宅基地“三权分置”改革：政策演进、风险分析及防范对策

陈思媛 韩述

[摘要]农村宅基地“三权分置”制度改革是优化土地权能结构，提高土地增值收益，推动乡村振兴战略和实现中国治理能力现代化的重要手段。基于产权结构的变化，我国农村宅基地制度经历了“两权合一”到“两权分离”再到“三权分置”的改革过程。制度的创新必然伴随着风险的产生，随着探索的深入，参与主体的增加，利益结构的调整，宅基地“三权分置”制度改革进程中可能会出现宅基地所有权主体和权能虚化、农户资格权范围界定和福利差异、使用权流转利益损失和市场失序等风险。改革尚处在初步阶段，对于潜在的风险要高度重视，努力将风险最小化，为此应当明晰产权主体，赋予完整权能;纳入住房保障体系，完善社会保障制度;建立宅基地市场，规范市场规则;完善配套政策措施，协同推进农村改革。

[关键词]宅基地;三权分置;产权结构;潜在风险

[中图分类号]F301.1

[文献标识码]A

[文章编号]1008-0694（2021）06-0102-07

一、引言

农村宅基地是农民居住的基本保障、特殊福利和重要财产，是维护农村社会稳定的重要基础，也是农村发展的重要资源。在新时期实施乡村振兴战略的背景下，宅基地制度改革作为农村土地制度改革中的重要领域，这项最复杂、最独特、最敏感和最难决断的紧迫任务需要加快推进。传统的宅基地制度在运行中暴露出价值认知局限、财产权利显化困难等诸多问题，导致农村一户多宅、违规违建、隐形流转等现象屡见不鲜。基于此，我国开始探索盘活沉睡的土地资产、赋权从严管制的宅基地、逐步突破限制的土地政策，拉开了改革的大幕。2015年我国出台了关于农村“三块地”（城镇规划区内建设用地、农村耕地和乡村建设用地）改革试点工作的政策文件，在全国范围内确定了33个农村宅基地制度改革试点县（区、市）。基于试点地区的改革探索，2018年发布的中央一号文件正式提出了宅基地“三权（所有权、资格权和使用权）分置”，明确要进一步完善宅基地的相关政策，全国试点地区要继续开展深入实践，同时鼓励非试点区域也开展探索。2020年中央深改委审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，明确了全国各地要积极探索实现“三权分置”的具体路径，聚焦改革中的问题与解决办法。2021年发布的中央一号文件强调在农村宅基地制度改革中，应坚守土地公有、维护耕地红线、保障农民利益“三条底线”。在农村土地供求矛盾不断加剧的背景下，从近几年国家出台的相关文件可以看出，我国对农村宅基地的关注达到了前所未有的高度，盘活农村宅基地被认为是解决城市用地成本和乡村土地资源闲置的关键选择，也是进一步释放改革红利最有效的重要突破，宅基地“三权分置”也是今后一段时期内我国土地制度改革的重要领域。

作为当前的热点话题，学界针对宅基地“三权分置”从不同的视角开展了较多研究，宅基地制度改革中的潜在风险也受到部分学者的关注。一是探讨风险的来源。吴丽等（2020）认为制度风险来源于主客体对制度本身的信任程度，由于农户在制度信任上存在高低，制度风险在改革的不同阶段会产生制度设计失衡、制度供给剩余、制度虚化、制度执行困难等风险，要化解宅基地“三权分置”改革的制度风险，就要从优化制度设计，提升农户的制度信任水平考虑。林超等（2014）通过专家咨询、经验积累识别出宅基地流转制度改革中的风险源，包括扰乱农村社会、威胁国家粮食安全、侵害农民权益、削弱宏观调控、损害政府管理效益等风险，并引用风险矩阵进行风险评估，采用Borda序值按风险重要性排序。

二是提出风险防范的重点。郑风田（2018）认为避免宅基地“三权分置”改革陷入风险，重点在于要建设好相关的规章制度，解决宅基地制度改革中的问题;他还指出，除了国家提出的严守土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，还应制定更多的如完善社保、防止乱占耕地、防止囤积等进行风险防控。吴明发等（2018）构建了风险评价指标体系对宅基地流转风险进行探索，从微观视角指出需要重点防范的风险在于家庭的农业收入、白我发展能力、适应新环境能力带来的问题。

