组织完成验收，并向县级以上人民政府有关部门备案;属于政府有关部门验收的事项，由企业提出竣工验收申请，政务审批机构组织有关部门在规定时限内完成联合验收。验收合格的，投入运行;验收不合格的，限期整改。

传统行政审批制度是以政府为主导的经济管理制度，政府通过事前审批的方式对市场进行干预。该制度因审批事项众多、审批条件不明确、审批程序繁复、审批过程不透明等问题，在一定程度上抑制了市场经济活力，使行政权力寻租有空子可钻，因此改革势在必行。行政审批制度改革的过程，就是不断放松规制、减少审批事项、明确审批条件、优化审批程序、公开审批决定的过程。行政审批制度改革根据行政审批事项的不同性质，将其区分为政府服务事项和企业承诺事项，并设置不同的制度安排，反映了改革过程中对政府职能与市场规律的重新认知，对政府与市场关系的动态调整。

三、企业投资项目承诺制改革带来的问题及其应对

以政府服务代替行政审批，或者以企业承诺代替行政审批的企业项目承诺制改革，无疑能够增强市场活力，刺激经济发展，但是，在“持续深入推进依法行政，全面建设法治政府”的新发展阶段〔2〕，这一改革必须接受行政法治的检视，以确保改革依法进行。

（一）以政府服务代替行政审批的合法性质疑及其应对

在企业投资项目承诺制改革过程中，诸多原有的行政审批事项被调整为政府统一服务事项，以政府服务代替行政审批，这一改革实际上取消了现有的行政审批，直接由政府提供统一服务。虽然以政府服务代替行政审批符合我国当下放松规制的政策目标，但依然构成对现行行政审批制度的违反。在现行行政审批制度尚未修改的情况下，其合法性存在疑义。

以政府服务代替行政审批的实践表明，在审批与服务之间并不存在不可逾越的鸿沟。除“对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的”，应最大限度地缩减企业投资核准事项，由企业依法依规自主决策投资行为。为此，有必要总结经验，从立法政策学的视角，对政府与市场、政府与社会的关系进行重新定位，对可以通过政府服务代替行政审批的事项进行全面清理，制定可代替清单，并授权省级政府在可代替清单范围内进行改革性立法，以确保改革于法有据。

（二）以企业信用承诺代替行政审批的合法性质疑及其应对

多年来持续推进的行政审批制度改革对行政许可法的修改提出了迫切要求，同时，经济的提速发展对行政许可程序的效率提出了更高要求。在行政审批制度改革过程中，全国各地均在行政许可程序加速方面进行了全面改革，包括行政审批权的相对集中行使、一个窗口办理、一网通办、并联办理、信息共享等。在企业投资项目承诺制改革推进过程中，多项原本依法应当前置审批的事项被置换为企业承诺事项，客观上加速了企业项目落地，提高了效率，降低了成本。这一置换常被称为行政审批流程的再造。事实上，企业投资项目承诺制所改变的，并非行政审批流程，而是对前置审批的取消。前置审批制度的目的在于防患于未然，通过行政机关依法对申请人是否符合审批条件进行审查，来决定是否赋予申请人准入资格，这样就可以避免或者降低可能出现的风险。而企业投资项目承诺制是在申请人承诺的情况下即可获得市场准入资格，行政机关放弃了把关。虽然承诺之后行政机关应履行相应的核查程序，以确保其符合准入条件、标准，但依然不能将事后核查程序等同于前置审批程序。从表面来看，企业投资项目承诺制是在时间轴上对审查程序进行了顺序调整，由先审查后批准改为先批准后核查，但该置换事实上取消了行政机关的把关程序，而代之以企业承诺。如果企业违反承诺，行政机关所能做的也只是撤销已经作出的行政许可。因此，企业投资项目承诺制并非对审批流程的再造，而是将前置审批置换为事后监管，从根本上取消了现行行政审批，是对现行行政审批制度的违反。以企业承诺代替行政审批，虽然本意并非要取消行政审批，而是为企业提供先开工后审核的制度空间，但事实上削弱了前置审批的制度功能，变相取消了行政审批，其合法性需要反思。

因此，对以承诺制代替审批制的事项，需要进一步深入研究，明确前置审批是否必要。对“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”事项，可以不设行政许可，但是，如果现行法规范已经设立了行政许可的，则应通过法定程序、法定方式对现行行政审批事项加以修改或者废止，并以法定方式明确规定可以实行承诺制的事项，并建立相应的制度运行规则。

（三）告知、承诺程序的正当性不足及其应对

在以信用承诺代替行政审批的改革过程中，为了追求效率，在某种程度上存在对行政许可程序制度的忽略，《中华人民共和国行政许可法》设立的通过程序制约权力与保护权利的制度功能未能得到充分发挥。行政机关在进行行政活动时，不仅应遵循法定程序，而且应遵守正当程序。对于企业投资项目承诺制而言，最基本的程序就是告知与承诺程序，在法定程序不完备的情况下，需要从正当程序的角度对其进行检视。

