农村基层党组织的治理能力建设——基于多元治理主体角度分析

余 青

（西北大学马克思主义学院 陕西西安 710127）

乡村治理属于国家现代管理的关键措施，决定着国家治理现代化总目标能不能够完成。党的十九届五中全会再次强调要朝实现治理现代化目标努力。村级治理中，党的基层组织起政治引导与价值引领功能。农村基层党组织，也就是建立在乡镇和村一级的党组织。在现代化建设征程中，基层党组织肩负着更艰巨的任务。我们需要更具有创造力、组织力的基层堡垒，带领农业农村迈上新征程，实现进一步发展。村民自治的整体框架下，农村治理主体由一元转为多元共治。多元主体之间的冲突事由关乎乡村治理效能整体提升。村级治理有赖于多元共治，且以人民利益为导向。在农村治理领域，各治理主体互为依存，治理资源与能力的缺乏使得单一治理主体无法独自解决治理弊端。基层组织也就是在整个农村开展工作的关键力量。在乡村治理效能上升的过程中，有赖于党的政治引领，多元主体的协调共治。伴随着改革开放，基层社会治理环境发生巨大变化，基层党组织的领导方式也相应调整以适应新需求。总体而言，基层党组织对村级权力的运作具有决定权。从治理效能看，为实现乡村治理现代化，需不断提升自身能力建设。村级治理属于现代化治理体系当中的最重要一步。农村基层党组织的管理功能能不能够实现，对治理体系起到极大的干扰。[1]

一、现实背景：农村社会多元治理主体的兴起

（一）农村社会多元治理主体的历史形成。多元治理主体的兴起存在其历史根源。农村治理的主体传统意义上讲是一元化的政府主导的治理体系。新中国成立后，并且，实施公社制度以及开展土地改革后，代表着国家政权建设达到了新的时期。国家自从农村土地关系发生变化后，对乡村社会权力展开整顿，把政权发展到村庄当中，从而确立了“乡（村）政权”“三级所有，队为根基”“政社合一”的乡村治理模式。改革开放后，国家对人民公社的管理体制进行了改革，由“政社合一”的人民公社体制转变为政社分开的“乡政村治”结构，“村民自治”得以兴起。进入二十一世纪以来，农村税费改革对乡村治理带来了深远影响，重塑了基层治理形态，由“单中心治理”模式逐步走向党领导下的“多元共治”模式。[2]

（二）农村基层党组织社会治理新挑战。治理现代化的目标要求也是多元治理主体的重要原因之一。改革开放后，十九大将治理现代化列为发展目标，大力扶持乡村发展。乡村振兴，治理是基础。农村属于党政府与村治自治力理综合的部门，属于社会治理的重点场所。农村基层管理作为国家治理现代化最前线，其治理能力提升的关键在于整合社会力量，将多元主体纳入乡村治理机制。现阶段，在农村社会治理方面，农村基层党组织还面临着许多问题。首先，新旧治理理念的转换。乡村振兴背景下，实现有效治理，也要求乡村治理理念进一步发展，转化治理主体间的关系。第二，多元主体的矛盾冲突。农村社会矛盾主体与作为社会成员的主体是高度一致的。其表达的诉求，绝大多数是具体的现实的利益诉求。除却诸多具体的利益诉求外，权力诉求开始凸显，需求日益多样化。从农村社会治理实践来看，基层党组织与农村其他治理主体之间的关系有待进一步发展，两者之间的力量平衡存在差异，降低了多元主体活力，不利于持续发展。第三，基层服务平台构建不完善。为解决差异化诉求，畅通的民意表达渠道是必要之前提。农村矛盾问题是影响农村稳定发展的突出因素。当下，利益表达渠道有待更一步发展，信息化的发展也为民意表达渠道提出新的建设契机。

二、农村基层党组织在多元治理中的功能

（一）领导核心功能。设立于基层的党组织，其领导核心作用已被法律形式明确确立。习近平总书记指出，基层党组织也就是农村工作的战斗的重要阵地，属于党肌体的重视神经端。党导核心功能越完善，社会就越加认可，农村秩序就越稳定。[3]其领导核心功能是指基层党组织在农村社会治理工作中具有决定权，具有把方控大局的气度。总体而言，基层党组织对村级权力的运作具有决定权。第一，基层党组织是农村治理的组织者、动员者。农村社会中的政治参与，有赖于党组织的动员力量。基层党组织将分散的自治组织整合起来，通过协商等方式构建伙伴关系，确立共识。第二，基层组织为农村工作事务处理提供政治引导与价值引领。治理需要政治的支撑与引领。在基层治理中，在多元治理主体的整顿当中，多元治理主体利益要求造成治理体系构建与运行产生内在冲突，基层党组织作为基层治理的公共权威，对其进行协调与引领，坚决做到两个维护，为农村治理，把方向控大局，在基层治理实践中成为联系政府与村民的纽带，保障乡村治理各安其事。