三是落实防范风险的措施。李国权（2020）从制度创新的视角提出了有效防范宅基地改革风险在于制度协调，要发挥制度协同作用，进一步夯實改革配套制度体系，加大财政投入分担改革成本，推动地方政府成为改革主角，这样才能将风险控制在最小范围。王冬银（2018）认为在宅基地“三权分置”的实践探索中，制定完善风险管控措施能进一步巩固改革成果，各试点地区要结合自身实际，尽快完成村庄规划编制工作，同时加快不动产确权登记颁证工作，建立健全制度体系。

从现有的研究发现，由于宅基地“三权分置”从国家明确提出到现在的改革探索时间还较短，关于宅基地“三权分置”制度改革中潜在风险的相关讨论还较少，因此在宅基地“三权分置”制度正式全面施行之前，有必要对宅基地制度改革中的潜在风险进行系统研究。

二、宅基地制度演进梳理

新中国成立以来，我国社会经济不断发展，宅基地制度也随之历经多轮改革，产权结构从合并的两权（所有权与使用权）到分离，再到新增资格权后的“三权分置”。从制度经济学的角度看，作为分离宅基地所有权与使用权后的又一次宅基地制度创新，宅基地“三权分置”本质是由现实问题促进的“从下往上”诱致性制度变迁与国家“自上往下”强制性制度规范二者共同推进的过程，这也体现了我国农村宅基地制度改革的现实特点和客观需要，其发展历程根据产权结构变化大致分为以下三个阶段：

1.第一阶段（1949-1961年）：产权私有化

新中国成立后，国家收回了原掌握在地主手里的土地和房屋，按照人数分给了广大贫苦农民，承认宅基地及房屋归农民所有，并可以自由进行继承、租赁、买卖、抵押等，这个时期的宅基地产权都为农民所有私有化。1950年制定出台的《土地改革法》规定，在土地改革后，作为土地所有人的农民都能获得由政府颁发的土地所有证，并且有权对所有的土地进行买卖租赁等自由经营。拥有了产权凭证的农民吃了“定心丸”，其土地的经济收益能够获得，相关权益也得到了保障。

2.第二阶段（1962-2012年）：所有权和使用权分离

1962年出台的《农村人民公社工作条例》直接收回了握在农民手里的宅基地所有权，伴随着强制性制度变迁，宅基地制度也由农民私有制转变为集体所有制。宅基地所有权归生产队，农民保留了宅基地使用权，但不得对宅基地进行转让和租赁，宅基地的保障功能得到强化。改革开放后，宅基地面积不断扩大，为了避免农用地的减少，宅基地依然被严格限制出租和买卖，所有权始终归集体所有，但宅基地使用权对象首次放宽到了城镇的非农户口人群。1993年出台的《村庄和集镇规划建设管理条例》公布了可以使用集体所有土地修建住宅，无论是城镇非农户口人群、退休军人干部或港澳台居民、归国华侨等都可以按照程序进行申请。1998年出台的《土地管理法》强调了“限制流转、一户一宅”的规定，城镇非农人口也不能用集体所有土地修建住房。宅基地使用权主体再一次缩小，只有农村集体经济组织的成员才能获得。两权分离的宅基地制度在稳定农村社会、保障农民权益发挥了重要作用。随着我国城镇化、工业化进程飞速发展，大量的农民不断涌入城镇，农村开始出现有房有地无人的“空心村”现象，许多宅基地被闲置在农村变为空宅，无人看管负责使其利用粗放，同时部分地区出现大量非农户口的居民购买农村宅基地、农民房屋或是“乡产权房”，宅基地私下置换流转、隐形买卖交易时有发生。

3.第三阶段（2013年至今）：探索宅基地“三权分置”

党的十八大以后，为改变土地使用乱象，激活农村土地要素，2015年中央出台相关文件正式启动了农村“三块地”土地制度改革。部分地方政府开始意识到盘活宅基地这一沉睡资产的重要性，尝试推进“置换”“地票交易”等多种形式的宅基地流转。2018年发布的中央一号文件首次新增了宅基地农户资格权的表述，正式提出了探索农村宅基地“三权分置”。2020年，新一轮农村宅基地制度改革拉开帷幕。宅基地“三权分置”制度改革的本质在于明晰宅基地产权以及强化各项权能，在逐步减弱宅基地保障功能的同时，进一步挖掘宅基地的财产功能，针对一直以来虚置的集体所有权、无偿无期限的农民使用权进行拓展，分置出产权明晰的三权，从而提高宅基地利用效率，减少土地的闲置浪费率，促进农民的财产性收入。

三、宅基地“三权分置”改革中的潜在风险分析

制度的核心价值在于减少人类行为的不确定性，从而化解经济社会发展风险。但受主客观因素的影响，制度创新也因存在功能履行的不确定性而具有天然的风险。宅基地“三权分置”改革优化了土地权能结构，提高了土地的增值收益，是推动我国乡村振兴战略和实现中国治理能力现代化的一项重要制度变迁。

