公共治理领域信息伦理研究

倪东辉,程淑琴

1.中共安徽省委党校(安徽行政学院) 科学文化教研部,安徽合肥,230022;2.安徽经济管理学院国际贸易系，安徽合肥,230022

以物联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术正在被广泛应用到公共治理领域，网络化、数字化、智能化成为公共服务和国家社会治理的时代特征，但在公共治理领域的信息化建设、管理和运维也存在无序化、单纯性追求技术至上等问题，忽略了信息技术在公共治理应用中可能衍生的伦理问题，建构公共治理中信息技术效率、便利、安全和伦理共识多维均衡的制度规则和良好信息伦理生态已成为新的课题，这既是时代之问，也亟待时代之答。

1 对公共治理领域信息伦理的认识

1.1 信息技术伦理的思考

科技发展与科技伦理是人类社会进步中难以割舍伴生的矛盾统一体，人类对科学技术的乐观判断是技术理性且人类可控，但科技的发展逻辑并非完全按照人的理性预设演绎，有些科技不当的应用场景和失控结果可能带来巨大的社会伦理问题和社会风险，比如“基因编辑婴儿事件”给人们带来巨大的伦理冲击，迫使人们思考科技的伦理属性和框定技术的应用边界，有必要对技术的研发应用开展多维稳健的伦理审查或技术限制。国外信息技术伦理的相关研究在20世纪50年代陆续出现，到了20世纪70年代，有学者开始研究在生产、传递和使用计算机技术时所出现的“计算机伦理”问题，到了80年代，形成了“PAPA”理论，通过个人隐私权、正确信息权、信息数据产权、信息资源存取权的表达，构建起“信息技术伦理学”的认知框架。进入21世纪，对信息技术伦理已经形成普遍共识，认为在信息时代，人类的数据被系统性、规模化掌控后，既为公共治理创造了前所未有的可量化、可视化的便利，但也对人类生活以及社交方式提出了挑战，提出信息技术在公共治理领域的创新应用需要进行合理规制，需要多元部门、多个学科共同研讨其衍生出的伦理和法律规制。我国信息技术的伦理生态问题在21世纪初陆续被重视，起初主要针对网络技术引发的隐私信息保护和公民知情权的讨论。近年来，学者们意识到无论是大数据、区块链、人工智能还是云计算都深刻穿透到社会各个层级、各个场景，信息技术具有显著的价值负荷[1]，通过技术能够限制或牵引人类的行为，甚至改变人的认知和价值判断，人们意识到在享受信息技术带来的便利同时深陷伦理问题的挑战，因此提出信息技术不仅有科学技术属性,还有伦理属性。

1.2 公共治理领域信息技术伦理引发社会焦虑

目前，对公共治理领域信息技术的研究更多聚焦在借助技术产生的管理技术创新、技术扩散理论以及信息技术支撑下社会管理精准化治理效能提升和公共治理智慧决策辅助的研究，比如，人脸识别等技术在公共安全、交通管控、身份认证等领域的应用价值，但信息技术的过度设置和部署也引发了公众的不安与质疑，通过人脸识别和大数据技术采集大量个人隐私和生理信息被质疑热议，有些公共治理中信息技术应用与公众伦理冲突的案例凸显了在公共领域的公共管理目标、信息技术手段和伦理生态之间的冲突。如果公共管理者和技术研发使用者的伦理意识滞后于技术的发展，单纯推崇技术至上，就表现为强技术弱人性的公共治理技术选择逻辑。信息技术在公共治理中不能简单视为工具或手段，它体现一个时代社会科技、社会共识和伦理均衡作用的结果，况且公众对信息技术伦理风险的认知存在较大的差异。现阶段，全球各地对信息技术在公共领域的应用呈现不同态度。2020年1月，美国40家社会组织联名致信美国“隐私和公民自由监督委员会”(简称PCLOB)，呼吁审查公共领域的人脸识别技术。以色列学者尤瓦尔·赫拉利发表了《冠状病毒之后的世界》一文，惊悚地提出“极权主义监视与公民赋权之间的选择”引起公众强烈的忧虑[2]。面对争议，在公共治理领域产生了信息技术“伦理治理”的理念，一项信息技术应用的决定不单是依赖行政权力或市场，而应是一个多方协调的行动。在对待国家安全和社会治理中信息技术涉及的隐私权保护、技术透明度及技术的尺度、范围和政策，需要伦理评审机制构建信任。比如2019年欧盟委员会发布《人工智能伦理准则》，以提升公众对人工智能产业的信任。

