河长制背景下公众参与河湖治理对策研究——以湖北省为例

胡 玉，饶 咬 成，孙 勇，龙 德 清，李 经 田，耿 润 哲

(1.汉江师范学院，湖北 十堰 442000； 2.十堰市水利和湖泊局，湖北 十堰 442000； 3.生态环境部 环境与经济政策研究中心，北京 100029)

1 研究背景

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国范围内全面实施河长制。自此，长期以来存在的“九龙治水、多头管理”的问题可以得到有效解决。河长制主要通过整合各级党委、政府的领导力和执行力来提高河湖治理的效率和水平，是一项衍生于水污染防治首长负责制、生态问责制的河湖治理与管理新模式[1-2]。

然而，基于危机制度设计的河长制在实践中不仅面临着委托-代理、责任发包、组织逻辑等制度困境，同时也存在着人治与法制、集权与民主、统一与多元等悖论，逐步陷入“运动式治理”的窠臼[3-4]。Miguel等[5]认为，新的水资源管理活动，必须包含水资源的可持续利用、水资源利益相关者之间的利益分配以及水资源管理决策中的公众参与等3个层面。Mol等[6]也指出，传统的控制命令型的环境治理已不适应当今环境治理工作发展的需要，非政府组织和民间团体应在此过程中积极发挥桥梁和纽带作用。王园妮等[7]以湘潭市“河长助手”为案例展开分析，指出发动公众参与能够有效弥补“河长制”实施过程中的社会动员不足、短暂化与形式化、治理成本高、合法性与有效性不足等“运动式治理”弊端。曹新富等[8]从拓宽公众参与渠道、培育社会组织、完善市场政策工具3个方面提出了建立内外联动的流域治理体系。然而，针对河长制背景下公众参与河湖治理存在瓶颈和障碍方面的实证研究仍十分匮乏，为此，本文通过资料查阅、调研访谈和问卷调查以及对湖北省河长制实施过程中公众参与遇到的瓶颈和问题进行梳理，针对湖北省如何发动公众参与河长制工作这一实际问题，从法律保障、机制建立、合作模式等方面提出了具体的对策及建议。

2 湖北省河湖管理现状分析

湖北省水资源丰富，全省地表水资源总量占全国水资源总量的3.5%，位居全国第10位，素有“千湖之省”之称。长江自西向东横贯湖北省，汉江流域面积占全省国土面积的33.9%左右。湖北省长5.00 km以上的各级河流共有4 228条，总长5.92万km。湖泊共有755个，其中，洪湖、长湖、梁子湖、斧头湖等湖泊面积在100.000 km2以上，湖泊水面面积合计2 706.851 km2。然而，湖北省人均水资源占有量为1 731 m3，位列全国第17位，仅占全国人均水资源占有量的73%，接近国际公认的1 700 m3严重缺水警戒线。而且湖北省地表水及湖泊2013～2018年监测结果显示，水质劣于Ⅲ类的河流及湖泊占比超过了10%(见图1)。

注：图中数据来源于2013～2018年湖北省环境统计年报[9]。图1 湖北省主要河流断面水质类别变化示意Fig.1 Change of surface water environmental quality in Hubei Province

自河长制实施以来，湖北省委、省政府加强顶层设计，建立工作机制，明确管理措施、经费保障和管理队伍；建立了省市县乡村5级河长制管理体系，通过明晰管理职责、强化问责考核，促使河长制从“有名”逐步转向“有实”；各地建立完善“一河一档”资料管理系统，确保“一河一策”精准实施；各级河长积极利用行政职权调动相关部门形成工作合力，实现联防联控，有效改善了水生态环境状况。图1显示了湖北省2013～2018年主要河流水质类别占比的变化情况，可以看出：近6 a来，湖北省水质总体呈现好转的形势，Ⅲ类及以上水体占比从87.1%增加到了89.4%，Ⅴ类及以下水体占比从9.1%下降到了1.1%。特别是自2016年以来，Ⅴ类及以下水体占比显著减少，这与国家启动实施“水十条”及河长制施行时间拐点较为吻合；侧面反映了以行政首长负责制和水环境质量目标考核为导向的河长制改革，对改善地方水生态环境起到了明显的推动作用。

