乡村振兴背景下民族地区构建农村养老服务新体系研究

陆黎

[摘要]乡村振兴背景下民族地区农村养老服务体系已从传统“居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次”转变为“居家社区机构相协调、医养康养相结合”。面对构建养老服务新体系的内在要求，民族地区应把握乡村振兴战略背景下，拓展需求空间、推进数字驱动、提升发展格局的历史机遇，架构起以服务新机制、新模式、新方法和新内容为要素的新体系，增强民族地区农村养老服务体系的可持续发展能力。

[关键词]乡村振兴;农村养老;服务体系;民族地区

[中图分类号]F323.89

[文献标识码]A

[文章编号]1008-0694（2021）06-0078-07

一、问题的提出

第七次全国人口普查数据显示，民族八省区60岁及以上人口平均比重为15.47%。显然，当前民族地区老年化程度接近中度老年化社会标准（按照联合国关于老龄化的划分标准，当一个国家60岁以上人口占总人口比重超过10%或65岁以上人口比重超过7%，表示进入轻度老龄化社会;60岁以上人口占总人口比重超过20%或65岁以上人口比重超过14%，表示进入中度老龄化社会），民族地区面临着更为严峻的养老服务问题。为解决民族地区养老服务问题，《国家乡村振兴战略规划（2018-2022）》就明确将“加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系”作为重要任务予以推进。同时，学界在乡村振兴背景下也围绕“居家、社区、机构”为民族地区农村养老服务体系建设建言献策。从“居家、社区、机构”三个层面来看，在居家养老方面，高矗群等（2020）认为民族地区现有养老服务体系不能满足农村老人居家养老需要，民族地区要更加重视“居家养老”，全面建设养老服务体系;在社区养老方面，苏珂（2019）指出了“人、财、物”是民族地区养老服务最关键的三要素，所以民族地区农村养老服务要在加强政府责任、加强设施建设、加强人才培养、扩大资金来源等方面做出改变;在机构养老方面，宗晓丽等（2021）基于史密斯政策执行分析模型分别从政策本身、政策执行者、政策环境和目标群体四个方面总结机构养老的影响因素，并提出相应的改进措施。从“居家养老、社区养老、机构养老”三者紧密联系的视角来看，李长远等（2018）提出修复和巩固家庭照护的传统功能、强化社区居家型医养结合养老服务的基础地位、增加医疗护理和生活照料服务资源供给等建议，以建设农村养老服务体系;黎赵等（2020）则提出充分发挥中华民族“孝道”文化，融合“居家养老、社区养老、机构养老”三种养老方式，推广互助养老模式。

可见，目前学界对民族地区的养老服务体系基本现状、主要问题和对策建议等方面都有一定研究成果，为本文提供了借鉴。然而，学者们不论是从“居家养老、社区养老、机构养老”个别治理角度，还是从“居家养老、社区养老、机构养老”整体治理角度论述农村养老服务，都未能突破“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的体系结构。另外，在以往研究中存在重传统体系而轻新体系要求、重“城市养老模式”而轻“乡村养老服务模式”等问题。本文在已有研究成果基础上，结合乡村振兴战略，分析民族地区构建农村养老服务新体系的内在要求、历史机遇以及结构设计。

二、乡村振兴背景下民族地区构建农村养老服务新体系的内在要求

2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。民族地区构建农村養老服务体系时也应遵循国家规划安排。因此，“一协调，一结合”理应成为乡村振兴背景下民族地区构建农村养老服务新体系的内在要求。可以说，养老服务体系主体机构“相互协调”与“生命关怀”成为新体系的最大亮点。