目前，国内外学术界对公共治理领域的信息技术伦理生态建构的研究已形成了独特的理论范式，猜想假设与辩证反驳的螺旋式循环促进了该领域研究朝着更加成熟的方向发展，但在公共治理领域的信息技术伦理研究还存在一些不足，需要借助已有的理论体系进一步研究其问题特征、演变规律。由于信息技术本身存在较高的知识壁垒，一般研究难以从技术深层洞察信息技术在公共服务、应急管理、安保维稳等方面的伦理冲突，阻碍了可行性伦理评审规制的构建。

2 公共治理数字化和智能化的价值

公共治理的决策、路径、效能高度依赖可选择的治理技术，在数字化、智慧化的今天，要在信息技术的视野下探究公共治理善治和路径选择上的价值。

2.1 数字化、网络化、智能化为特征的公共治理是社会发展的必然

当今世界正经历百年未有之大变局，公共治理在信息获取和传递层面需要高度的便捷高效，在复杂性公共治理领域需要全方位精准的情报和适度高效的行动，而传统的公共治理手段和技术难以与复杂性公共治理以及国际国内形势快速变化相适应。信息技术在通讯、数据处理以及决策领域的优势弥补了公共治理领域的技术短板，全球每年产生的数据已高达180ZB，基于5G、大数据、人工智能、云计算等技术，深度变革了公共治理的内核与形态。精准和高效的公共治理迫切需要在万物互联中获取信息，通过人机协同完成治理目标，通过群智开放和跨界融合优化治理模式，在共创分享中实现现代公共治理网络空间与线下实体的协同共治。公共治理进入“大数据时代”“智能化时代”，既是技术发展的结果也是公共治理技术需求的必然。

2.2 数字化和智能化成为现代公共治理的重要解决方式

由于社会经济的发展，整个社会结构越来越复杂，社会的分工协作体系要求高度协同，现代国家和社会公共治理面临的系统性风险比以往任何时候都大，而社会治理需要高速的信息获取与反馈，公共政策制定和实施的精准度等一系列问题都挑战着公共治理的工作模式，而且在公共治理成本有限扩张性和社会对治理效果期望无限增加的矛盾情形下，传统的公共治理陷入无奈的窘境。移动互联、大数据、云计算、人工智能等信息技术的发展填补了公共治理技术和手段的短板[3]，对公共政策制定和实施、公共事务管理和流程产生了深远影响。比如，新冠疫情发生后，如何进行疫情的防控和病源的追溯和预测，在传统的公共治理技术和手段下，防控成本和效率都无法满足疫情防控需要，而借助数字化和智能化的手段，能迅速形成各地的疫情防控解决方案，比如在复工复产中使用“健康码”，成为现代公共“智慧治理”和“智慧决策”的样本，也带动了新一轮公共治理变革的浪潮。另外，在刺激消费时使用电子消费券所带动的乘数效应远远高于欧美国家传统的纸质消费券的乘数效应，而且发券成本和工作效率都有显著优势。

2.3 信息技术的应用增强公共治理的可预测性和可控性

现代公共治理对公众意见和公共事务的精准预测和可控性是进行公共政策决策和实施的基础，传统的决策和实施是基于管理者的工作经验和有限信息，在相对静态的熟人社会结构中可以发挥作用，而现今的社会管理者难以频繁有效接近公众，获取的信息有限和滞后，在快速变化的社会情绪和风险多发的社会现实条件下，经验和有线信息难以准确预测和把握公众需求和社会风险。基于信息技术的智慧政府可以借助物联网、云计算、移动互联网采集相关公众或公共事务数据，使用人工智能、大数据等技术进行数据处理，将公共决策建立在全数据基础上的海量数据进行分析，精准预测社会规律、判断公众行为趋势和诉求，获取公共治理海量实时动态信息和实现精准智慧化决策，使社会风险控制和管理公众满意度得以提升。

