强化我国反腐倡廉的法治体系建设

何金海

【摘 要】2018年3月，随着《宪法修正案》的修改、《中华人民共和国监察法》的颁布以及监察委员会的组建，标志着中国反腐工作掀开了新的篇章。但是反腐倡廉工作具有长期艰巨性，我国在法治反腐的道路上任重道远。若要零容忍惩治腐败，则还需加强标本兼治，持续、深入推进反腐倡廉法治体系建设，构建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐败长效机制。

【关键词】反腐倡廉；法治体系；监察法；监察体制

深化国家监察体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，是反腐倡廉的重大、关键性举措。2018年3月，宪法修正案通过，国家监察写入宪法，而后《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）颁布，成为中国特色监察制度的重要里程碑，也意味着我国反腐倡廉工作在法治轨道上不断推向深入，从此开启了反腐倡廉的新征程，掀开了反腐倡廉的新篇章。但是，反腐倡廉在不同的历史阶段有不同的任务，新的反腐阶段里道阻且长。在新的阶段，我国应在党的领导下持续推进反腐倡廉法治体系建设，将反腐倡廉在法治轨道上引向深入。

一、我国反腐倡廉掀开新篇章

2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》颁布，成为中国特色监察制度的重要里程碑，标志着中国反腐败工作掀开了新的篇章。作为深化国家监察体制改革的关键一步，监察法的制定是对十八大以来反腐败实践经验的理性总结，也是对我国历史上监察制度的有益借鉴，为国际反腐败提供中国智慧和中国方案，意义重大、影响深远i。

（一）国家监察体制改革进程

通过反复实践，以及对十八大以来反腐经验的理性总结，我国反腐倡廉工作已经由政策反腐模式正式步入长效、稳定的法治反腐新阶段。2016年1月十八届中央纪委六次会议召开，首次正式提出建立全国监察体系的反腐方案；12月25日全国人民代表大会常务委员会通过《试点决定》，并确立了监察体制改革时间表与路线图，标志着国家监察体制改革试点与监察立法准备工作正式启动，而这两份文件也成为了我国腐败治理机制走向法治反腐新阶段的标志性文件ii；2017年6月24日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议对《监察法（草案）》进行了审议；2018年3月，十三届全国人大一次会议，表决通过《宪法修正案》与《监察法》，选举产生国家监察委员会主要成员，至此，我国正式拥有了一部反腐败统筹性、基础性法律。

（二）中国特色国家监察体制形成，反腐倡廉开启新篇章

通过“三步走”战略部署，我国特色国家监察体制基本形成。此次宪法修正案专门增写监察委员会一节，为监察委员会设立、运行提供了宪法依据，同时也为制定监察法提供了宪法依据。《监察法》依《宪法》制定，通过立法的形式对国家监察作了较为全面的规定。深化国家监察体制改革，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和监察法，产生国家监察委员会及其领导人员，标志着中国特色国家监察体制已经形成iii。作为反腐败国家立法，监察法的出台将极大促进国家监察体制改革的深入推进iv。具体说来，《监察法》具有如下创新：

第一，国家权力重新配置。宪法修正案专门增写监察委员会一节，为监察权设立提供宪法依据。“一府一委两院”的格局形成，监察机关与审判机关、检查机关、执行机关形成相互配合、相互制约的关系。在国家权力结构中设置监察机关，是从中国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督的重大改革创新v。

第二，实现监督对象、范围的全覆盖。根据《监察法》第十五条对监察的对象的规定，监察机关对六类对象进行监察，实现了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，弥补了行政监察对象和范围过窄的缺陷。

第三，监察手段和监察程序创新。监察法对监察手段和监察程序作出了創新性的规定。监察法赋予了监察机关履职所需要的相应权限，根据《监察法》第四章对监察权限的规定，检察机关有权依法采取调查措施共十二种。《监察法》第五对监察的程序进行了严格的规定，其中，根据《监察法》第四十三条之规定，“两规”措施已被留置调查取代，此举解决了一大法治难题。

