脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接对策研究

■ 李 伟 刘 杨 兰彦堃 谢忠秋

习近平总书记指出：“针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。”2020年脱贫攻坚取得决定性胜利以后，需要建立一个长效稳定的机制来继续巩固提升脱贫攻坚成果，乡村振兴是今后一段时期党和国家农业农村工作的总抓手，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接涉及工作人群目标衔接、工作任务目标衔接、治理体系的衔接、经济产业体系的衔接、社会支持体系衔接等诸多方面，要本着问题意识认真研究克服解决脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中存在的一些现实难题，实现脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接。

一、黑龙江省脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接现状

（一）脱贫攻坚取得的成果。党的十八大以来，省委、省政府坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示批示精神和党中央决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，把脱贫攻坚作为首要政治任务和第一民生工程，持续用力、久久为功，全省脱贫攻坚取得决定性成果。截至2019年年底，全省98%的建档立卡贫困人口脱贫，贫困人口由2014年建档立卡时的62.3万人减少到1.26万人，贫困发生率由0.65%下降到0.07%；20个国贫县、8个省贫县全部脱贫摘帽；1778个贫困村全部脱贫出列。在此基础上，2020年剩余1.26万贫困人口已全部标注脱贫，没有返贫和新致贫发生。欠发达地区农民收入水平明显提高，基本生产生活条件明显改善，经济社会发展明显加快，发展治理能力明显提升。

（二）脱贫攻坚积累的实践经验。一是坚持把党的领导和五级书记抓扶贫要求落到实处，省委、省政府主要领导坚持以上率下，带动五级书记抓扶贫。二是坚持贯彻执行精准方略，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退的问题。三是坚持整合资金加大投入，全省各级整合资金286.6亿元。四是坚持广泛凝聚各方力量，充分发挥政府和社会两方面力量作用，形成全社会广泛参与脱贫攻坚格局。五是坚持发挥考核“指挥棒”作用。六是坚持群众主体，充分调动贫困群众积极性、主动性、创造性，用人民群众的内生动力支撑脱贫攻坚。

二、黑龙江省脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接存在的问题

（一）脱贫户存在返贫风险，“贫困边缘人群”有产生新绝对贫困的可能。黑龙江省10.15万贫困人口虽然脱贫，但仍处于弱势，“弱”的群体问题在乡村振兴工作中会成为突出问题，欠发达地区家庭和个人的风险具有脆弱性和不确定性，难免会出现部分脱贫户返贫。“贫困边缘人群”是脱贫攻坚后期提出的一个目标群体，这一群体收入状况略高于建档立卡群体，但是得到的支持很少，存在一定的现实困难，有产生新的绝对贫困风险的可能。

（二）贫困户与非贫困户出现“福利悬崖效应”。脱贫攻坚政策具有显著的福利性特征，重视改善贫困群体生活条件和赋予其发展机会。在脱贫攻坚中为了确保解决“三保障”问题，形成一系列面向建档立卡人口的特惠性政策，这样的政策设计一定程度上在贫困户与非贫困户之间形成了社会政策的“福利悬崖”效应。延寿县贫困户户均收入5.9万元/年，非贫困户（贫困边缘户）户均收入4万元/年，贫困户每人每年收入为1.06万元，非贫困户（贫困边缘户）每人每年收入0.9万元，贫困户收入明显高于非贫困户，在推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践过程中，合理兼顾不同群体利益诉求和需求是一个现实难题。

（三）乡村治理能力弱，治理有效目标实现难度加大。村集体经济组织作为乡村治理的主体，经济基础仍显薄弱，基础设施建设滞后，村集体债务包袱依然沉重，全省村均负债155.4万元，而村均收益仅为15万元，一些村只能靠财政转移支付维持运转。村级提供公共服务能力较弱，全省有村庄规划的村5365个、村庄道路全部硬化的村4418个、有农村社区综合服务站的村3474个，分别占全部村的59.8%、49%、38%，与发达省份相比，处于偏低水平。村集体经济组织系统的功能趋于弱化，乡村治理主体责任难以发挥到位，实现乡村振兴治理有效的目标难度加大。

（四）农民工资性收入占比低，提高收入水平能力低。近3年，黑龙江省农村居民工资性收入只占农村居民收入的两成左右，相对于全国平均四成的占比，低了两成。工资性收入占比较全国平均水平低近19个百分点，与城市居民人均可支配收入2.9万元的水平相比仍有较大差距，与实现城乡居民生活水平差距持续缩小的乡村振兴目标还有一定距离。

（五）产业基础薄弱，产业扶贫项目缺乏可持续性。黑龙江省农村二三产业短板问题突出，引领带动能力不足，农产品加工企业少、小、散、杂，投资强度低、产出率低。就地加工转化不足，农产品加工与农业生产总值比仅为0.6：1，比全国水平的2.3：1低，说明黑龙江省农产品精深加工比重不高，玉米深加工、大豆食品加工、肉类熟食品加工及副产品深度利用不够，产业链条短。产业扶贫项目市场化、规模化不足，缺乏可持续性，产品销售主要依赖扶贫工作队，具有救济帮扶色彩，市场化运行动力不足，缺乏可持续性。