3 公共治理中信息技术的伦理困境

随着信息技术在公共治理创新中广泛的应用，不断产生公众对信息技术伦理的质疑和担忧，而信息技术伦理困境必将激化公共治理中伦理冲突风险。

3.1 信息技术的伦理属性

信息技术以高速泛在、智能迅捷、集约高效、共识可信为特点融入公共治理和社会的演进重构，信息技术的应用编织了整体社会成员间的超链接，这种技术的运行对象和结果享用均是人类，但信息技术在此过程中收集、分析、匹配、存储个人隐私，诸如姓名、肖像、通讯方式、住址等个人显性信息，因此信息技术应用就具有天然的伦理属性。信息技术的发展给隐性隐私信息也会带来巨大的威胁，一方面基于信息技术可以获取个人体温、血压等生物信息以及个人位移和社交信息，随着人工智能和大数据技术的深度感知，算法针对的个人意识情绪也可能被监控，甚至通过指向性的算法决定个人接收信息的结果，在很大程度上个人的认知和思维可以被信息技术引导，导致个人失去真正的决策权，这使公众就产生了“算法代替个人选择”的心理焦虑。信息技术方案选择类型、技术架构的设计是基于管理者和工程师的偏好和决策，在一个功能目标明确的公共事务管理中，不同的信息技术建设方案和运维标准产生的伦理冲突类型和影响是不同的，伦理生态良好的信息化项目应兼顾技术有效性和伦理性的平衡，突出信息技术发起和使用者对公众的伦理关照，比如，利用大数据、人工智能等技术对特定公众进行深度态势感知和行为研判不能随意扩大监视范围和传播监测结果。信息技术的选取模式决定了管理者、技术开发者占有强势地位，处于弱势等地位的公众无法抗拒技术和识别特定技术造成的侵权和负面影响，人们往往质疑和担心信息化社会网络监管技术和手段不受法律和伦理的制约，这种公共治理信息化项目的地位不均衡、信息披露不充分典型态势更加彰显需关注信息技术的伦理属性[4]。

3.2 信息技术对公共治理的反制

信息技术在公共事务领域的广泛应用，将产生信息传递的新型流程结构，在这种信息流程结构下，管理部门的职能、工作流程和方式将产生适应性变革，甚至这种变革在一定程度上反制公共治理的体制机制，最显性的表现就是管理层次的扁平化，特定信息化功能深度嵌入形成新的组织管理与决策机制。电子政务以及各类智能化政务平台的应用，推进扁平化、分布式、开放性公共服务管理机制的形成，同时推进了政府公共治理思维创新、治理方式和绩效目标的变革，这种变革对突发公共事件应对、网络舆情管理、智慧公共交通、智慧医疗等领域都有突出的效果。公共治理中，利用数据引领公共资源分配和公共服务人力调剂，通过数据分析，挖掘快速进行智慧服务和资源重组，解决公共治理中信息不对称导致的管理服务上的痛点问题，助力公共治理实现更多价值。智能化、数字化的公共治理也产生许多忧虑，比如，公众是否会在信息技术的作用下容易产生价值判断和行为上的技术异化，表现出注意力被动迁移、思维受限、生活干扰等现象，尤其是被预设的数据标准、技术政策、平台管控措施、业务流程导引、结果选择性显示等所牵引的人的思维和行为，致使个体和群体被信息技术指向性驯化。对公众而言，公共治理领域信息技术具有信息不对称、技术不透明的知识门槛，客观上会导致并加剧信息壁垒、数字鸿沟等违背社会公平和共识的现象，迫切需要探讨如何缩小数字鸿沟、避免社会焦虑这个世界性伦理价值难题。

3.3 公共治理数字化、智能化是把“双刃剑”

