信息生态链下开放政府数据价值演化的研究*

赵 宁 黄铁娜 曹 洋

（哈尔滨工业大学图书馆 哈尔滨 150001）

近年来，全球兴起开放政府数据运动，截至2020年8月,已有78个国家加入开放政府合作伙伴计划（OGP）,除了美、英、法等发达国家,印度、肯尼亚、巴西等发展中国家也加入其中[1]。为确保政府信息可以有效传递、协调运转，提高信息的利用率和效能，我们可以通过在政府数据网站上的下载获取、API接口接入开发、App应用展示等相关数据流转和服务拓展，实现政府开放数据价值及二次创造的增值[2]，使得数据创造者、利用者等主体之间形成一个有机整体。因此，作为信息的整体管理，通过信息生态链对开放政府数据的流转进行脉络梳理，可以揭示价值传递与创造的过程和演化机理及其驱动知识经济的发展情况。国外学者首先提出了信息生态的概念，1997 年美国学者托马斯 ·达文波特将 “信息生态学”的理论引入信息管理中去分析复杂问题[3]。随着时间推移，陆续有学者对应用的信息生态模式、影响因素和相互作用进行研究，但对信息生态链的运行机制等内核问题研究不足[4]。国内学者在国外已有的研究上延伸了理论研究，包括信息生态链的结构、演化机制等，并结合概念拓展到不同领域[5-6]。目前，信息生态链理论也被逐步引进到政务信息中，对于开放政府数据信息生态系统的研究，国外学者提出开放政府数据生态系统要素[7]、开放政府数据生态链形成研究[8]、以“生态系统”理念指导的开放政府数据利用的可持续性和价值创造[9]、利用相关支撑理论的价值评估，从技术标准、获取、法律考量和数据模型来评估开放政府数据的利用和价值[10]。很多学者研究了开放政府数据价值实现和价值增值的理论框架[11-13]，从平台角度分析开放政府数据共享价值实现的价值评估和从社会利用者的角度分析利用过程产生的增值价值[14-15]。目前的研究大多集中于网络信息生态链间价值的增值和价值的流转过程，随着开放数据运动的兴起，政府网络信息生态链价值协同和创造是未来研究的一个重要方向。

1 开放政府数据信息价值网络构建

1.1 开放政府数据特性

开放政府数据是由政府或其他公共机构收集、产生的数据，包括统计资料、地理数据、气象数据、环境资料等公共数据[16-17]。和一般的数据相比，开放政府数据的特性包括：①一种信息资源共享模式，是任何人都可以自由地从政府和公共机构的网站上获得的免费公共资源，可以随时获取、利用和分享的政府数据；②数据公开合法化，政府机构作为世界级资讯的主要出版者，而且是可靠数据的主要来源；③应用领域广，其提供的开放数据包括政策法律、农业、制造、经济、教育、医疗等各方面；④具有一定格式、开放性增值特点，开放政府数据以数据集的方式出现，具有统一的门户网站，各国开放的数据集格式大多为CSV、PDF、HTML、XLS等，开放数据格式包括HTML、ZIP和XML三种；⑤促进创业和经济增长，对开放政府数据的开发利用将具有经济和科研价值，可对机构的发展和创新提供重要的信息情报，驱动商业创新，帮助其实现决策增值。开放数据产生的经济价值每年估计在30亿—50亿，通过大规模应用创新得到释放。开放政府数据包含非常重要的信息，对科学研究具有可靠的参考性，对其进行深度挖掘、分析和可视化可以呈现宏观导向和科学发展趋势，数据具有科研价值。

1.2 开放政府数据信息生态链模型

政府数据开放的过程，从数据生成、开放、利用、作用到反馈，是一个动态循环过程。开放政府数据符合信息生态链的内核特征，其互相作用组成的信息生态链系统基本要素包括：信息、信息人、信息环境。开放政府数据生态链三大基本要素相互联系、相互作用构成复杂的系统，其信息生态结构模型如图1所示。

图1 开放政府数据信息生态链结构模型

（1）信息

数据是信息生态链传递的核心要素，开放政府数据生成、采集、加工、传输、分析和应用中所阐释提供的各类信息和知识，赋予意义的数据形成“信息”要素，是信息生态链存在、维持和运行发展的价值所在，不仅链接信息人，而且链接各个生态因子，反映整个系统的流转活动。