第四，多种手段监督制约。对监察机关和监察人员的监督制约问题，目前社会热议的话题。《监察法》第七章，专章对监察机关和监察人员的监督进行了规定，对监察机关的监督主要包括本级人民代表大会及其常务委员会的监督、民主监督、社会监督和舆论监督；监察人员的监督主要通过通过在监察机关设立内部专门的监督机构等方式加强对执行职务和遵守法律情况的监督。

国家监察入宪、《监察法》的颁布以及监察委员会的成立，打破了反腐实践中存在的反腐规范不健全、反腐力量分散、反腐统筹领导不够等束缚，解决了困扰我国多年的反腐法治难题，对构建集中统一、高效权威的中国特色国家监察体制具有重大意义，从而为法治反腐提供了一个科学的、全方位的制度保障，为反腐倡廉工作开启了新的篇章。

二、我国反腐倡廉工作依然任重道远

反腐基本性法律的颁布和反腐专门机构的设立标志着我国特色国家监察体制的形成，但是，这并不意味着我国反腐倡廉任务已经大功告成，相反，由于反腐倡廉工作的长期艰巨性，我国在法治反腐的道路上任重道远。若要零容忍惩治腐败，则还需加强标本兼治，持续、深入推进反腐倡廉法治体系建设，构建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐败长效机制。

（一）反腐倡廉工作具有长期性和艰巨性

1.腐败的性质决定了我国反腐倡廉工作的长期性

腐败（corruption），其本质属性是国家公权力拥有主体运用公权力谋取私利的行为及现象，是公权力运行失控的表现。近年来通过不懈努力，我国反腐败国家法治体系逐步健全，提高了治理腐败的能力与实效。但是，权力与腐败相生，反腐倡廉任重道远，腐败的性质决定了我国反腐倡廉工作的长期性。党的十九大报告指出，当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。正是基于对这一形式的判断，报告强调“推进反腐败国家立法”，意在强化我国反腐倡廉的法治体系建设。

2.我国反腐斗争的严峻、复杂形势决定决定了反腐倡廉工作的艰巨性

不论古今与地域，只要有权力就会出现腐败。我国改革开放四十年，现正处于全面深化改革的关键期与快速发展的机遇期，腐败现象呈现出特定历史阶段独有的特征。

第一，腐败蔓延范围广。腐败已经蔓延出了行政领域，其不仅仅只存在于政府官员主体，已经渗透至各行各业，由个体腐败发展为社会性腐败和制度性腐败腐败。第二，腐败量大案多。中纪委报告显示，党的十八大以来，全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件（次），处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人vi。第三，腐败涉及各个权力层面。从中纪委公布的数据来看，从基层腐败至高管腐败，腐败存在于各个权力层面，且相互交织，错综复杂，涉及裙带关系、朋辈关系以及团体关系等，以“集团腐败”、“塌方式腐败”、“窝腐败”为突出表现，甚至形成“超级腐败”。第四，腐败大案要案显著。近年来我国高官腐败问题突出，大案要案频现，高官腐败案件居高不下。据中纪委报告显示，十八大以来，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中，十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人vii。第五，顶风作案猖獗。近年来，我国虽一直保持高强力度反腐，但是某些腐败分子非但未悬崖勒马，且毫无悔改之心，抱着侥幸心理，顶风作案，甚是猖獗。第六，腐败表现形态多样。腐败分子主要通过贪污、勒索、以权谋私、以钱舞弊、以钱要官跑官等方式达到其拜金、拜物、徇私、享受、贪色等目的，但是近年来，腐败技术含量越来越高，手段狡猾，变种极多，譬如信息贿赂、期权贿赂等新式腐败，腐败逐渐向隐蔽化、高级化、合法化发展，加大了发现与查处的难度。第七，部分腐败分子脱离法律制裁。腐败分子利用腐败惩治机制不完善的可乘之机，以各种手段隐藏腐败行为或逃脱法律制裁，现实中不乏以各种方式中断调查线索的行为和出境逃避法律制裁的行为。