以信息技术为支撑的智慧治理已成为推动智慧社会、智慧城市发展的现实选择路径，为政府高质量的公共治理提供技术赋能，信息技术已深度融入国家治理、社会治理实践过程中。为了更好地提升公共治理效能，管理者常常有精准实时把握社会各阶层、群体和整体公共事务信息的需求和冲动，依赖大数据、云计算、人工智能等信息技术，在信息收集、行为监管、精准决策方面的功能开展工作，实现公共事务决策从“经验模糊性决策”向“科学精准决策”转变，同时，通过信息跨地区、跨部门、跨层级的传递实现业务协同，提升政府部门的执行效能和公共事务服务的精准性。在信息化建设的过程中，一方面缺少统一的顶层设计和制度规范，数字化生态涉及的数据要素化、应用功能性、技术边界规制等维度问题突出。另一方面，公共管理者缺少必要的技术人才，项目设计、运维和管理过分依赖技术企业，形成了恶劣的信息技术生态，最常被提及的就是“信息孤岛”现象。由于“信息孤岛”的存在，数据难以共享，各单位不得不重复采集数据，导致公众不满；另外，分布分散存储的数据极易泄露和滥用。信息伦理生态可能因为技术管理流程的粗疏、数据传播范围的失控、数据不当收集以及被商业逐利而恶化，公民个人数据的安全、共享和确权等问题更凸显了公共信息化治理有效性与伦理的矛盾。目前，有一些行之有效的信息化公共治理措施，在此次疫情防控中涌现出较多成功的案例，但切不可对信息化措施和手段形成公共治理的过度路径依赖。公共治理中信息技术应用总体上应与人们希望宽松和自由的天性相协调，问题需要通过综合力量加以化解、管控，否则，可能导致治理思维的极化，使社会深处焦虑并失去活力。

4 公共治理信息化的伦理规制

公共治理信息化不能简单地考虑信息技术产业的发展，也不能笃定信息技术的功能，需要在已有的研究成果基础上，从多个维度思考和构建伦理规制和生态框架，进行宏观、中观和微观的不同层次的系统构建公共治理信息化的伦理规制和信息化生态建设。

4.1 跨学科分析公共治理信息技术的伦理问题

公共治理信息技术的伦理规制和信息化生态建设是技术发展衍生出的新问题，首先应充分肯定信息技术在推进公共治理现代化以及保障和改善民生上的重要作用，但也需要采用伦理学、信息技术、公共管理学、法律和社会学等进行跨学科综合研究，重视和消减信息技术带来的消极影响，确保公共治理的技术路线沿着正确的方向前进。注重以社会心理、伦理导向和公共治理目标实现和能力提升相结合的视角，结合中国国情思考公共治理面临的问题以及可能的解决方法。把公共治理领域信息技术的伦理问题与相应的公共事务管理看成是一个矛盾统一的系统，从信息技术设计方案、实施环节和技术策略以及公共治理绩效目标等方面锚定关键变量，将各变量与社会伦理、社会心理相互作用的逻辑关系进行比较研究，通过系统内部要素的冲突、相互作用、演进规律等维度梳理出关系逻辑。如公众对公共治理领域信息技术伦理的问题关注很大程度上受到典型事件的激发，例如在疫情防控中通过人脸识别和大数据技术采集存储公众个人隐私和生理信息可被许可，而在一般性公共服务项目上被严格限制。此外，事件系统理论认为事件的影响程度由事件发生的时间、空间、社会背景及事件强度(由事件的新颖性、颠覆性和关键性构成)决定。通过大量实证研究，进而探索技术伦理生态的演进过程和传导机制，形成完备的信息技术伦理理论体系，最终构建完善公共治理领域信息技术伦理的规约机制。