“居家社区机构相协调”表明“居家、社区、机构”三者在养老服务体系中的关系是一种动态的关系，不再局限于“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的板块式布局。这意味着民族地区可以根据实际情况动态调整“居家、社区、机构”各自在整个农村养老服务体系中的作用地位，转变以往乡村“复制”城市养老服务体系的思路，推进“原创性”农村养老服务体系建设。在城乡二元体制影响下，民族地区农村养老服务体系过于强调城市养老服务体系的制度优势，相对忽略了农村养老服务体系中的资源、经验等优势，致使民族地区构建的农村养老服务体系更多体现城市特色，相对较少体现出农村特色。因此，民族地区构建的农村养老服务体系主要是外源性的，而非内生性。乡村振兴背景下，民族地区农村养老服务体系内生性发展才是应有之义，农村养老服务体系更需依靠乡村自身的人力、物力、财力的建设。例如，培养农村本地的康养人才解决农村养老服务的人才需求，发展农村自身产业获取自有资金解决养老服务的财政需求，利用农村木材、土地等资源建设养老机构解决养老服务机构资源不足等方面问题。

“医养康养相结合”加入到民族地区农村养老服务体系，意味着农村养老服务体系建设是一种不以经济指标考量的服务体系，也是一种不同于“纯自然”的养老服务体系。在很长历史时期，民族地区由于自然环境恶劣，大多“靠天吃饭”，主要依赖民族地区丰富的中医药、顽强的精神、可与自然抗衡的强魄体格实现“靠天养老”。新中国成立后，特别是党的十八大以来，民族地区“靠天养老”逐步过渡到“工业养老”。民族地区几乎全面建设了养老服务机构，现代医院、现代养老保险等现代养老服务设施、制度等也逐渐引入到民族地区。但是，“工业养老”的基础思路是经济思路，比如养老服务业称为“银发经济”;老年人划分到“人口负债”一侧等，将老年人“标上”价值物品属性，不符合我国老年人“颐养天年”的价值追求。因此，民族地区构建的农村养老服务体系急需摆脱西方经济思维，而是以中华民族优良的尊老爱老文化构建中国特色养老服务体系——“服务养老”。从“靠天养老”到“工业养老”再到“服务养老”体现的不仅是民族地区养老水平的提升，也是摆脱用经济地位评判养老服务地位的创新，还是充分发挥中华民族敬老爱老优良传统的变革。

三、乡村振兴背景下民族地区构建农村养老服务新体系的历史机遇

在乡村振兴背景下，民族地区对构建农村养老服务体系不仅有了新的内在要求，还面临着诸多历史机遇，主要表现在实施乡村振兴战略提供了整合农村资源的契机、繁荣发展的内生力以及构建新型城乡老龄关系的历史机遇。除此以外，民族地区构建农村养老服务体系还面临三大历史机遇。

1.拓展需求空间的机遇

乡村振兴背景下，民族地区的农村养老服务正在发生翻天覆地变化，养老服务需求正在扩大。乡村振兴战略促进了民族地区各产业发展，经济基础更加雄厚、养老文化更加和谐、城乡养老服务体系更加协调。特别是与养老服务密切相关的公共医疗卫生服务得以高质量发展，逐渐提高了农村老人的人均寿命，老年人口数量随之增加，养老服务拥有的“人口红利”也就越来越多。2021年，中央一号文件要求“逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡”，意味着民族地区农村既要巩固脱贫攻坚中养老服务体系的成果，也要创新衔接乡村振兴背景下养老服务的机制体制，实现管理制度、服务技术、服务人才等方面的全面振兴。因此，乡村振兴战略提高了农村养老服务需求，包括服务数量、服务规范、服务模式、服务方法和服务内容等。总之，乡村振兴战略下，民族地区农村养老服务需求不断提高，为民族地区构建养老服务体系提供了难得的发展机遇。