（2）信息人

在信息生态链运转下，在不同环节应用开放政府数据的角色分为数据生产者、数据传递者、数据序化存储者、数据分析者、数据利用者及数据监管者。①数据生产者主导开放政府数据信息生态链的起始环节，由各政府决策部门、职能部门、行政组织组成。它们有两种渠道生产数据，一是其工作所不断产生、更新的数据，二是搜集个人、企业、组织等渠道而来的数据。数据属于公共资源，进入信息生态链中循环和被利用，可以促进整个生态链的持续运转；②数据传递者作为开放政府数据推送的相关环节节点，通过汇集数据资源，上传及发布传递信息，比如各种媒介加工工具和平台；③数据序化存储者负责对所传递“信息”的加工和分类环节，政府作为收集数据的组织管理机构，作为记录和存储的主体，进行收集、记录序化和存储，产生相应的数据集，分类和目录化存放相应格式的数据集；④数据分析者通常是提供数据服务和技术支持的数据分析机构、组织或者个人，以开放政府数据为基础进行分析处理、整合、挖掘，开发出相应的数据信息产品，产生利用价值，包括数据统计分析、科研信息报告、商业经济决策、社会内容管理等方面的研究报告、App应用、各类融媒产品等；⑤数据利用者包括社会公众、社区、科研团体、企业、政府部门，是利用数据分析者提供的数据信息产品，进行相应的应用和采取一定行动的主体，通过对数据的利用，发挥数据的价值，产生一定的效益。数据利用者属于信息生态链的需求端，通过对数据信息产品的使用，反馈信息给数据分析者，促进其对开放政府数据的进一步开发；⑥数据监管者主要把控信息生态链中各个环节，与其他主体协同监管，制定各环节的技术标准与规范，有的数据生产者充当了监管者的身份和角色。

（3）信息环境

信息环境指影响整个信息生态链的因素之和，这里包括内部微观环境和外部宏观环境。信息内部微观环境离信息主体较近，指对其产生直接影响的相应的信息环境因子的组合，包括信息本体内容、信息技术、信息时空、信息法规、信息伦理，也是直接影响信息生态系统的因素；信息外部宏观环境离信息主体较远，其作用影响信息环境因子，包括经济、社会、文化、法律、科技和政策因素。

1.3 开放政府数据信息价值网络

开放政府数据信息生态链包含众多节点，构成的主体是不同的信息人，其实质就是不同种类主体之间的信息流转，通过传递和利用开放政府数据信息产生价值的过程。信息链从商业的角度表现为数据供应商、数据制造商、数据中间商和数据消费者，反映主体之间的依存关系、多元复合关系。上下游信息链是生产者到消费者，整个生态链系统相关价值就是利用开放政府数据的价值创造，基于闭环系统政府数据开放价值创造过程，是通过利用开发的App或者报告，产生经济利益，从而通过实际效益评估生态系统效果，反馈给数据中间商，优化工作流程，生成新产品、新信息。数据价值链和数据流是双向的，开放政府数据生态结构是一个动态的价值网络，其上下游机构不断进行数据、信息的流转，开始反应和催生循环，各节点机构实现了价值的创造。价值流动的客观因素，是由信息因素作用的结果，开放政府数据信息生态链的价值网络如图2所示。

图2 开放政府数据信息生态链的价值网络

图3 开放政府数据价值实现因果关系图

政府通过开放民生、金融、安全等领域的数据资源，提升政府信息透明度和民众的办事效率，促进相应数据价值的产生，由其加工分析的信息，产生相应的研究、决策、管理和产品中所反映的数据价值，其过程需要一定的创造机制。相关因素的关联驱动、需求环境的作用促使数据加工生产形成相应的信息产品，信息产品的价值具有相应的属性，与用户密切相关，通过价值的产生和传递，形成价值网络。价值创造、价值传递、价值循环是开放政府数据生态链价值增值发展的核心，而价值循环主要是开放政府数据生态链主体之间的价值认同和分配，其价值“增值”是开放政府数据信息生态链健康发展的关键。

2 开放政府数据增值体系系统分析

2.1 驱动创新因素价值实现分析

开放政府数据创新价值会继续作用于政府、社会和科研企业，推动公众参与的积极性。文章基于系统动力学的方法，用Vensim工具构建了开放政府数据价值实现因果关系图，见图3。