3 湖北省公众参与情况分析

3.1 环保NGO及官民河长数量对比

通过对长江经济带4个省的环保NGO(非政府组织)及官民河长数量对比发现(见表1)：江浙地区环保NGO达到100家以上，民间河长数量达到2万人次以上；而湖北省注册的环保NGO组织仅有20余家，民间河长数量不到3 000人次。湖北省在4个省份中，无论是环保NGO的注册数量，还是官民河长数量均处于最低水平，这也侧面地反映出湖北省在环保NGO发展和公众参与水环境治理方面仍存在着较大差距。

表1 4个省的环保NGO及官民河长统计情况Tab.1 Statistics of the number of officials and folk river chiefs in four province

3.2 典型环保NGO机构发展情况对比

对湖北省3支典型环保NGO 2018年度的经费来源和发展规模进行了比对，结果发现(见表2)：① 武汉爱我百湖协会经费来源充足，2018年的总收入达到了228万元；全职人员相对较多，与政府合作紧密，政府购买服务经费占比高达80.3%。② 与武汉爱我百湖协会相比，武汉行澈环保和十堰沧浪绿道环保服务中心差距较大，年度总收入和人员规模分别为33万元、1人和30万元、3人，收入来源几乎全部为公益基金项目。但是随着全国NGO快速增长，争取公益基金的竞争异常激烈，导致两家机构存在着较大的风险，全职人员流动性也较大。

表2 2018年湖北省典型环保NGO机构情况统计Tab.2 Statistics of representative environmental NGO development in 2018 in Hubei Province

3.3 河长制公众满意度调查

为了解湖北省公众对地方河长制实施及河湖治理情况的满意程度，通过对部分市、州居民发放有效问卷300份的形式进行了问卷调查和统计分析，统计分析结果表明(见表3)：

表3 公众意见调查统计Tab.3 Statistics of public opinion survey

(1) 在公众对河长制的认知方面，50%左右的被调查对象对河长制有所了解，但大多数被调查对象对河长制了解不多，掌握的信息也不全面；53%的调查对象认为所在区域的河长公示牌设置位置不合理，不易于观察。

(2) 在公众参与程度方面的统计结果显示：77%的被调查对象没有参加过河湖保护活动，参与率较低；56%的调查对象满意地方政府河湖治理成效；仍有24%的民众对河湖治理成效表示一般；20%的民众不满意当前河湖治理成效，并表示乱堆乱排等问题时有发生。

通过深入访谈发现，公众的意见主要集中在：① 污水治理覆盖面不广，对农村污水关注度低；② 针对投诉问题处理不及时，执法力度偏弱。

同时，较多公众对河长制工作也提出了期望，认为政府应当加强信息公开、监管执法、活动宣传，定期组织群众参与河流保护行动，不断丰富活动形式，不应仅仅局限于简单的巡河捡垃圾或大型活动“走秀”。

4 公众参与河湖协同治理障碍分析

社会公众作为河流治理体系“政府主导、部门协同、社会参与、公众监督”中重要的一元，深入分析其当前面临的内部发展瓶颈和外部制度障碍，有助于认识并指导河长制下一步的改进和优化。

4.1 外部：体制机制障碍

(1) 科层治理的相对封闭性形成“惯性”。由于河长制主要通过等级制权威及考核问责等典型的科层治理模式来确保制度的有效实施，形成的政策执行网络相对封闭。一方面，出于“信任危机”，行政官员担心快速发展的环保NGO和公众由于利益表达的非理性可能成为影响社会的不稳定因素；另一方面，公众的监督与问责可能对官员的执政成效及晋升通道造成一定的冲击，因此社会公众常常被排斥在公共事务治理之外。

(2) 公众参与的渠道有限。信息公开是公众参与的必要前提条件。湖北省较多地市、州仅仅公开了河流是否达标、企业是否超标等结论性信息，具体的超标因子、超标倍数以及企业超标的后续处罚、整改情况等核心内容公开不完整。同时，大多仅在职能部门网站上公开，公开时间、方式和渠道较窄，信息难以有效传递到公众层面。从而导致参与成本高，在极大程度上阻碍了公众的参与进程和参与热情。