2.推进数字驱动的机遇

与主要依靠物质驱动的原有服务形态相比，在乡村振兴战略背景下，民族地区构建的农村养老服务新体系可利用更多的数字技术。区块链、5G、大数据、云计算技术全面影响着农村养老服务体系治理模式的发展与变革，促进农村养老服务的方式、机制、方法、内容的改革与创新。民族地区在构建农村养老服务体系时，运用最新数字技术，有利于提高农村养老服务的及时性、互动性、智能化等，突破阻碍民族地区养老服务体系发展的“物理”壁垒。因此，借助大数据、云计算等数字技术手段，可以较好地克服农村养老服务跨地区的信息共享、资源获取等困难。例如，城市三甲医院为农村老年人提供远程医疗服务、利用大数据分析农村老年人口的流动变化趋势等。在未来，民族地区甚至可以利用智能机器人为老年人提供护理服务，照料老年人生活起居、监测老年人健康状况等。

3.提升发展格局的机遇

民族地区构建的农村养老服务体系原有格局主要关注农村地区，以及养老服务领域。实施乡村振兴战略，要求农村养老服务体系不仅只局限于农村地域，还要与城市养老服务体系形成一个有机体。特别的，农村养老服务也不是仅限于养老服务领域，还承担着铸牢中华民族共同体意识的历史重任。2021年，习近平总书记在中央民族工作会议上明确指出“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲’，所有工作要向此聚焦”。因此，民族地区构建的农村养老服务体系必然要立足于铸牢中华民族共同体意识的实践。这意味着民族地区农村不仅要借鉴发达地区农村养老服务模式，研究以“现代性”为主导的养老服务模式，更要把注意力集中于“铸牢中华民族共同体意识”，以铸牢中华民族共同体意识为主线开展民族地区农村养老服务体系建设。具体表现在养老服务的思想观念、工作实践上都要正确把握中华民族共同体意识和各民族意识的关系，实现好各民族养老服务利益。如此发展格局下，民族地区构建的农村养老服务体系也就具有了时代性、民族性的特质，即有了更宽广的发展格局。

四、乡村振兴背景下民族地区构建农村养老服务新体系的结构设计

乡村振兴背景下民族地区的农村养老服务体系是由服务机制、服务模式、服务方法、服务内容等要素组成的相互协作、共同演进的整体（详见图1）。

1.服务新机制

为有效运行“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的新体系，民族地区构建农村养老服务体系时，需应用四大新机制：

一是多元主体合作机制。民族地区农村养老服务供给主体主要涉及政府、市场、社会、社会组织、村民等。各主体之间相互合作，协同处理社会养老服务问题，形成每一主体都是平等的“养老服务共同体”，以共同推进养老服务体系建设。

二是嵌入式服务机制。根据第七次人口普查数据，与2010年相比，流动人口增长69.73%。可见，人口流动是目前社会发展的一大趋势，民族地区农村人口流动的情形也十分普遍。民族地区通过引入社会资本嵌入到农村养老服务体系中，同时依靠各民族相互信任与互惠，增加农村养老服务体系中的社会资本，促进各民族团结在一起，美美与共、和谐统一。

三是监测反馈机制。2019年，民政部、财政部确定呼和浩特市、北海市、柳州市、遵义市、毕节市、海北藏族自治州、固原市等54个市（区）作为第四批居家和社区养老服务试点，并明确“民政部、财政部将适时组织开展试点成果评估验收，对工作不合格的地区取消试点资格”。2020年8月，民政部颁布《养老机构管理办法》进一步完善了机构养老服务的监督评估。可见，“机构养老”已有相对完善的监督评估管理办法。因此，民族地区部分城市作为居家、社区养老服务试点城市，不仅要接受上级机构的监督，也要做到对养老服务事业本身的监督评估，为民族地区后续养老服务质效提升积累经验。

四是共享自有资源机制。当前，民族地区农村养老服务资源最缺的是人力资源、财政资源、医疗资源，可考虑在民族地区建立共享农村自有资源机制。例如，在人力资源方面，推进三孩生育政策，以缓解农村服务队伍不足的状况;在财力方面，加强深化“放管服”改革，合理调配农村自有财政资金，提高农村财政一般公共服务支出效率，将农村自有资金投入到民众更能切实体会的养老服务中去;在医疗资源方面，尝试在农村就地培养民族医药人才，建设民族医药人才培训基地等。