1.告知程序缺少应有的法治约束，应明确行政机关的告知义务。在企业投资项目承诺制实施过程中，企业承诺是以政府的告知事项为基础的，且由政府提供制式的承诺书文本，然后由企业进行承诺，因此，依法、准确、全面履行告知义务是行政机关的职责所在。但从目前投资项目承诺制实践来看，各地在告知事项上并不统一。企业对投资项目进行承诺的事项，是本屬于行政审批的事项。根据行政许可公开原则，行政机关应依法、准确、全面告知企业下述内容：行政审批事项所依据的法律、法规、规章的名称及具体的条款序号、内容;准予行政审批的具体条件、技术标准、数据参数、关键节点要求等;申请人需要提交的材料名称、形式、期限;行政机关监管验收标准;申请人作出承诺的时限和法律效力，以及企业逾期不作承诺、作出不实承诺以及不履行承诺所应承担的法律后果;行政机关应当告知的其他事项等内容。如果行政机关未能履行依法、准确、全面告知的义务，导致企业承诺未能体现其真实意志，那么行政机关亦应承担相应的法律责任。造成企业损失的，应依法承担国家赔偿责任;对相关责任人员，应追究行政责任，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

2.违反承诺的法律后果过于严苛，法律后果的设定应符合比例原则。信用承诺是行政相对人向行政主体作出的具有公法意义的单方允诺〔3〕，企业一经承诺，便应受承诺的约束，并承担违反承诺所带来的法律后果。从现有法规范以及其他规范性文件来看，企业违反承诺的法律后果大体上有以下四种：其一，限期整改;其二，撤销行政许可;其三，责令停止项目建设;其四，失信惩戒;等等。其中，失信惩戒作为政府对失信企业普遍采用的一种惩罚机制，如果企业违反承诺，其信用就会受到负面评价，并因此受到联合惩戒，在财政资金补助、政府采购、发起设立或参股金融机构等方面会受到严重的不利影响。

信用承诺与失信惩戒相互联结在逻辑上有其必然性，也是诚实信用原则在市场活动中的体现。问题在于，企业如果选择承诺制，在作出信用承诺时并无选择权，对于政府提供的格式承诺书，企业要么全盘接受，要么全盘拒绝，并无表达意愿的空间，但对违反承诺的法律后果必须照单全收。企业如果不选择承诺制，在违法的情况下承受法定的行政处罚即可。二者相比，前者的不利后果更为严重，且现行法规范依据不足。因此，在现有制度下，应赋予企业是否选择承诺制的权利，对于选择承诺制的企业，应给予其在最低限度的承诺事项之外可供自行决定的空间。在失信惩戒方面，应尽快实现法治化，确保违法行为与惩戒之间存在正当联结，确保违法情节与法律后果之间符合比例原则，避免失信联合惩戒的滥用。

3.利害关系人权益保护程序缺失，应建立利害关系人参与制度。在行政许可程序中，允许利害关系人参与，听取利害关系人的意见甚至举行听证，是《行政许可法》设立的基本程序制度，亦是正当程序的基本要求。但是，在企业投资项目承诺制实施过程中，本应开放的多元主体之间的行政法律关系被限定在行政主体与承诺方之间，利害关系人知悉相关信息、参与行政许可程序的权利被剥夺了，丧失了维护自己权益的程序参与权。因此，应建立投资企业信息的公开、公示制度，并赋予利害关系人参与或者提出异议的权利。

（四）信用监管存在滥用之嫌，亟需法治化约束

信用承诺是行政机关先批后核的前提，信用监管是确保企业践行承诺的制度保证。二者作为确保企业投资项目承诺制顺利运行的两翼，缺一不可。在放松规制、取消前置审批的同时，加强事中事后的监管成为行政管理的应有之义。信用监管作为一种事中事后监管方式，其重要性不断得以强化。问题在于，当信用监管成为一项无处不在的权力时，该权力的合法性边界应止于何处。

在企业投资项目承诺制改革过程中，《意见》明确指出，要建立信用监管制度，形成守信激励、失信惩戒的约束机制。信用监管模式对政府提出了两个方面的要求：一是建立完善的企业信用信息;二是基于企业信用信息进行信用风险分级分类监管。企业信息库的建立是信用监管的基础，应当在全国范围内按照统一的标准建立完备的企业信息库，并以此为基础，对企业进行信用分级分类，依据企业的信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施。自党的十八大以来，我国不断推进社会信用体系建设，有关信用监管的各种规范性文件不断出台。但是，一方面，作为信用监管基础的信用记录不完备、信息共享不充分等问题，导致信用监管未能充分发挥其应有的作用;另一方面，信用监管遍地开花，信用黑名单及联合惩戒成为行政机关普遍运用的一种监管方式。由于该项制度先天不足，比如失信的范围过宽、“一处失信、处处受限”的不正当联结、违反比例原则等招致诸多批评〔4〕，因此应从合法性、适当性等方面予以全面考量，适时立法，对信用的采集、分类、使用等进行规定，从而为信用监管提供基础信息，并对其进行规范，避免违法不当使用。

〔注 释〕

①本文中“行政审批”与“行政许可”在同一意义上使用，只是为了保持与相关规范性文件表述的一致性，或者表达上的需要，有时使用“行政审批”，有时使用“行政许可”。

〔参 考 文 献〕

〔1〕省政府新闻办举行解读《山西省深化企业投资项目承诺制改革行动方案》新闻发布会〔EB/OL〕.（2019-06-26）. http：//www.shanxi.gov.cn/yw/xwfbh/szfxwfbh/201906/t20190626_647194.shtml.

〔2〕中共中央 国务院印发 《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》〔EB/OL〕.（2021-08-11）.http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm.

〔3〕王青斌.作为公法上单方允诺的信用承诺制度〔J〕.东北师大学报，2021（03）：146-155.

〔4〕沈 岿.社会信用体系建设的法治之道〔J〕.中国法学， 2019（05）：25-46.

责任编辑 梁华林