（六）部分贫困群众内生动力激发难。一些贫困群众不愿脱贫，“等靠要”思想仍不同程度存在。一些贫困群众怕承担风险，不愿参与产业扶贫项目。对于这样的贫困群众，在今后相当长一段时期内，需要研究和采取切实可行的办法，从思想上、心态上、价值观取向上给予引导和帮助，解决导致贫困的思想意识根源问题。

（七）人才匮乏问题突出。黑龙江省农村“空心村”现象严重，大量青壮年外出务工，村里大部分都是儿童、老年人，农业劳动力老龄化趋势明显，农村对人才的吸引力低，集聚能力弱，向农村基层流动的人才较少，人才作为乡村振兴的关键环节，是黑龙江省的短板弱项。

三、黑龙江省脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接对策

脱贫攻坚任务完成后，将设立5年过渡期，在过渡期内做好领导体制、发展规划、政策体系、工作体系、考核机制等有效衔接，巩固脱贫攻坚成果，在乡村振兴战略框架下建立健全农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，通过乡村振兴加快脱贫摘帽地区和脱贫人口发展步伐，强化农村低收入人口的兜底保障，进一步缩小城乡发展差距，推动逐步解决相对贫困问题，进而实现乡村全面振兴。

（一）做好理论衔接。持续深化理论武装，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻把握党领导“三农”工作的新思想新方略，深刻领会、准确把握习近平总书记关于扶贫工作重要论述和乡村振兴战略思想的精神实质，为实施乡村振兴战略提供理论支撑和根本遵循。

（二）做好制度衔接。围绕完善社会主义农村基本经营制度，充分释放制度优越性，提速农村改革步伐，进一步深化土地制度改革、产权制度改革、经营方式改革，充分释放改革红利、激发动能。为乡村振兴提供制度保障。一是深化农村土地制度改革。在进一步推进农村承包地“三权分置”改革基础上，加大力度推进农村宅基地管理制度改革和集体经营性建设用地入市改革，有效激活贫困地区相对富余的农村土地资源，构建贫困地区新的发展动能。二是深化农村集体产权制度改革。通过研究培育农村产权交易市场机制，探索建立规范发展、高效运行的农村集体产权交易市场体系，为发展壮大农村集体经济组织和带动农民增收致富奠定基础，为提升乡村治理能力、完善治理体系建设，实现与乡村振兴战略有效衔接提供制度保障。三是强化农村经营方式改革。以支持小农生产发展提升为重点积极探索入股、联营、托管等多种适度规模经营模式，同时对贫困地区带动产业发展的各类新型经营主体和社会化服务组织给予政策支持，积极探索与贫困地区资源禀赋和发展基础相适应的农业经营方式。此外，应更加精准地构建本土人才培育和外部人才引入双轮驱动的乡村人力资本累积政策，为贫困地区以多元化人才振兴实现乡村全面振兴探索有效路径。

（三）做好机制衔接。一是对接脱贫攻坚形成的“中央统筹、省负总责、市县抓落实”领导体制和工作机制，做好“五级书记抓扶贫”与抓乡村振兴的衔接，总结提炼、推广运用到乡村振兴模式中。建立健全责任体系、监督体系、评估体系等在内的制度体系。二是建立防范返贫和巩固脱贫成果长效工作机制。健全防止返贫监测和帮扶机制，依托各级扶贫、民政、社会保障、卫生和健康、教育、建设、统计等职能部门的监测网络和数据信息，建立防贫预警监测系统，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户，以及因病、因灾、因学、因意外事故等收入骤减或支出骤增户，开展常态化预警监测，建立健全快速发现和响应机制，分层分类及时纳入帮扶政策范围，确保早发现、早帮扶、早退出。统筹政府、社会、市场帮扶资源，构筑常规帮扶、特别救助、兜底保障综合防贫帮扶体系。加大产业扶贫、就业扶贫、易地扶贫搬迁后续扶持、扶志扶智等工作力度，着力解决不稳定脱贫户、边缘户生产、就业、创业等方面的现实问题，激发内生动力，实现稳定就业和增收。三是建立统筹协调机制，统筹推进规划编制、政策制定、项目实施等重要事项，提高财政、土地、科技、人才、金融等各项工作的协同性。四是落实考核评价机制，在乡村振兴初期应借鉴脱贫攻坚过程中形成的较为成熟的评价机制，在此基础上建立合理的阶段性考核指标体系。修订完善《党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核办法》。进一步完善脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接考核评估工作，充分体现省负总责原则，切实解决基层疲于迎评迎检问题。改进省、市两级对县及县以下考核，原则上每年对县进行1次考核，加强对县委书记的工作考核，注重发挥考核的正向激励作用。延续约谈市、县级领导的方式，开展常态化约谈，随时发现问题随时约谈。完善监督机制，省级层面每年组织脱贫攻坚与乡村振兴衔接督查巡查，纪检监察机关和审计、扶贫等部门按照职能开展监督工作。充分发挥人大、政协、民主党派的监督作用。