1.宅基地所有权主体和权能虚化风险

所有权主体虚化风险。2020年通过的《民法典》明确了农村集体经济组织的特殊法人地位，2020年施行的《土地管理法》提到所有权主体可以为“村委会”“村集体经济组织”抑或是“村民小组”。在现实中，往往由农村基层干部作为所有权主体的代理人行使权力，个别村干部为了自身利益而违规处理宅基地，集体所有权被虚化，作为弱势群体的农民利益被侵害。部分地方政府通过土地增减挂钩、占补平衡等项目，强制村民流转宅基地使用权，将宅基地以指标形式转化为工业或商业用地，有的地方表面规划发展乡村旅游业，却违背现实私自开发占地，行政权力过度干预农民意志，造成宅基地集体所有权主体存在虚置风险。

所有权权能虚化风险。个别村集体经济组织在村庄规划、宅基地管理中的缺位失位现象较为严重，集体所有权处于虚置的尴尬境地。在探索“三权分置”制度改革背景下，权利主体数量的进一步增加，宅基地所有权主体与其他主体间因信息不对称，导致约束监管困难，极易产生利益纠纷。比如资格权人与使用权人在宅基地开发利用中双方自行签订合同，农户与外来人员私下交易宅基地，宅基地所有权主体收益、处分的权利就会丧失，致使集体所有权权能在一定程度上被虚化。

2.农户资格权范围界定和福利差异风险

资格权权属范围界定风险。在部分试点区域的一些规定中，只有村集体组织成员才能拥有宅基地农户资格权，并规定了一些新增人口如结婚或迁入的人员，无法获得宅基地资格权利。另外，保障特殊群体的宅基地资格权存在难度，由于部分地区制定的是村集體组织说了算的村民自治原则，一些无房困难户想要获得房屋居住，也必须由大部分村集体组织成员都同意后才能实现。由于宅基地一直以来实行无偿获得无期限使用的制度，历史遗留下来的“一户多宅”“超占多占”现象严重，使得宅基地资格权的确认工作十分困难。另外宅基地继承制度改革后，遗留的上述问题可能会随着宅基地的继承而合法化，也可能影响改革的整体效果。

资格权福利差异风险。区位理论表明，土地的经济价值与其区域分布相关联，不同地区的宅基地具有不同的市场需求与流转潜力，不同经营用途的宅基地也会产生不同的市场价值。宅基地是农村集体经济组织成员无偿获得的福利，其地块存在区位差异，在分配时若处理不当，会导致地块面积相同、价值不同的福利差异风险，农户资格权享有的利益不公平，会加速农民内部分化，极有可能影响农村社会的稳定。

3.宅基地使用权流转利益损失和市场失序风险

农户利益损失风险。宅基地“三权分置”改革涉及多个利益主体，其利益关系在改革中不断发生变化，多元主体间也容易产生利益难以平等相容的风险。在政府或村集体主导的宅基地流转中，农户的知情权、参与权、选择权都极易受到侵害，且现实中大部分农民的文化程度不高，对于农村宅基地的相关制度法规知之甚少，当进行宅基地使用权放活的收益分配时，各相关主体间都追求自身利益最大化，极易造成农户利益损失的风险。宅基地“三权分置”改革显化了财产功能，实现了资源的优化配置，但也削弱了宅基地保障户有所居的功能，可能带来农民失宅无所居的风险。随着城镇化步伐的加快，进城选择非农就业的农民增多，部分农民在考虑利益最大化后将宅基地流转或退出。但是，一些农民因学历普遍较低，且缺少一技之长，当劳动力市场不稳定或者经济波动时，加之宅基地流转后的相关配套机制与失地农民的住房保障政策不完善，农民可能面临失宅无所居的风险。

流转市场失序风险。“三权分置”改革使得一直非法存在的宅基地使用权隐形流转市场逐步合法化。实现要素的市场化配置是宅基地使用权稳定放活的主线，在建立宅基地流转市场中也要考虑多个方面存在的风险，涉及市场信息、价格机制、监管流程等，避免形成不健康的宅基地流轉市场。另外，要认识到资本逐利的天性，一旦允许社会资本进入到宅基地的流转交易市场，极有可能出现类似城市房地产“炒房炒地”的情况，许多城镇资本从农村集体组织、农民手里购买和囤积宅基地，继而抬高价格出售从中获取暴利，农民失地却依旧贫苦;或者使用权主体改变宅基地用途，违规修建别墅大院，这势必会引发宅基地市场失序。同时，宅基地市场还存在市场价格、利益失衡等风险，例如，农户按照上一年价格有偿转移使用权给宅基地需求者，然而当年的市场价格由于供需水平改变，价格大幅波动，由此造成宅基地使用权的出让者和需求者经济利益受损。

