央企生态环境保护督察机制探究

张 波，徐敏云，张 勇，吕晓君，诸德臻，安晨光

（1. 南京大学 环境规划设计研究院集团股份公司，江苏 南京 210008；2. 生态环境部 环境工程评估中心，北京 100012）

中央管理企业（简称央企）在中国特色社会主义建设过程中起到了举足轻重的作用，是重要的物质和政治基础，其生态环境工作直接关系到生态文明建设的成败。2019年，党中央、国务院决定在第二轮中央生态环境保护督察中将央企纳入督察范围，这是生态环境保护督察的全新实践，更是生态环境保护督察在制度和机制上的一次创新［1］。与对地方政府的生态环境保护督察相比，对央企的生态环境保护督察在督察对象、督察责任、督察内容和督察目的上存在着诸多不同，既有督政的性质，又有查企的要求。

本文总结分析了中央生态环境保护督察的发展历程和取得的成果，对央企生态环境保护督察机制开展研究，提出了成效保障建议，以期为完善央企生态环境保护督察工作提供参考。

1 生态环境保护督察发展历程

1.1 第一轮中央环境保护督察及“回头看”

1.1.1 第一轮中央环境保护督察

2015年8 月，中共中央办公厅（简称中办）、国务院办公厅（简称国办）发布实施《环境保护督察方案（试行）》，要求利用两年的时间对全国31个省份（直辖市、自治区）开展第一轮中央环境保护督察。2015年12月中央环境保护督察首次亮相河北开展试点工作，2016年至2017年分4批先后对全国31个省份（直辖市、自治区）实施进驻督察，完成了对全国31个省份（直辖市、自治区）的中央环境保护督察全覆盖［2］。

1.1.2 第一轮中央环境保护督察“回头看”

2018年5 月至7月，6个中央环境保护督察组分别对河北、河南、内蒙古、宁夏、黑龙江、江苏、江西、广东、广西、云南等10个省份（自治区）开展了第一批“回头看”工作，2018年10月完成督察反馈工作；2018年10月至12月，5个中央生态环境保护督察组分别对辽宁、吉林、山西、陕西、安徽、山东、湖北、湖南、四川、贵州等10个省份开展了第二批中央环境保护督察“回头看”工作，2019年5月完成督察反馈工作。

1.1.3 督察成果

第一轮中央环境保护督察及“回头看”受理群众举报问题21.2万余件，直接推动解决群众身边生态环境问题15万余件；移交责任追究问题509个；立案处罚违法企业4万多家，罚款金额24.6亿元；立案侦查违法案件2303件，行政和刑事拘留2264人。第一轮中央环境保护督察及“回头看”有效压实了地方党委和政府生态环境保护责任，取得了“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”的显著效果。

1.2 第二轮中央生态环境保护督察

1.2.1 中央生态环境保护督察工作规定

2019年6 月，中办、国办印发《中央生态环境保护督察工作规定》（简称《规定》），第一次以党内法规的形式对中央生态环境督察制度予以确立。《规定》主要有两方面的变化：一是按照生态文明建设要求，环境保护督察升级为生态环境保护督察；二是督察范围进一步扩大，除了31省（直辖市、自治区）外，还将央企纳入督察范围内。《规定》的印发实施，不仅预示着新一轮中央生态环境保护督察工作的开启，而且也充分彰显了国家加强生态文明建设的意志和决心。

1.2.2 第二轮第一批中央生态环境保护督察

在《规定》的指导下，党中央、国务院决定利用2019年至2021年3年的时间完成第二轮督察，再利用2022年1年的时间，对一些地方和部门开展“回头看”工作。2019年7月10日至7月15日第二轮第一批中央生态环境保护督察全面启动，8个中央生态环境保护督察组分别负责对上海、福建、海南、重庆、甘肃、青海等6个省市以及中国五矿集团有限公司、中国化工集团有限公司2家央企开展督察进驻工作，进驻时间约为1个月［3］。央企生态环境督察工作也正式拉开帷幕。

1.2.3 督察成果

第二轮第一批中央生态环境保护督察受理群众举报问题1.89万余件，截至2020年1月5日，已办结13319件，阶段办结2748件，责令整改企业8776家，立案查处企业3288家，处罚金额约25400.06万元，立案侦查违法案件169件，行政拘留38人，刑事拘留70人，约谈1935人，问责359人。其中，解决垃圾、扬尘、异味、噪声等城市公共环境管理问题8707件，解决污水直接排放及水体黑臭问题1559件，整改毁林毁草、围湖占湖、矿山开发等生态破坏问题1050件。

2 央企生态环境保护督察机制

央企生态环境保护督察与地方政府生态环境保护督察在一定程度上有着相似之处，在督察主体、督察方式、督察对象等方面存在着一定的交叉重合［4］。但是央企又是生产经营活动的主体，对环境产生着直接的影响。对央企的生态环境保护督察，需要厘清央企所应履行的生态环境保护责任，从而进一步明确央企生态环境保护督察路径。

2.1 央企生态环境保护责任清单

2.1.1 央企总公司

央企总公司是企业生态环境保护政策制定和监督管理的第一责任人，央企总公司的生态文明建设政治责任落实情况是央企生态环境保护督察的主要任务。央企总公司的主要生态环境保护职责是贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署，落实领导干部生态文明建设责任制，健全绩效考核制度，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，严格实行党政同责、一岗双责，确保公司发展决策符合生态环境和资源方面的政策、法律法规要求。

