警察下乡：乡村治安治理对策研究

杨柳佳

（中国人民公安大学公安管理学院 北京 100032）

一、“警察下乡”的现状与意义

十八届三中全会将“管理”变为“治理”标志着社会本位观的树立与发展，是对平衡党政权力与公民及组织权利的探索。十九大以来，国家持续加强对乡村振兴的顶层设计以保证乡村融入社会治理大局。乡村是社会的分领域，是实施基层治理和社会治理独立的场景之一，乡村社会平安与稳定是全面开展乡村治理的前提。新时代打工潮、直播潮等使得乡村在人口组成、文化建设、产业发展等方面呈现新样态，区域矛盾、利益冲突也与传统有所不同，乡村治安治理体系亟需完善。但城乡二元差异导致城市虹吸效应明显，当下乡村治安主体缺位，服务供给不足；同时传统权威日渐衰落，乡村共同体开始瓦解，现有组织与村民自治能力和动力不足，可以说人才资源问题是推进乡村地区治理工作的瓶颈之一，制约着乡村振兴的进程和现代化目标的实现。

今年中央一号文件强调乡村治理要压实责任汇聚人才，警察作为社会治安的维护者，其关注点始终在治安治理方面，能够作为专业人才为乡村社会治安稳定提供支持。因此要想满足转型要求，夯实治安基础，必须推进警察“下乡”，保证治安资源纵深输入。

“警察下乡”与“法律下乡”“干部下乡”一样，[1]是城市反哺背景下为平衡国家资源而实施的新型资源分配模式，是国家资源下乡的新体现。如今警察下乡已得到各地普遍认可和充分应用，具体体现为“一村一警”模式的推广和创新，如广东惠州提出的“民警=六员”，广西都安的“村警”模式，吉林白城的驻村辅警模式，福建柘荣县打造的智慧一村一警等。警察下乡的全面开展为农村治安方面的治理注入活力，为各地维护社会稳定、加强疫情防控、打赢脱贫攻坚等工作的完成奠定坚实基础。

二、“警察下乡”作用分析

现代治理体系源于对善治这一目标的追求，要求多方联动与共同治理，而共治模式的实现需要一种有别于传统的新型领导。该模式的基础在于帮助建立符合个人和组织目标的共同愿景，营造良好的共治氛围和环境；关键在于协调各方，调动参与积极性；目的在于通过共治完成治理任务。从治理领导者的角度看，警察在乡村治安治理中发挥着以下作用：

首先，发挥警察专职作用，实现治安目标。从国家权力角度看，警察职责的特殊性决定了警察在乡村治理整体中处于最基础的地位。保证治理实效、维护乡村稳定、服务乡村发展是警察进行乡村治理的出发点和落脚点，也是全盘实现乡村振兴的前提条件。因此警察必须树立治理价值观，找准自身定位，保证工作始终围绕治安水平的提升，努力实现治理利益最大化。

其次，因地制宜，发挥在乡村治安中的决策作用。我国乡村社会发展不平衡问题突出，各地自然、人口、经济差距明显，“一刀切”的经验照搬实用性并不强。提升乡村治安水平是整体性工作，必须结合实际发现难点和解决方式，以找到适合该地区的警务工作指导思想。但这一过程不是一蹴而就，警察要随着实践的发展而不断修正思考和行为方式，纠正“碎片化”解决问题的传统方式，把注意力放在长久作用的发挥上，推动警察乡村治安治理工作整体性、常态性，体现乡村治安治理的中国特色。

最后，发挥引导作用，调动乡村治安积极因素。好的治理者能创造良好的氛围并吸引他人加入，这是实现可持续治理的基本要求。警察要关注自身能力缺失或未被满足的需求，并有效利用现有资源以提升自身能力、弥补现实短板，通过提升服务质量获得村民信任和支持。同时要主动贴近村民，坚持治理的公正公开与循序渐进，思索激发乡村内部活力的新路子，鼓励群众探索自治互治新方式，使自己成为乡村治理的“受托人”而非完成任务的“行政人”。

但我们必须承认，警察下乡需要持续的投入和关注，不是空头开会装样子，也不是“严查才严抓”式完成任务，而是系统提升乡村治理水平的长期工程。一方面，相比于城市，乡村地区设施配备不足智能化水平低，工作并不轻松，驻村民警又往往是兼职，很多人尚未认识到警察在乡村治理中的引领地位，因此下乡的主动性较低。另一方面，民警自身忙于工作，对新政策要求理解并不深入，也无暇学习新的知识和工作方式，对农村与城市工作的差异认识不足，无法成为引导村民自治、共治的有力推动者。