2.服務新模式

服务新模式主要将“居家为基础、社区为依托、机构为补充”调整为“居家社区机构相协调”，同时将“医养康养相结合”加入到养老服务新体系中。新体系的服务模式既继承了原有养老服务体系中的三大服务主体，也加入了两大养老服务模式。

一是居家社区机构相协调。这是对传统养老服务体系的重大创新，是将静态的养老服务方式转为动态的养老服务方式，是将条块化的养老服务方式转为整体的养老服务方式，是将平面的养老服务方式转为立体的养老服务方式。在这一模式下，农村养老可以根据自身发展特点发挥居家、社区和机构的各自优势。例如，农村家庭主要是老年人家庭，那么农村便可建设老年社区，从而建成社区养老服务模式。

二是医养康养相结合。老年人的身体健康是一个不容忽视的问题，农村医养康养是老年人更为需要的公共产品，也是农村养老服务体系实现养老服务效果最大化的重要手段。医养康养结合，实际上是将“治已病，防未病”相结合，可以充分发挥养老服务体系的实际价值。在积极治疗老年人疾病的前提下，利用中国优秀的“养生”文化，运用包括康复在内的“康养”方式，有效提高老年人健康水平。

3.服务新方法

习近平总书记强调“要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平”。新时代，数字技术是构建农村养老服务新体系的现代化方法，同时，民族地区的民族技法也是推进农村养老服务体系现代化的新方法之一。

一是数字技术。在数字化时代，“线上服务”“远程服务”成为现实，甚至“智能服务”也即将实现。民族地区农村养老服务紧跟时代潮流，为老年人提供更高效便捷的服务。如在新冠肺炎疫情抗击中，健康码对于老年人信息维护、健康监督起着重要的作用，节省了大量的人力、物力和财力，大数据的运用为老年人出行提供了方便，构筑起“防疫长城”。

二是民族技法。民族地区养老服务颇具特色，著名的“长寿之乡”几乎都在民族地区。譬如，广西壮族自治区贺州市是“全域长寿市”，巴马瑶族自治县是“世界长寿之乡”等。它们都依靠自身独特的自然环境，将人“放置”到自然之中进行养老。“长寿”地区独特的养老方法为民族地区养老服务提供了借鉴。民族地区养老服务医疗诊治中使用民族医药也是特色之一。例如，2018年，内蒙古自治区相关部门印发《关于推进蒙医药中医药健康养老服务发展的通知》，为农村养老服务使用民族医药提供政策支持。

4.服务新内容

当前，养老服务内容主要是“生活照料、医疗保健、精神慰藉和经济援助”四大板块。在全面建成小康社会、物质条件得到极大提高后，民族地区老年人养老也将迎来新的服务内容。

一是“生活照料”转变为“生活丰富”。全面建成小康社会之后，人民群众生活质量整体提高，老年人对于生活有了更加丰富多彩的需求。生活照料只是老年生活中的一部分，除此之外，陪伴、看护等等也都是养老服务中的重要内容。服务新体系应更加强调老年人生活的丰富性、出彩性，拓展服务的宽度和深度。

二是“精神慰藉”轉变为“精神愉悦”。“慰藉”到“愉悦”的转变，是更加强调老年人的精神生活并不必然需要他人“慰藉”，老年人的精神追求也是有理想、有抱负的。尤其是，在当下民族地区推进延迟退休改革的情况下，转变老年人需要“慰藉”的精神状态显得十分有必要，不论是在工作还是生活中，都需要帮助老年人能够有机会发光发热、精神愉悦。

三是“经济援助”转变为“未来支持”。民族地区农村全面建成小康社会后，生活经济上的困难发生了历史性的改变，老年人以及老年人家庭的经济状况得到较大程度改善。老年人继续追求梦想、继续抱有希望的现象将会越来越普遍。面对未来，他们并非直面“生与死”的选择，而是充满希望地为未来继续奋斗。

（责任编辑 李雨佳）