（二）服务功能。领导核心与服务功能息息相关。服务群众环节同样也是更加团结群众的环节，反之又促进服务质量提升。服务功能反映了中国共产党的伦理价值。服务群众属于政党渗透至社会，了解与进入社会的模式之一，获得社会的支持、民众的肯定与提高党权威的关键渠道。基层党组织服务功能重点彰显在我党服务于社会上。首先，党内服务功能。党内服务功能是提上党内凝聚力的必要之举。构建党内人文关怀机制，注重心理疏导。党员高度思想自觉性源于其理想信念，内生动力敦促党员行动。急剧的社会变迁也使部分党员心理发生异变，党员腐败、绩效压力、物质相对贫困等都不利于党的工作展开。第二，党外服务。党外服务即服务群众的功能。对农村基层党组织而言，既要做好服务群众的工作，还要推动农村整体事业发展，始终把为农民服务作为自身行动的出发点。

（三）利益表达与利益综合功能。多种社会力量介入乡村治理，形成了乡村治理的新局面。多元主体之间的冲突适应事关乡村社会发展稳定而成为理论界与实务界关注的重要问题。从乡土社会治理现实性看,利益分化并不会造成制度性、根本性的冲突,但会造成利益分配的结构性矛盾。[4]多元主体的利益矛盾是非结构性的。农村基层党组织是多元主体利益的调节者，农村社会持续发展的有力维护者。保护农民权益属于基层党组织生存的关键所在，同样也是农村基层党组织活动的关键目的。[3]第一，上下传达。基层党组织是联系群众与政府的纽带。村级党组织即时传达中央政策，让群众及时了解党的主张。第二下情上传。现实治理环境中，民众的参与需求与政府所能够提供的参与渠道之间存在某种张力。基层党组织及时传达民众利益诉求与权利主张，畅通民意表达渠道。组织群众有序的政治参与，减少非理性、非常态的公众参与。上访现象的背后反映了民众利益表达与表达渠道之间的结构性矛盾。村级党支部，更直接倾听民意，更注重个体性和群体性利益表达。利益表达与综合功能使民意表达渠道更畅通，政策落地更稳。

三、多元治理主体下农村基层党组织的能力建设

农村的巨大变化，让其利益关系更加多元化，同时利益诉需相差更多。农村基层党组织属于农村社会治理的重要组织，必须在多元治理主体的格局下提升自身能力建设。而开展能力建设的重点在于打造能力本位的制度安排与价值导向。[3]基层党组织需要整合各利益群体诉求，把上级精神与自身实际相结合，这要求基层党组织不断提升自身能力建设，实现更高效的治理。需要在思想层面，人才队伍制度建设的层面提升治理水平与能力。

（一）思想层面，要加强农村党员教育、管理。要推进乡村振兴，一定要紧紧围绕着广大党员与党组织。“农村要繁荣，农民要脱贫，重点在于支部。”[5]治理效能的增强，重点在于人。党员属于党组织构成的基本单位，党员的优劣、质量关乎基层治理成效。党的性质决定了党员教育活动是其能力建设首要问题。若不给予无产阶级的思想引导，其趋向是要错误的。思想上的一致性，是党组织动员群众的基础与条件。推进乡村治理现代化与乡村振兴战略，必须依靠党组织的领导核心作用，发挥先进党员的模范带头作用，带领群众同频共振。根据新时期的任务，基层党组织的思想建设。第一，加强经典理论的学习，破除旧思想藩篱。带头创新，带头服务。第二，打造一支凝聚共识的队伍，选好“领头雁”。发挥凝心聚力的主心骨作用，敢为人先。从各部门优秀驻村干部中选拔驻村“第一书记”，学习当地治村历史。理论强党，加强理论学习，推进理论武装。以党员思想建设带动劳动群众思想认识水平提高。第三，推进党史文化宣传树立文明乡风，为农村治理提供良好文化环境。