2.1.2 分（子）公司

央企分（子）公司在央企管理架构中起着重要的承上启下的职责。央企分（子）公司的主要生态环境保护责任是贯彻落实总公司的决策和公司制度，细化对生产企业的管理、考核要求，审核分（子）公司建设项目的合规性等，同时根据自身实际情况制定相关的制度。

2.1.3 生产企业

生产企业承担着主要的生产任务，直接产生和排放污染物，对生态环境影响起着直接作用。生产企业的生态环境保护责任主要包括遵守环境影响评价“三同时”制度、保证污染防治设施的正常运行和污染物达标排放、遵守排污许可制度和依法缴纳环境税等［5］。

2.2 央企生态环境保护督察路径

2.2.1 督察对象

根据国资委公布的央企清单，目前我国共有98家央企，主营业务涉及石油化工、钢铁有色、建筑及环境治理、农副产品、电力、交通运输、装备制造、电子信息、商业贸易、房地产、军工、通讯、金融服务和技术咨询等。由于各类行业央企对生态环境的影响大小不同，为了突出督察重点，高效地完成央企生态环境保护督察工作，督察对象的选择可以按照不同类型企业对环境的影响程度的大小，并结合第一轮中央环境保护督察所发现的问题合理选择确定央企督察的对象和顺序。

按照《规定》要求，需要对所从事的生产经营活动对生态环境影响较大的央企进行督察。根据第一轮环境保护督察和“回头看”工作结果数据统计分析，石油化工、钢铁有色等行业存在的环境问题较多，而通讯、金融服务和技术咨询类企业基本不涉及环境污染问题，建议央企生态环境保护督察的重点为涉及石油化工、钢铁有色、建筑及环境治理行业的央企。具体行业督察顺序见图1。

2.2.2 督察事项

督察事项是对央企各级层的督察内容的进一步明确和细化。央企生态环境保护督察事项主要分为以下3个方面：一是生态环境管理制度的制定情况，主要考核习近平生态文明思想、国家生态环境政策贯彻落实情况；二是生态环境保护制度的执行落实情况，主要考核央企集团内部对各项政策制度的传达是否全面、到位，各层级单位是否执行落实相关法律法规及制度；三是生产经营环境合法合规情况，主要考核企业合规生产、达标排放、应急处理机制建设、监测设备的安装和运行、防止生态破坏和环境污染措施等方面是否存在违法违规现象。

图1 央企行业督察顺序

2.2.3 督察模式

借鉴第一轮中央环境保护督察的成功经验，结合央企生态环境保护责任清单和督察事项，央企生态环境保护督察采用宏观督察（督政）+微观督查（查企）相结合的互动型督察工作模式。宏观督察是对央企总公司和分（子）公司对中央决策部署落实以及环境管理体系建设和执行情况开展督察；微观督查是对生产企业环保法律法规落实情况、公司生态环境管理制度等方面开展检查，并通过对企业具体违法违规问题的发现，分析问题产生的原因，挖掘企业在生态环境管理中存在的问题，提出整改要求。

3 央企生态环境保护督察成效保障

3.1 提升政治思想站位

生态文明建设是“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，生态环境保护督察是落实习近平总书记“既要金山银山，又要青山绿水”重要指示的必然举措。央企在国民经济发展中起到了举足轻重的作用，是保障国家综合实力、保障人民群众根本利益的重要力量。对央企开展生态环境保护督察是生态文明建设的重要保障，央企应深入学习习近平生态文明思想，进一步提升政治站位，在各项工作中落实新发展理念，增强环境保护意识，在促进高质量发展方面要率先垂范，起到表率、标兵和模范的作用。

3.2 完善责任传导机制

央企组织结构复杂、管理层级多，下属企业往往多达上千家，因此在压力层层传导、环保责任层层压实、环保问题发现等方面存在着诸多困难。央企自我监管的强化、各层级企业单位的责任提升是推动企业环保责任落实的基础和强有力手段［6］。央企总公司需要充分发挥主动性，积极探索，建立健全生态环境保护责任落实和传导机制，履行好上传下达、督导推动的责任，保证集团各层级单位认真贯彻执行国家及集团总部规定的相关政策和规章制度，切实承担起生态环境保护的主体责任。

3.3 加强环境信息公开

第二轮中央生态环境保护督察工作开展以来，先后接收到群众举报和反馈近2万件，这表明社会群众越来越关注生态环境保护工作。一些央企生产企业与群众之间“矛盾已久”，群众投诉央企环境污染案件屡见不鲜，但整改成效微乎其微，央企与当地群众社区关系不断恶化。为了促进生态文明建设，央企需要进一步完善环境信息公开制度，及时向社会公开各项污染物排放浓度、污染整改措施等相关内容，并及时接受和反馈群众举报意见，制定污染整改措施，以期与群众之间形成一种良好的社区关系。

4 结语

生态环境保护督察制度是保护生态环境的一种强有力的制约手段，央企生态环境保护督察是生态环境保护督察制度的重要发展。为了做好央企生态环境保护督察工作，要充分认识央企在生态文明建设中的重要地位，厘清央企的生态环境保护责任，采用宏观督察（督政）和微观督查（查企）相结合的互动型督察工作模式对央企开展督察。央企应进一步提升政治思想站位、完善责任传导机制、加强信息公开等措施，确保央企生态环境保护责任的落实。