可以看出，开放政府数据价值实现是系统内驱力，影响企业、科研单位的使用，从而影响数据的获取及存储，通过整合、分析、关联数据，提供数据增值产品，整个过程是一个正反馈回路。开放数据使用意愿越强烈，相关领域开放政府数据获取量越多，其整合信息的生成量越多，则研发的App数量越多，能得到更多开放政府数据的创新价值。开放政府数据质量和用户使用期望会影响开放政府数据价值的实现，其保障机制如政策法律、技术支持、组织服务和资金投入都和价值呈正相关。驱动创新的因素，包括提高公众参与的积极性，加强保障机制的建设、提升工作效率和商业创新，而开放数据价值增值的根本在于相应App产品研发数量及数据再生率的增加。

2.2 基于终端的增值维度

创新是价值增值的来源，在开放政府数据的基础上，基于专业化的分析和开发，遵循相应的制度流程，进行组织服务和资金投入形成相应数据的价值增值维度，可以是全链终端价值增值、开放政府数据信息生态链主体的数据价值实现、数据流动环节上利益相关者的协同增值。开放数据信息生态链全链终端价值增值体系如图4所示，开放政府数据信息生态链主体的数据价值实现如表1所示。

图4 基于终端的开放数据信息生态链价值增值体系

全链终端价值增值、开放政府数据信息生态链主体的数据价值增值是利益相关者利用和再利用开放政府数据，促进价值生成及增值，助力业务创新、商务发展、科学决策，提升行政效率。因此我们需要以不同领域的需求为导向，依靠研发创新、要素服务创新，实现信息生态链整体价值最大化。开放政府数据的价值增值为原料性的生产与供应、核心数据产品的研发和综合性的开放。

2.3 基于环节的协同增值

随着开放政府信息生态链发展，数据流动环节中利益相关者的协同增值，如图5所示，出现协同创造价值、合作竞争的模式，由于拥有的资源和核心竞争力不同，通过开放政府数据组织协同、资源协同、战略协同创造价值。

其中组织协同是信息生态链上游环节内部节点之间的交流协作，打破部门间的约束，包括政府平台上的共享数据和合作，避免信息孤岛的产生，使得各子系统建立有机结合，需要构建多维度、多部门统一的开放政府数据框架以及协同标准化平台，各节点企业间可以对业务和技术进行共享研发和创新；资源协同包括通过资源互补创造价值，由于各科研单位、企业等节点生态位的差别，其拥有的资源不同，可以通过彼此交换资源去互补创造价值，比如政企合作，而相似科研单位、企业等节点目标产品类似，存在竞争关系，也存在合作关系，相似的生态位可以互换资源进行最优配置实现价值最大化目标，彼此协同创造的价值大于独创价值，比如开发企业间的合作；战略协同是根据实际公众需求进行相应的研发和创造，由于不同的研发单位、企业定位不同，信息产品组合会产生更多的价值增值需求。

表1 开放政府数据信息生态链主体的数据价值实现

图5 信息生态链数据流动环节上利益相关者协同增值

3 开放政府数据价值增值演化机理

3.1 价值增值演化阶段

图6 开放政府数据价值演化路线

开放政府数据本身不足以产生价值，其产生价值首先是政府将数据开放出来，接着利益相关者通过利用与再利用数据创造价值，然后是价值被获取。根据生命周期演化的角度，相应的开放政府数据信息生态链价值增值演化过程可分为以下三个阶段，其演化路线如图6所示。

（1）初期阶段：基于开放政府数据生成有效信息价值增值模式。在此阶段，政府数据开放的数量会增多，政府、行政组织及其他公共部门积极参与开放数据运动，使得更多的数据透明化，打破部门间的壁垒，实现跨领域的互联互通，一站式获得数据变得更容易。政府能够做到及时更新，开放政府数据以及据此加工得到的有效信息增加，其信息价值也随之大幅度提升。

（2）成长阶段：基于开放政府数据质量形成信息产品的综合效益增值模式。开放政府数据质量受到数据量和数据质量的影响，随着信息技术的发展，逐步建立灵活多样的数据共享模式，提供更高效的数据检索功能等具体内容，利用技术为数据提供了良好的开放数据格式、元数据方案、API调用等，使得开放政府数据质量相应提高，帮助用户更好地下载和调用接口获得数据；平台的建设功能齐全，系统响应及时，利用技术优势产生App等信息产品，技术环节占据开发优势，用户体验更加满意。但同类开发人或者企业节点多，会产生数据资源竞争和类似的信息产品，使得开放政府数据信息生态链发展放缓。该阶段主导性的研发部门、企业会成为核心，负责整合服务较弱的节点。