(3) 实施细则和程序的法律支撑有待完善。尽管《环境保护法》《水污染防治法》以及《关于全面推行河长制的意见》等相关法律法规和制度文件均有“拓宽公众参与渠道，鼓励公众参与生态环境监督和河湖管理工作”等相关规定，湖北省《关于全面推行河湖长制的实施意见》中也进一步明确了“聘请当地群众代表担任监督员，定期对河湖治理和管理效果进行评价”“并通过主要媒体、公示牌等信息发布平台保障公众知情权、参与权，畅通公众投诉渠道，加大对河湖长制的社会监督力度”等内容，然而通过实地访谈发现，目前公众参与大多只是针对河湖治理效果的事后监督，或是大型节日、纪念活动等表面层次的参与，在河湖治理的政策制定、规划设计、资金投入等环节中的源头性、过程性参与机会较少。公众参与的主体、程序、方式和考核激励措施还需要地方政府的积极探索和程序化设计。

4.2 内部：自身能力约束

环保NGO是河流治理体系中连接政府、企业和公众的重要桥梁。通过表1和表2的分析结果可以发现：湖北省水生态保护公益组织整体偏少，组织力量薄弱，尚不能形成稳定有力的参与平台。主要表现在以下几个方面。

(1) 环保NGO力量薄弱。环保NGO在我国实行双重审批制度，注册周期长、鼓励措施少，很难取得合法身份。合法地位的缺失在很大程度上削减了环保NGO作用的发挥，同时环保NGO由于自身专业水平不高，资源有限，缺乏专业化培训渠道等，导致了现代化管理和创新思维不足，这些都成为其发展缓慢的主要原因。

(2) 公众参与的主体结构不完善。① 公众层面上，退休人员、大学生以及河湖附近的居民参与河流保护行动较多，其他公众主体参与数量较少。② 企业层面上，多数企业主体责任意识不够，“政府治、企业排”的局面还未彻底改变。③ 媒体层面看，由于缺乏系统策划，正面报道居多，负面曝光偏少，深入持久地关注河流生境变化的节目较少。

(3) 公众参与主体意识和能力不足。河湖管理涉及多学科领域，是一项复杂的系统工程，需要参与者具有一定的专业知识背景，对本土的生态环境和治理现状也需要有足够的了解，普通公众很难具备这些条件，因此参与的水平和层次较低，参与的效果也不太理想。从湖北省某地民间河长的队伍组成来看，平均年龄在50岁以上，中青年由于各种原因持续性参与地方河流保护行动的较少，公众对地方政府作为治理环境主体的依赖性仍较强。

5 公众参与河湖治理机制构建的建议

5.1 出台地方行政法规

借鉴湖南省的经验，出台《“民间河长”管理办法》，从招募、管理、权利、义务等方面明确民间河长的身份、申报原则、工作内容、享有的权利和义务等内容。民间河长代表可受邀参加河湖规划治理重大会议，定期召开官民河长圆桌对话、总结表彰大会等活动，鼓励公众参与河湖政策制定、规划设计、资金投入、监督管理等过程。此外，公益诉讼机制是公众参与河湖管理的重要法律保障。可借鉴河长制起源地——江苏省和浙江省的经验，修改确立公益诉讼制度，公益团体可直接对破坏自身环境利益、社会公众利益的行为提起公益诉讼，对水生态破坏行为依法严厉打击，不仅能提高环境治理的实效性，也能够有效保护公众的环境利益。

5.2 加大信息公开力度

在武汉行澈环保第三方的监督下，武汉市政府不断完善企业环境信息公开力度，倒逼排污企业积极与环保NGO和群众开展对话，在环境污染得到有效控制的同时，公众对政府和企业的满意度也大大提升。信息公开一方面要完善环境信息的发布机制，对于水体污染的现状、来源、程度，治理目标、预算、工程设计及执行情况，工业企业具体超标、处罚整改情况都应当公示公开；另一方面也要完善反馈机制，逐步形成信息的闭环。公众在参与过程中，会形成一系列的数据、资料及意见建议，能够帮助政府更加准确掌握河湖管理的效果，深入了解公众的诉求，从而制定针对性措施。可借鉴江苏经验，环保NGO定期参加地方水环境治理相关会议并现场公布公众监督河湖发现的重大问题，会后相关管理部门会就曝光问题整改情况正式函复并公示。该种模式将公众参与河湖治理这一抽象的概念具体化和量化，有效提升了公众参与的广度和深度。