4.2 提高公共管理者的技术伦理意识

我国公共治理的理念超越西方单纯效率型的绩效目标，体现了新时代中国特色社会主义政府与社会共治共享的治理思想，是与广大人民群众具有共同价值认同的公共治理思想体系，因此在信息技术伦理的价值取向上，管理者和公众是高度一致的。但由于对深层次的信息技术逻辑、系统、生态缺乏深入研究，公共管理部门的信息化项目需求者与实施者对信息技术的应用场景和技术策略可能存在理解上的差异，信息技术伦理冲突表征存在滞后性特点，不易在第一时间显现，尤其一般管理者缺乏信息技术伦理意识，信息技术在建设运维过程中缺少必要的伦理规制。公共治理无论技术还是结果都涉及公众对信息技术理性层面的认知与知识表达层面的理解，需要管理者和公众对信息技术形成共识机制，因此，教育和引导公共管理者按照公众认同的伦理规范对信息技术的应用给予“伦理关照”，夯实信息技术伦理生态的实践基础。在公共治理领域设计实施信息化项目时，公共管理部门要有较强的伦理意识，决不能以公权力任意设置信息技术的伦理尺度和数据颗粒度，随意抓取、存储和处置公众数据，审慎的信息技术政策也体现公共事务管理者“以人民为中心”的权力克制。同时，限制科技企业为了商业利益过度逐利的伦理越界行为，倡导技术对人性的友好。在存在伦理风险的信息化项目实施前，管理者应通过实证研究特定的信息技术对人的隐私信息、行为思维引导、社交关系等方面的影响，判断不同人及人群对特定技术的敏感因素以及伦理风险点。

4.3 构建信息技术伦理评审制度

在电子政务、智能交通、智慧城市以及综合治理等领域中，可能存在着信息技术和设备的滥用、信息侵权、技术依赖和技术至上的现象。在项目建设中，无论政府还是企业侧重于信息技术的先进性、功能性和便利性的实现，关注各类设备堆砌和算法的优选，尤其在公共治理领域，强势的信息技术政策在执行中往往忽略信息技术向善的存在，忽略公共治理方案技术选择的伦理友好性。在公共治理信息化工作中，数据融通层级逐步增加，汇聚的数据量巨大，市场各主体都会觊觎其数据的溢出效应和价值，这给数据安全、隐私保护和数据资产确权等带来挑战。局部的伦理风险可以通过技术手段和强化管理予以解决，但整体的风险防控还需要依靠法律法规和伦理管理机制进行保障，防止看似善意和理性的假设失去控制或被公权力放大应用的边界，有必要通过伦理评审，防范其潜在的伦理风险。建构信息技术伦理评审规制是一个理性的过程，从片面追求“技术应然”到社会伦理认同的“伦理实然”，伦理评审规制就成为构建良好伦理生态的关键环节。通过全过程伦理评审，实行分级分类的技术应用和管理模式，实现技术实施过程中产生及扩散的社会伦理风险得以预警和规避。在评审中坚持分类评审、分级干预，引导公共管理部门在选择信息技术进行社会管理时，既要综合考量信息技术的效能和伦理的均衡，把能否有效预见和防范风险纳入公共治理成效的重要考核维度，针对具体项目和技术特征与实施策略进行伦理评审是获得可信结果的关键条件。开展公共治理领域信息技术的伦理评审规制研究，完善伦理评审政策框架，构建评审方式、评审内容、监督管理等方面的规范，建立健全公共治理信息化项目实施机制，强化伦理审查的刚性约束，通过项目实施的伦理审查抽查、专家评议、公示制度以及第三方评估机制，从技术方案、技术测试、认证评估三个层面评估伦理风险，构建信息技术伦理评审规制，梳理信息技术伦理规约和社会各主体的伦理责任，统筹做好信息化项目的新增项目审查和存量项目清理，对违反伦理问题项目及时发现和纠正。

5 结 语

党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。”[5]党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出战略部署，信息技术在完善治理手段、提升治理能力上有着巨大的潜力，公共治理正在借助信息技术向智慧化治理转型，但要正视不受约束的信息技术项目可能带来的潜在风险和威胁。在公共治理领域推行和应用信息技术时，不能单一维度评价技术的先进性和功能性，需要厘清和审视信息技术应遵循的技术边界和伦理规范，完善重大伦理风险研判、评估、决策、防控协同机制。把公共治理领域信息技术伦理评价纳入国家治理体系建设中，系统构建符合新时代伦理要求的信息技术应用体制机制。唯此才能构筑起以人为本的国家公共治理体系和治理能力现代化的深厚支撑和正确方向，对稳步推进数字中国、智慧社会建设以及提升国家治理体系和治理能力现代化具有积极意义[6]。