在黑龙江，很多贫困村建起了党建文化广场 （资料图）

（四）做好目标、规划衔接。一是制定符合实际的过渡计划，将脱贫后待完成的任务、工程等纳入乡村振兴战略规划或实施方案，发挥长效作用。二是科学建立衔接指标体系，围绕农民人均收入水平、现代农业产业发展水平、乡村提供公共服务水平等建立衔接指标体系，科学制定专项和行业规划。增强规划的持续性和衔接性。三是对县域内乡村振兴的目标、任务、措施作出总体安排，针对不同发展水平、不同类型的地区，加强分类规划指导，梯次推进。四是制定产业振兴规划，在乡村振兴总体规划指引下，发挥各地特色，制定阶段性产业规划。

（五）做好重点任务衔接。一是加快发展优势特色产业。加快推动产业扶贫政策向乡村振兴转变，产业扶贫模式向产业兴旺转变，实现产业扶贫对象、渠道和方式向乡村振兴转变。加快发展对低收入人口增收带动作用明显的高值高效作物，建设一批中草药、高端肉牛等特色种养基地。支持欠发达地区新型农业经营主体发展，创办一二三产业融合发展产业园。支持龙头企业与欠发达地区合作，创建绿色食品、有机农产品原料标准化基地，发展农产品加工。积极推广“生产托管+农村金融+农业保险+粮食银行”的全程托管服务模式，促进欠发达地区土地规模经营，有效增加农民收入。深化农村集体产权制度改革，增加集体经济收入。到2035年，每个欠发达地区要培育建成特色鲜明、有竞争力的振兴主导产业。二是全面推进农村基础设施提档升级。全面实施乡村建设行动，统筹县域城镇和村庄规划建设，补齐农村基础设施建设短板，着力完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农村房屋建设质量。因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，实施河湖水系综合整治，改善农村人居环境。加快完善欠发达地区农村物流配送体系，加强特色优势农产品生产基地冷链设施建设。坚持不懈推进农业强、农村美、农民富，让广大群众在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。三是着力改善农村公共服务。教育、医疗、文化等方面的政策继续优先覆盖欠发达地区和低收入人口。面向贫困地区和脱贫人口成效明显的政策过渡期内保持基本稳定。推动城乡制度并轨、标准统一、设施均衡，促进城乡教育、医疗、文化、养老等基本公共服务均等化。

（六）做好政策衔接。加强乡村振兴、脱贫攻坚政策统筹。优化财政支持政策，过渡期内保持财政支持政策总体稳定，进一步优化支出结构，调整支持重点。过渡期内，省本级年度预算安排财政专项资金增幅要高于中央安排我省财政专项资金增幅。加大财政脱贫攻坚与乡村振兴专项资金和教育、医疗保障等转移支付支持力度。加强资金整合，赋予欠发达县更充分的资源配置权，确保整合资金精准高效使用。加强资金项目常态化监管，强化主管部门监管责任，确保扶持资金尤其是到户到人的资金落到实处。优化金融支持政策。加强扶贫再贷款使用管理，引导金融机构合理合规增加对带动低收入人口就业的企业和低收入户生产经营的信贷投放。鼓励银行机构探索支持合作社等新型主体发展带动致富产业有效模式。规范扶贫小额信贷发放，在风险可控前提下可办理无还本续贷业务，对确因非主观因素不能到期偿还贷款的贫困户可协助其办理贷款展期业务。加大开发性金融、政策性金融在贫困地区重大基础设施、农村基础设施和产业扶贫领域支持力度。支持欠发达地区开发特色农业险种，探索开展价格保险、产值保险、“保险+期货”等新型险种。规范脱贫攻坚与乡村振兴衔接领域融资，增强投入能力，疏堵并举防范化解融资风险。优化土地支持政策。欠发达地区建设用地符合土地利用总体规划修改条件的，按规定及时审查批复。新增建设用地计划、增减挂钩节余指标调剂计划、工矿废弃地复垦利用计划向欠发达地区倾斜。欠发达地区建设用地增减挂钩节余指标和工矿废弃地复垦利用节余指标，允许在省域内调剂使用。建立土地整治和高标准农田建设等新增耕地指标跨省域调剂机制。优先安排欠发达地区土地整治项目和高标准农田建设补助资金，指导和督促欠发达地区完善县级土地整治规划。稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例，到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。转变政策供给方式，促进相关政策向常规性、长效性转变，强化产业、金融等政策供给，推动城乡融合发展。合理拓展部分扶贫政策惠及对象范围。做好特惠性政策与普惠性政策的组合。从特殊人群扶贫向重视推动乡村的整体发展过渡。