由于我国反腐败具有长期性与艰巨性，虽然十九大报告提出“反腐败压倒性态势已经形成并巩固发展”，但腐败并从根本上得到彻底的治理，各层面、各领域、各种形态的腐败现象依然存在viii。中国仍然处于社会转型的重要时期，各个领域仍然存在腐败风险，“反腐败斗争形势依然严峻复杂”的重要判断依然没有改变。

（二）我国监察制度还需具体完善

我国监察制度虽已初步建立，但仍有很多地方需要完善。其一，某些规定比较笼统模糊的或不便在监察法中作出规定的，还需通过进一步司法解释等方式来作出具体规定；其二，需要总结完善监察机关运行、自我监督机制，监察委和纪委合署办公体制下如何对内设机构设置、监察工作运行机制作出具体安排等都是重难点问题；其三，需要处理好监察委员会与司法机关的衔接问题，监察权与监察权、司法权之间如何相互制约，权利如何分配，程序上如何衔接，机构转隶过程中的系统、资源如何处理等问题都有待在实践中总结；其四，需要处理好监察法与其他法律的关系，《宪法修正案》对国家权力进行了重新分配，涉及到了组织法、刑事诉讼法等法律的修改问题，需进一步研究修改。

（三）其他反腐法律制度还需完善或制定

1.缺乏财产公开制度

财产公开制度的缺乏可谓是反腐法治体系的一大遗憾。关于公开党政官员财产的呼声存在已久，但是目前还没有落实的迹象。“阳光是最好的防腐剂”，财产公开制度有利于从源头上遏制腐败，有利于从根本上解决中国的腐败治理问题。当然，从目前中国的实际情况来看，此制度的制定尚需一定的时间与过程。

2.我国反腐倡廉党内法规数量较多但质量不高

据大致统计数据，全国省（部）级以上机关共制定反腐倡廉国家法律法规党内法规及其他规范性文件共计近三千项。制度反腐败体系于十六届三中全会明确提出，此后党不断加大党内规章制度建设的步伐。近年来，党中央、国务院等部门从强化干部监管、引导示范带头、提倡厉行节约、规范公务接待、严禁公款送礼等方面出发，出台了一系列反腐倡廉党内法规，具有极强的指导性、针对性、示范性和可操作性，对反腐倡廉工作的深入开展发挥了不可磨灭的作用。由于反腐败党内法规立法速度快，适用灵活，所以其占据了我国反腐败法律规范体系的大部分空间，导致我国反腐规范“国家立法少，党内制规多”的不寻常现象，但是党内规范有不能及时转化成国家层面的法律，导致其实际上拘束力较弱，加之其本身过于原则和抽象化，可操作性不强，最终形成“量多质低”的局面。

3.反腐败实施体系仍需加强

法制反腐除了需要完备的法反腐败法律规范，还需要高效的反腐败实施体系以促进法律规范及立法目的得以实现。具体来讲，该实施体系的建立与健全需要做到反腐败严格执法、反腐败公正司法、反腐败全民守法四个层面。一方面，随着监察法和监察委员会的成立，监察机关与检查机关、审判机关、执行机关之间需要做好衔接工作；另一方面，反腐执行信息公开程度低也是反腐实施过程中的一大问题。信息公开是对执行行为最好的监督，但目前我国反腐执行信息公开存在公开信息不关键、人民群众不满意等问题，对老百姓最想了解的执法情况没有进行说明；另外，民众反腐倡廉意识较弱，易出现腐败违法，或事不关己高高挂起的两种极端情形。

4.强化反腐败保障体系

公正是法治的生命线，十八届四中全会提出了各项司法体制改革，各项改革方案正在试点、推行当中。当前我国法治工作队伍依然存在着各种不利于司法公正的因素，比如司法人员专业技能落后、思想政治素养欠缺、考核与奖励机制不适应现实需求等问题，另外，法制工作队伍选拔、培养、交流等机制不完善。