四、防范宅基地“三权分置”改革风险的对策

任何一项制度改革都存在一定的风险，宅基地“三权分置”制度改革也不例外。因此，应对改革中的风险加强防控，将风险最小化。

1.明晰产权主体，赋予完整权能

清晰界定产权才能实现资源的最优配置，只有对宅基地“三权”的主体、权能进行清晰的界定，才能规避宅基地“三权分置”制度改革的权利主体缺位、权能虚化、宅基地流转等风险。一要使宅基地所有权主体一元化。农村集体经济组织不仅在法律上作为宅基地所有权法人代表，现实中也是行使集体所有权的权利主体，应从法律范式上明确其结构、地位、功能等，厘清与其他组织的权利和义务关系。赋予主体完整的所有权权能，包括占有、使用、处分和收益等，探索集体所有权的保障形式，充分有效地行使职责。二要明确宅基地资格权相应的法律地位。明确资格权人的具体条件，明确资格权的权属范围。建立集体经济组织成员权制度和资格权的退出、调剂机制，对于现实中存在的如一户农户不仅仅拥有一处宅基地、拥有的宅基地面积超过标准等遗留难题，可制定有偿使用规定，严格审批和监管。建立资格权保留机制，保留进城农户宅基地的资格权。三是加快宅基地和房屋的确权工作进度。要明确各项权利主体，加快宅基地和农房的登记发证进度，登记到证，证发到人，做到权利主体明晰、管理规范，保障集体、农户、使用人的合法权利。

2.纳入住房保障体系，完善社会保障制度

宅基地“三权分置”制度改革在显化宅基地资产价值的同时，在一定程度上也弱化了其居住保障的功能。针对响应改革政策，流转或退出宅基地后进城落户的农民，可考虑在他们买房居住等方面新增一些激励政策，如完善国家住房保障政策体系，给予购房租房补贴和享受廉租房、公租房、限价商品房等福利政策，减轻其购房租房的压力，保障“居者有其屋”。深入推进农村医疗保险和养老保险，建立更加公平的农村社会保障制度，建成城乡统一、全民覆盖的社保体系。另外，要强化农民自身的个人保障能力，定期开展农民就业培训，拓宽农民就业渠道。积极引导农户购买商业保险产品，增强抵御就业、医疗、养老等风险的能力。

3.建立宅基地市场，规范市场规则

坚持市场化改革，发挥市场在资源配置中的调节作用，提高土地利用效率，增加宅基地的经济价值，维护农民的合法收入。对于在宅基地分配中区位影响的福利差异风险，可通过市场化配置资格权，开展宅基地区位有偿选择。宅基地流转市场的建立可参考城镇房屋交易与承包地经营权流转相关规定，规范完善市场规则。预防社会资本的投机行为可参考城市房地产限购限贷的调控措施，针对宅基地使用权市场化流转可以出台严格的限制规定，不允许流转买卖多处宅基地及对增值收益部分进行征税，防止投机炒作，维护农民的主体地位，保障农民的利益。要建立集体，政府、市场联动的风险防范机制，遵循农民自愿参与原则，以市场为主导，保持信息畅通和公开，充分发挥政府宏观调控作用，控制价格波动，尽可能减少农民的经济损失。在宅基地人市后，要建立完善的交易价格、增值收益分配等机制，保障市场各参与主体的合法收益。同时，要建立科学合理的权力运行制约机制和严格的监督机制。

4.完善配套政策措施，协同推进农村改革

宅基地“三权分置”改革与城乡户籍、居住证、农村集体产权、集体经营性建设用地入市、土地承包经营权流转等制度改革息息相关，应加强宅基地与其他相关制度改革的联动，协同推进农村综合改革。例如，在集体产权制度的改革过程中，可将宅基地纳入资源资产的范围进行整体性考虑相关流转退出问题，协同并进，提高农村治理能力。要以土地制度改革为核心，强化各方面配套制度的衔接，充分发挥土地制度改革的联动作用，有效防范宅基地“三权分置”制度改革中的潜在风险。同时，要加强配套制度和非正式制度的联动，为宅基地制度改革提供更加坚实的支撑，为乡村振兴注入不竭动力。

（责任编辑 张筠）