5.3 建立公众参与互信机制

在建立公众参与互信机制方面，一方面应当简政放权，简化环保NGO审批手续，加强事中事后监管；另一方面应通过采购第三方服务模式鼓励公众积极、有序参与河湖治理。湖南省湘潭环保协会在地方河长办的支持下做到了：① 及时监督推动政府和企业环保信息公开；② 在巡河护河过程中注重采用视频和图片收集证据；③ 通过媒体加强多方监督管理；④ 聘请公益律师保障公益人的合法权益。

湖北省十堰市在这方面也进行了一些有益探索:① 委托高校河长参与各县市区年度河长制工作考核，提高河长制考核结果公开透明度；② 邀请民间河长联络员加入到官方河长工作群，第一时间将民间河长发现的“四乱”问题在群里公开通报，确保水环境问题及时得到反馈解决；③ 邀请环保NGO参与河流治理决策，通过大量的一线调研数据定期为地方政府提交咨询报告，从而不断深化互信合作，实现了良好的协同治理。

5.4 建立公众参与问责机制

虽然出台了考核问责管理办法，但大多数地区仍主要采用通报排名的形式，对河湖治理主体后续的追责问责机制仍未落地。由于河长制制度设计中采用的分层分级管理导致上下级政府及官员间可能基于某种“理解”和“默契”而形成“共谋”[8]，另外加上公众监督不足导致生态环境责任追究机制不健全。为此，下一步应充分发挥公众对政府生态环保职责的监督作用，推动政府有关部门之间厘清责任界限，明确环保责任，制定环境考核指标，增加官员政绩考核中的环境指标项，确保河湖治理实效，扩大问责主体，加大追责力度，形成终身追责。牢牢抓住公众参与问责机制的“牛鼻子”，对于倒逼相关主体积极作为，主动承担起河湖管理的责任异常重要。

5.5 扩大公众参与主体结构

激励机制的完善是扩大公众参与主体结构的有效策略，官员、企业和公众三大主体应分别建立相应的奖惩体系。通过经济、职位升迁奖励和严格责任追究等惩罚措施保证官员守牢水生态保护红线；通过提供税收优惠、加大环保惩罚力度、实行上市环保核查等举措推动企业采用绿色清洁生产方式、积极履行自身环保职责；通过建立河长制工作举报奖励制度、评选“优秀民间河长”“环保卫士”等荣誉称号提高公众参与的积极性和主动性。江苏省南京市和湖北省十堰市通过建立共赢合作和激励措施链接政府-企业-高校-环保NGO-公众等不同主体共同推动河湖治理，取得了良好的效果。

5.6 提升公众参与意识和能力

公众参与能力直接影响到河湖管理的整体效能，应当通过提升公众专业能力强化“河湖治理，你我参与”的意识。一方面政府应当提供培训平台，加强环保NGO和公众培训力度，积极鼓励环保NGO和企业共同参与环保宣教工作。南京莫愁生态保护协会在省市科协的支持下，牵头组织开展全域民间河长和小河长培训工作，截至目前，已开展上百场上万人次的系统培训活动；湖北省宜昌市组织政府、高校、企业多部门联合编制环保教材进校园，实现生态文明教育从娃娃抓起，得到了习近平总书记点名表扬；湖北省十堰市实行高校牵头河长制“六进”活动，汉江师范学院每年为地方民间河长、环保NGO、社区、企业提供专业知识培训，提升其环境保护意识和巡河护河水平。

5.7 建立资金保障机制

环保NGO是公民有序参与的河湖治理依托和平台，但由于缺乏资金支持，多数环保NGO难以持续发展。对成立初期的环保NGO，应给予资金、技术等方面的支持；设立参与河湖管理补偿和奖励基金，对污染治理起到积极防治效果的环保NGO予以补偿，对在河湖管理中表现突出的环保NGO进行奖励。加强政府、高校、企业与环保NGO的合作，有偿开展比如第三方考核、企业排污监督、排污口排查、“一河一策”方案制定、环保科普宣传等第三方服务，推进环保NGO可持续发展。

6 结 语

综上所述，公众参与是推进新时代河长制背景下环境治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，湖北省应当积极借鉴江浙河湖治理经验，将河湖长制度建设融入到生态文明体制改革的总体布局中。通过简化环保NGO审批手续、出台公众参与河湖监督管理办法、加强政府和企业环境信息公开、加大政府购买第三方服务力度、提供更多专业技术指导和培训连接政府、企业、高校、环保NGO、公众等多元化河湖治理参与主体，从而实现全民共治、共享美丽河湖。