三、持续推进反腐倡廉法治体系建设

（一）完善我国监察制度

我国监察制度已初步建立，但仍有很多地方需要完善。第一，对于比较笼统模糊的或不便在监察法中作出规定的，应通过进一步司法解释等方式来作出具体规定；第二，在实践中总结完善监察委和纪委合署办公体制下如何对内设机构设置、监察工作运行机制和自我监督机制；第三，处理好监察委员会与司法机关的衔接问题，在实践中总结完善监察权与监察权、司法权之间相互制约机制程序上衔接机制已及做好机构转隶过程中的系统、资源的处理；第四，修改《刑事訴讼法》、《组织法》等与《宪法》、《监察法》存在冲突的内容，使其相互之间协调一致。

（二）形成完善的反腐敗党内法规体系

形成完善的反腐败党内法规体系是反腐败国家治理体系、反腐败治理能力现代化的必然要求。国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，故而反腐败党内法规制度的完善成为强化反腐败法制体系建设不可或缺的一环。一方面，可对现有反腐败党内法规根据反腐经验进行修改，提高法规质量和规制力，另一方面，对有条件转化成国家法律的尽量将之转化，提升其普适性和约束效力。另外，协调党内法规与国家法律的关系，避免冲突的出现，二者合力切实推进反腐败规范体系的健全，提高反腐败实效。

（三）建成高效的反腐败实施体系

欲有效维护法律的生命力与权威，则必需一个高效的实施体系，法制反腐亦是如此。该体系的建成关键在于建设法治政府，推动依法行政。针对反腐败实施环节的问题，提出以下对策：第一，依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，规范权力运行；第二，推进严格执法，深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法；第三，强化对行政权力的制约和监督，以为公开为原则，不公开为例外，全面推进政务公开。另外，加强反腐败法治宣传和道德教化工作，强化公众守法与维权意识，全方位促进法制反腐高效实施。

（四）形成严密的反腐败监督体系

习近平总书记在十九大报告中指出，要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。一方面，要形成《监察法》实施的配套措施，保证监察法的监察作用得以充分发挥；另一方面，社会监督存在监督力较弱的缺陷，故而应从健全公民监督机制、保障媒体舆论监督作用等方面通过立法着重加强社会监督；另外，在条件成熟时，应及时研究制定官员财产公开制度。

（五）形成有力的反腐败保障体系

全面推进反腐败保障体系建设，关键在于法治工作队伍。十八届四中全会提出的各项司法体制改革亟需试点、推行。同时，依法治国对法治工作队伍的正规化、专业化、职业化要求，促使我们建立健全其培养、准入、交流、职业保障制度，总体上提升法治工作队伍的质量，为法制反腐保驾护航。

注释：

i 姚文胜.中国特色监察制度的重要里程碑——写在监察法颁布实施之际[N].北京：中国纪检监察报，2018-03-29（6）.

ii 刘艳红，夏伟.法治反腐视域下国家监察体制改革的新路径[J].武汉大学学报，2018（1）：89.

iii 记者侯艳，刘会民.扛起使命再出发：国家监察委员会产生，中国特色国家监察体制已经形成[EB/OL].（2018-03-28）[2018-04-01].http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20180328/u7ai7562370.html

iv 记者彭训文.四大亮点引领反腐败国家立法[N].北京：人民日报，2018-03-26（5）.

v 记者彭训文.四大亮点引领反腐败国家立法[N].北京：人民日报，2018-03-26（5）.

vi 反腐败国家体系将逐步健全[EB/OL].[2017-11-09].http：//legal.people.com.cn/n1/2017/1109/c42510-29636186.html

vii反腐败国家体系将逐步健全[EB/OL].[2017-11-09].http：//legal.people.com.cn/n1/2017/1109/c42510-29636186.html

viii 反腐败国家体系将逐步健全[EB/OL].[2017-11-09]. http：//legal.people.com.cn/n1/2017/1109/c42510-29636186.html