（二）人才队伍方面，打造优秀的农村工作队伍。城镇化建设步伐加快，农村人口流动速度大幅加快。农村建设出现大量空白和缺陷，急需引智引才。实现农村现代化建设，必须改变农村建设人才流失的局面，吸引人才回流并加大培养高素质党员力度。农村人口的流失，也使得基层党员发展工作受阻，入党人员数量质量下降。打造优秀的农村工作队伍，一方面是要注意基层党组织领导班子的整体性建设，二是注意基层党组织党员培养。基层优秀干部培养，要量化标准，树立明确的选任导向，深化实施大学生村官计划。选人任贤破除官本位思想，建立以能力为纽带的选人导向。基层党组织党员培养，能力建设的重点是提升政策的执行力、判断力。优化党员年龄结构，吸收年轻力量。不仅要解决农村基层干部年龄老化、后继乏人的问题，同时还应当大力鼓励高校生干部扎基留下，好好工作，好好流动”。[6]

（三）制度建设上健全农村工作体制，治理运行规范化。单一治理主体无法解决治理弊端，大力发展标准化的治理体系，是完成乡村有效整治的“乡村振兴计划”的伟大使命，重点在于“强化农村基层工作的开展，完善德治、法治、自治相综合的乡村工作体制”。[7]政社合一的治理制度瓦解后，基层党组织必须借助一定的社会力量联系，与组织群众推动治理现代化。一方面规范农村治理体系，形成多元共治的局面。促进社会治理核心由上至下往基层发展，实现社会中介的影响力，完成政府、农村、社会良性互动。党的力量来自于组织。另一方面，要推动基层党组织内部自我完善。党的基层组织全部工作，依靠党的组织体系实现权力运行，防止权力的越位与缺位，职责模糊等多种情况。治理运行体系化，规范化，坚持依法办事。法治是具有现代化色彩和规范化元素的因子。强调法治，不仅是治理体系完善必要之前提，也是充分实现乡村治理现代化，充分挖掘乡土资源，实现农村自治和德治相结合的必要之举。乡村治理体系中，党建之与社会之系，是一种新的协调关系，是乡土社会治理与国家治理目标之间的融合发展。治理体系规范化最终目标是达到农村治理的有效发展与整合。

（四）强化大数据智应用，治理运行智能化。增强社会治理自动化管理质量，与现阶段社会智能化与信息发展的事实相符合，不断巩固大数据应用水平是促进互联网环境下乡村整治所取得的卓越成绩的形式。大数据时的到来，不断健全乡村治基础设施，智能手机的便捷性与移动性，开展了人们根据数据探讨该社会，运用数据服务进行小“我”生活的社会。[1]社会信息化水平提升下，依托智能化平台、基层党组织、农民及其他民间组织，使得多种服务资源直接面向群众。治理平台信息化发展，一方面推动互联网加服务模式，将多平台服务资源嵌入智能化平台，将公共服务信息网络共享互通有无，使多方获取信息渠道及速度大幅提升。乡村信息化的便捷发展，不仅拓宽了农民群众获取信息的渠道并且拓宽了群众交流与沟通的幅度与范围。再者信息化的发展减少了政策传达的层次性与间接性，农民可一键获取信息，加大了政策传播的实效性。传播方式的变革，使得信息渠道更加畅通，互动性、开放性更强，更大程度上改变了干群之间信息不对等的局面。另一方面，治理平台信息化更易打破信息壁垒，使政府及党组织具有更强的政策决策力、执行力与敏锐观察力。信息传达的层级壁垒在信息化的发展下逐渐瓦解，政府及党组织更易了解当地发展情况，制作详细发展目标。群众呼声以及利益得到更好表达，公正客观的信息报道更易于党的形象建设。信息化发展下党组织更容易把握农村舆论，化解农村发展矛盾，回应群众质疑。

什么形式的基层治理才算是真正管用的治理？农村有效治理不单要代表着要充分保证农民基本权益，满足人民群众日益丰富的需求，更意味着要充分保障农民农村农业持续健康发展安定有序。要达到这一目标，需要农村多元治理主体协调互动，保持基层党组织，把握好乡村发展的基本脉络方向，管好大局，突出其领导核心作用。农村基层党组织是乡村治理的火车头，基层党组织的政策执行力战斗力很大程度上决定了一个乡村发展的潜力。在多元变化的治理环境下，基层党组织也在不断改变其治理方式与治理体系，谋求更大的治理成果。