此外，在各地案例中我们能发现驻村民警辅警仍处于单打独斗的环境中，各项制度和保障没有很好落实，“跑断腿”的工作方式也让很多民警辅警吃不消。可以说，“一村一警”模式的协同调动作用并没有充分发挥，多元治理仅仅停留在表面。一方面，驻村民警辅警缺乏与上级单位以及党委政府的协同，导致各级单位对该工作重视程度不足，部分工作得不到配合，资源难以共享，工作时间和经费没有保障。[2]另一方面，警察治理意识不足，对群众和各基层组织的调动不够，没有发挥村委会在本村的作用，各驻村民警辅警在“有求必有应”方面做得比较好，但在吸纳群众参与方面用力不够，致使许多工作开展起来阻力较大。

三、完善乡村治安治理路径：推动警察下乡落到实处

（一）提高站位，强化治理理念。公安机关要明确治理的应然模式，把握警察下乡、乡村治安治理与乡村振兴、现代化治理之间的关系，正确认识“一村一警”在维护农村社会稳定和经济发展中的重要意义。要强化思想教育，变革命令式、动员式的传统思维，以科学治理观激发警察下乡“正能量”。

一方面，在选派人员前后要组织民警开展对“下乡”以及“治理”的地位以及重要性的学习。可以通过政策宣讲、专题讲座等方式，结合乡村发展情况、实际需求等激发大家干事创业的决心和信心，教育广大驻派人员增强乡村治理的信念和勇气。另一方面，要提高驻派人员对新型警务模式的理解和应用能力。通过业务教育引进先进经验案例，拓宽驻派人员眼界，提升实地调研与分析问题的能力，为日后工作创新奠定基础。

（二）建立系统思维，理顺治理体制。警察下乡是一项长期工程，“因”与“果”在时空上并不是紧密相连的关系，这种行动和结果之间的间断就是系统“迟延”。[3]现实中迟延常常不被理解，进而导致真实因果关系混乱，无法认识问题背后的真正影响因素。近些年农村警务改革看似大刀阔斧，实际上大多集中在表面，由点到面的推广看似进展飞快其实模糊了对乡村价值与本质的探讨。要想真正触碰警察农村治理问题实质，补齐警察下乡人数短板，政策引导是一方面，更重要的是综合考虑警务流程，保证其既具实用性又兼顾规范性，确保治理资源到位。

相比于城市，警察在乡村面临更大的心理和物质上的压力，政策制定者要结合农村警务的特点做出适当倾斜，提高衔接力度，避免因地域等因素拉大差距，也避免为追求形象而掩盖真实情况，为下乡警察提供“入口—出口”的全程保障，发挥制度规范各方的作用，保证警察下乡工作平稳推进。[4]

在用人环节，要加强引导，选择熟悉情况、勇于担当的民警派驻到责任地区，明确服务期限，完善对下乡人才激励、考核以及薪酬的管理与设计，注意保障民警安全，并适当配置警辅人员帮助开展工作，解决下乡警察隐性流失问题。在工作开展上，要明确职责任务，捋顺一般防范与重点防范工作机制，日常治理与综合治理工作机制，注意农村地区特有的显著问题如借款贷款、侵害妇女儿童权益等，以及时进行针对性解决。[5]此外，在强化责任落实的基础上应当适度放权，要求警察多站在村民一方看问题、想办法，提高工作敏感性，及时发现问题苗头，允许一定程度的试错以鼓励警察结合乡村邻里关系特点优化工作方式。

（三）推动自我超越，提高治理水平。组织的成长要依靠成员每个人的学习，个人学习是组织成长的基础。警察乡村治理工作的推进要以形成警察嵌入与乡村人力资源联动这一组织体系为基础，因此警察工作水平的高低直接反映治安治理主体的优劣。通过公安机关队伍建设带动提升乡村治安治理水平，是发挥警察连接作用，促进系统治理、长效治理的根本保证。