（3）成熟阶段：基于满足精细化、多元化和个性化需求阶段。技术的完善，数据挖掘、生态化技术等的应用，推动了开放政府数据应用的发展，表现在整个开放政府数据信息生态链的提升，匹配信息环境因素，开放政府数据产生的信息价值，会以更加智能的方式进行，产生的价值增值能够提升服务效率和效果，整个服务支撑、各个开发节点差异化发展，处于协同竞争的状态。

3.2 价值演化阶段特征分析

通过对开放政府数据信息生态链价值增值阶段的分析，未来，开放政府数据信息生态链的价值会呈现复杂化、多结构化和精细化的特征，其信息价值的增值演化阶段及特征如表2所示。

表2 开放政府数据信息生态链价值演化阶段特征

根据演化阶段特征分析，总体而言，对信息的需求从单一化往多元化发展，从原来的单个环节价值增值、多数据主体协同，转化为多要素匹配的信息产品，从而提升信息产品质量和政务效率，增强信息生态链有创新和服务能力。

4 开放政府数据产业对策

开放政府数据的价值增值，取决于开放数据信息生态链系统的健康发展，需要根据信息生态链不同主体的性质制定发展目标和相应对策。

4.1 用户需求倒逼视角

目前越来越多的政府开放不同领域的数据，但是相关数据的利用并没有随之增长，现阶段政府及相关部门的数据意识不够深入，与公众的互动不足。政府需要调查用户偏好和市场需求的数据，注重需求匹配，调查了解公众使用数据的意愿和方式，重视与用户的互动，以用户及其相应的个性化需求为导向，激发用户使用数据的积极性，并在相关部门的数据管理和监督下，保证数据质量，优化利用方式，提供一站式服务，提高数据利用率，打造政府数据价值增值趋势。

4.2 政府生产主体视角

随着开放政府数据的数量、质量要求的提升，精细化、个性化等有针对性的信息产品是公众更为需要的。对于数据的智能披露价值可使得数据产生预期的价值，包括促进政府部门提高工作效率，帮助用户做出决策等；不可预期的价值，包括促进创新创业和经济增长，提升政府公信力等；针对相关领域的开放政府数据，可以应用大数据管理系统，将领域采集数据、个人数据和政府数据关联起来，对于价值网络匹配环节，设计可行性方案，提高产业交叉性，设计服务内容和提供相应数据以产生相应的价值，提高开放数据质量，提升政府对于开放数据的治理水平。

4.3 运营管理主体视角

数据生态链的运营主体可以借助商业模式，统一规划数据运营战略和政策环境，包括：进行标准化管理，健全体制，建立相关服务的孵化器，降低数据获取成本和用户的行业壁垒，吸引大批数据的再利用开发商，划分开放数据企业和业务活动类别，逐步建立工业化标准流程，保证整个信息生态链的运转效率，做到精准服务。

5 开放政府数据价值增值发展建议

对于开放数据的价值增值，笔者通过分析提出以下几点建议：①促进生态链各环节主体间的合作，评估整个信息生态链，催生信息产品。生成平行主体之间需要打破部门壁垒，进行数据的互联互通和获取；生产上下游之间，需要政府和私营企业加强合作，大量用户数据被企业所掌握，相关企业对于市场和用户偏好有更多了解，结合开放政府数据，可以更加深入挖掘开放政府数据的价值，有效满足需求，创造经济效益。②促进协同创新，对于多元主体参与的开放政府数据生态链的复杂系统，加强内在和外在动力，基于协同理论的开放政府数据共建共享，政府开放数据产生主体、使用主体各个子系统间建立健全多类型的运营机制，围绕核心企业，制定信息产品目标，研发组合会产生更多的价值增值需求。③注重价值增值的分配，对于开放政府数据产业，信息生态链的发展需要考虑各主体之间的差异性，通过评估信息链价值增值与各主体的贡献，平衡不同主体的需求，建立相应的鼓励机制，保持开放政府数据信息生态链发展平衡。