浅议《监察法》关于监督职责规定的不足及完善建议

冯敏

【摘要】《监察法》实施的一个重要目的就是要对行使公权力者的监督关口前置。但是在实践中，这种监督的实效性有待提高，其中部分原因在于《监察法》中监督职责的规定存在不足。监督职责作为监察委员会的首要职责，可有效提高监督人员的素质，创新监督手段，完善监督依据和监督效果评价体系，通过对制度的完善，实现监督职责的有效行使，有力推进腐败治理目标的實现。

【关键词】国家监察;监督职责;有效履行

《中华人民共和国国家监察法》（以下简称《监察法》）自颁布实施以来，各项工作都有序运行，最大程度地实现了对所有公职人员的监督。《监察法》的实施其中一个重要目的就是要对公权力行使者的监督关口前置。但是在实践中，这种监督的实效性还有很大提升空间，其中部分原因在于《监察法》中监督职责的规定存在不足。

一、《监察法》中监督职责的规定存在的不足

（一）监督职责有效履行缺乏制度支持

监察委员会独立于行政司法等机关，形成对其他机关的外部监督，避免其他权力对监督权的干扰和影响，这就对监察机关监督职责的行使提出两方面要求：一是接受监督的机关部门如何配合监察委员会监督职责的行使问题，监察委员会的监督职责与被监督机关的外部工作衔接问题需要明确。在实践中，大多地方监察机关借助纪委监委合署办公的便利，以纪委为监督主体，根据《党内监督条例》行使监督职责。但是，这种办法并没有实际解决问题，党内监督不等同于监察监督，监督盲区仍然存在。二是监督职责与调查职权、处置职权内部的衔接与分工问题。监察委员会的权力分配、机构设置、隶属关系、运行和协调制度在《监察法》中仅做了原则性的规定，对监督职责的有效履行存在制度缺位。

（二）监督职责的开展缺少可操作性程序性制度依据

监察权的国家性和外部性要求权力运行规则完整、公开和拥有独立的程序。从监察权的本质上讲，监督是手段而反腐败是目的。因此，监察权的实质内容为监督权。为实现权力的有效指引与规范，监察程序设计应当符合监察权的监督属性。但现下《监察法》监察程序框架，缺失了监督程序这一重要内容。监督职责怎么观察，如何督促被监督公职人员遵纪守法、廉洁自律，需要有明确的法律规定。监察体制改革以来，监察委开展工作行使依据多以《党内监督条例》为蓝本，这也存在很多问题，一是无法完成《监察法》设定的目标，监督的重点是公职人员在行使公权力时要合法、合理与合德，但《党内监督条例》的重点是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，保持党的先进性，确保党章党规党纪在全党范围内有效执行，保证党的领导干部忠诚干净担当。二是不适应《监察法》工作的全面开展，因为《监察法》将所有公职人员涵盖在监察范围内，不论党员与非党员、领导还是普通职员，《党内监督条例》仅适用于党员，关键少数的领导是重点监督对象。党内法规在确定性、概括性上比照法律有所欠缺，在实践中，很多时候照搬党内法规的相关规定，监督依据粗糙模糊，一些制度规定针对性不够，可操作性不强。

另外，中纪委网站公开资料显示，关于纪检监察机关的工作程序中，关系监督职责的程序有受理信访举报的工作程序和审查调查的工作程序。其一，对监督职责的教育职责，并没有任何程序可言;其二，仅规定了信访举报的受理程序，监察体制改革之监督，亮点在于主动监督。如何主动监督、程序上怎么做，监督职责的立法上应该明确。

（三）监督手段和权限有限不适应监督权能的实现

《监察法》规定的监察委员会享有12种监督手段，明确规定为监督职能监督手段的只有约谈和提出监察建议;在实践中适用于监督职责的有督促、参会、约谈、检查、审查文件和资料、建议，但是这些手段的适用，很多需要经过“批准”才能采用，而不需要批准的监督手段和职责权限其实都是表面上的监督，比如督促、参会、提出建议。这就造成了事实上监察专员无“权”亦无“威”，导致监督流于形式，难以发现问题。

（四）监督职责的监督依据和监督效果评价机制不完善

监察监督对公职人员在行使职权中的合法、合理、公正和廉洁性给予监督，那么，首先对公职人员的主体适格、行为规范应该有明确标准，另外，监察监督职责虽然将公职人员的“道德操守”也纳入其中，但并没有具体法规对公职人员的道德规范有明确规定，实务中多以党内规范比照适用，从法治的角度来说，党内法规不等同于法律，不具有普遍适用性。

二、监察委员会监督职责立法规制建议

（一）对监督权的执行者的立法规制

有学者提出应当出台《监察官法》，以对监察人员进行立法规制。这是必要的，但是，监察机关的性质与工作机制有别于法院和检察院，监督被确定为监察委的首要职责、第一职责的特性，监察官的立法规制也应将监督职责作为规制监察官的首要职责，这与法院以审判为主和检察官以侦查公诉为主有非常大的区别，在进行立法时要慎之又慎。

对监察人员的基本要求除了对专业素质的要求外，还应从以下几个方面进行规制：一是监察人员的个人道德操守应该重点考察，反贪的人自己腐败对反贪本身的打击是巨大的。二是监察人员应该有良好的心理素质和身体素质。监督职责本身是一个考验心理素质的职权，尤其对领导的监督，如何能从内心排除对权力的畏惧和干扰，这需要很好的心理素质。还必须有很好的抗压能力和健康的体魄。三是应该具备良好的沟通能力和协调能力。从监察监督的手段来看，监察人员对被监督人员的谈话、督促和检查，不是简单刻板交谈，谈话应该具备一定的技巧和方式，这需要很好的沟通协调能力。

（二）监督依据的立法规制

对监督职责的监督依据的规制，首先要完善相关的法律法规，比如对公职人员的基本履职要有明晰的把握。我国公共事务众多，监察委员会的监督要做到全覆盖，就要对各项公共事务有一定的了解和把握，否则将无法对公职人员依法履职、秉公用权做出评判。对此，有学者提出建立“公权合规计划”，由监察监督机关会同被监督机关，对国家公权力的规范行使建立权力清单和责任清单，明晰公权行使依据，机关单位严格践诺“合规计划”。监察监督依据“合规计划”定期对公权行使者的合规与否进行评估，或者不定期对重要部门或易腐部门进行评估与监督。除了将公权运行进行立法规制外，还应将公职人员的道德义务上升为法律规范。