首先，信息时代要大力提高治理的科技程度。乡村地区地域范围广，违法犯罪、人口流动季节性强，信息收集工作不容易开展。再加上警力本身就不足，仅凭“脚板”更不可能全面弥补信息不对称效应。科技的推广能够为警察乡村治理拓展新领域，如借助微信等平台形成综治中心、指挥中心，因地制宜联系企业设置家庭警铃、信息采集设备等，通过技术在多方主体间形成共振效应，促进社会效益与经济效益的统一。

其次，在法治社会，警察下乡要依靠法律，发挥规则的威慑和预防作用。习近平总书记提出依法治国要整体谋划，强化法治思维、运用法治手段让城乡更安宁，群众更安乐。新时期开展乡村治理，应该积极促进相关法律法规完善，并及时通过讲座、交流会、文化墙、宣传栏促进法律下乡、政策下乡，与村民一起学法、守法、用法，营造乡村法治氛围，保证警务工作始终在法律轨道平稳运行。

最后，在政府改革潮流中，要正确认识治安治理与警察下乡的因果关系，平衡工作的服务性与行政性。警察下乡作为乡村治理方式的探索，在实施过程中应提高包容度鼓励民警创新；但农村的实际条件决定了警察在政策推行、工作开展方面有诸多困难，权威手段有时是必不可少的工具；也因如此，农村成为权力滥用风险的高发地，因此必须找到放权与分权的平衡点。一方面要强调法律控制和权力监督，突出科技治理和协商民主，寻找共治公约数。要及时组织警民分享经验、总结不足、互相提醒，采纳服务对象的建议，增强内外监督以降低行政手段弱化的负面效果，防止权力过分分散，提升工作的规范性、服务性、民主性。另一方面，现阶段乡村治理需要强制力量和手段降低自治异化和失衡的可能。因此警察要通过内部程序对信息进行有效研判，及时采取必要的措施制定对策、解决问题，增强工作的科学性、专业性和权威性。

（四）构建共同愿景，引导群众参与。共同愿景是组织追求的目标，是个人愿景的延伸和扩展，成员在愿景中能清楚确定自身位置，因此组织成员能够承诺、投入、彼此协同校正。要想成功把警察单方愿景变成共同愿景，关键是意愿的分享，这一过程往往与治理文化的培育相互渗透。警察下乡后有接近群众的天然优势，可以通过宣传栏、组织活动、座谈会等趣味性强的“非正式交流”构建和谐警民关系，重塑乡村公共精神。要及时对村民不满与不解进行针对性反思，打破官僚主义作风，延长治安链条，促进共治理念与乡村文明同轨发展。同时，愿景还要通过及时肯定才能发挥持久效力。可以利用年终会、表彰会等机会为村民宣传成就树立典范，通过提高村民自信感促进治理合力的形成。但是群众参与度并非是线性发展的，期间可能会出现背离愿景的情况，如矛盾纠纷造成的互不配合，这会降低成员实现愿景的积极性。此时就要求警察提升工作灵活性，深入乡村认真调研，找到引起愿景与事实差距的真实原因并精准解决，而非放纵差异甚至降低愿景以迎合现实完成任务。

要想最终达到治理效果，除了构建愿景，警察还要善于联系其他支持和辅助资源，比如公民与社区，[6]这就要求警察创新治理末端执行与落实方式，实现群众自我管理内生动力显性化。第一，要让群众“看得见”，要积极建立健全机构设施，如警务室、检查站，同时借助新媒体实现群众直接参与，培养村民治理意识和责任感。第二，要让群众“感受到”，派驻的民警要用真情、办实事，引导村民制定村规民约，处理好国家刚性制度和柔性治理策略的关系，把现代治理要求与乡土气息的规则约束结合起来，切实保障村民合法经济和民主权利，统一村民利益与集体利益，增进警察嵌入乡村社会的深度，提升村民满意度。第三，要让群众“摸得到”。“教育一个学生、带动一个家庭，影响整个社会”是龙岩摸索出的社会治理的新突破口，具有战略意义和长远效果。[7]针对农村地区群众素质普遍偏低的现状，驻村民警可以积极学习这个做法，定期到幼儿园、学校开展宣传工作，鼓励家长一同参与。此外还可以借助“积分制”“平台制”改变以往粗放管理方式，强调鼓励+引导的工作方法，把外在强制力转化为村民自治的内生动力，实现内化心、外化人的双重效果，充分体现警察下乡的动员意义。