论行政诉讼原告资格三要素

杨 忠 醐

(郑州西亚斯学院 法学院，河南 郑州 451150)

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。” 作为启动行政诉讼程序的核心要件，法律上的“利害关系”是确定行政诉讼原告资格的基本准则。长久以来，学术界与实务界对行政诉讼中原告资格的探讨、争论不断，主要的分歧在于原告资格确认所要考虑的各种因素以及原告资格制度适用范围是否符合行政法治建设的需要。本文认为，要充分诠释原告资格制度的理论内涵与适用边界，应该从原告主张保护的合法权益、可诉的行政行为以及被诉行政行为对原告权利的影响三个方面展开。

一、行政诉讼原告资格的概念

原告资格，就“资格”的定义而言，国内外对这一概念的解释存在很大差异。本文倾向于奥地利法学家汉斯·凯尔森对“资格”一词的定义，即：“当规范将某个人的行为当作法律条件或法律后果时，意思是只有这个人才有‘能力’做或不做这一行为；只有他才有‘资格’(competence,最广义的资格)。”[1]146由此可见，“资格”指的是一种能力，这种能力与法律规范规定的做或者不做某事以及必须要做或者不做某事的人这两种因素密切相关。在行政诉讼中，原告资格是指一方当事人因某项行政争议向法院提起行政诉讼，法院经审查认定其符合起诉条件从而具备提起行政诉讼请求的法律能力。因此，行政诉讼原告资格依据资格的属人因素和属事因素可以分解为两方面的内容：一是有权提起行政诉讼的人(这里的“人”是法律意义上广义的人，即公民、法人及其他组织)；二是具有启动行政司法救济价值的事。

根据《Black’s Law Dictionary》的解释，原告资格，亦称起诉权、司法救济请求权(Standing to sue)，是指一方当事人因与某项纠纷有充分的利害关系，从而可向法院寻求司法解决该纠纷的权利或资格，即有权提出某项法律请求或者寻求以司法途径实现某项权利或使义务得到履行。在美国联邦法院，当事人若要取得原告资格须表明：(1)他所反对的行为已给自己造成实际损害；(2)他所寻求保护的权益属于制定法或宪法所保障的权益范围之内[2]1536。

由此可见，行政诉讼原告资格制度所指的“利害关系”从理论层面来看，关乎提起行政诉讼的人、被诉行政行为以及上述两者之间的关系三方面的问题。

二、行政诉讼中原告主张保护的合法权益

对原告主张保护的“合法权益”的认定是判断“法律上利害关系”的前提，也是确定原告资格的第一要素。在法律上，本文认为不能机械地将权益解释为权利与利益。从权利的本质属性来看，权利是自由的体现，是受法律保护的原生利益。权利的第一属性是自由，第二属性是利益。权利没有合法与非法之分，因为其无须法律确认，它是人保障自身生存发展的基本能力，也是人身价值、人格独立与人权自由的外在表现。利益作为权利的第二属性，其本质是由权利的行使而获得的好处。这种好处可分为一般意义上的利益和经过法律确认的利益。就一般意义上利益的合法性而言，我们可以通过法律界定其为合法利益或非法利益。当合法利益所遭受到的侵害足够多的时候，为恢复社会秩序的良性运转，当事人可以凭借恢复被侵害的合法利益为由，对抗其他个人或组织。这时，合法的利益事实上已经转变成为权利，因为其已经具有保卫自由、体现自由的属性。

尽管现阶段将权益两分为权利与利益的观点较为流行，但是已经有相当一部分学者认为：“一种利益如果受法律保护也就自然成为权利了，却将其与权利对立实为不当。”[3]“所谓权利，说到底就是利益的意志形式；而利益则是社会经济关系的表现。”[4]10反观《行政诉讼法》中“合法权益”这一概念，如果再用语义学的解释方法分析“合法权益”，我们可以推断出“合法权益”就是“合法的权利”与“合法的利益”之合。仅就合法利益而言，当其具备对抗被诉具体行政行为的能力时，合法利益已然成为一种权利。因此，本文认为“合法权益”的重点并不在“权”——权利，而是在“益”——利益。“合法的利益”就是权利，因此在行政诉讼中“合法权益”指的就是权利。

作为原告资格要素的合法权益，本文认为应从三个方面认识：第一，一方当事人请求司法保护的权利应是属于当事人自身的权利而非他人的权利。第二，一方当事人所主张的权利必须是正当的权利。法律保障的公平正义是相对意义上的公平正义，而非绝对意义上的公平正义，更不是一方当事人主张的一己私利或恶意攻击。第三，一方当事人主张保护的合法权益必须具有司法保护的价值。所谓司法保护的价值，是指权利所遭受的侵害已经远远超出道德、制度、规范的底线，这才具有启动司法程序救济的价值。否则，对一方当事人诉权的放纵就会对社会秩序造成新的损害，司法公正无法保证，社会正义也无法伸张。

三、涉嫌侵权的被诉行政行为

当行政行为对一方当事人的合法权益造成不利影响时，行政行为与一方当事人的合法权益便有可能构成“法律上利害关系”。首先，法院要有权受理被审查的案件；其次，有权进行审查的法院不是对任何人在任何时候对任何行政行为提起的诉讼都能够受理和必须受理[5]597。因此，作为原告资格构成要件的行政行为必须具有可诉性，否则，具有原告资格的一方当事人将会因为没有适格的被告而不能启动行政诉讼程序。

在民事诉讼中，尤其涉及第三人的确定，往往将与民事争议以及有可能受到司法裁判影响的相关人确定为法律上的利害关系人。但是，在行政诉讼中，法律上的利害关系指的是行政行为与行政相对人之间的权利纷争，而不是行政相对人因受司法裁判的影响而与被诉行政行为之间的权利纷争。无论行政程序还是司法程序，其核心目的在于保障社会秩序或法律秩序的公平正义。当行政行为对相对人的权利产生不利影响时，司法程序才有介入行政争议的必要。反之，当司法裁判对其他权利相关人(通常指第三人)产生不利影响时，被诉行政行为事实上并没有对其权利产生直接的不利影响。也就是说，其他权利相关人与被诉行政行为之间并没有直接形成法律上的利害关系，而是在加入司法程序之后才形成“逻辑上的利害关系”。在行政诉讼中，原告资格指的是与被诉行政行为之间存在法律上利害关系的一方当事人，其最终确定不受司法裁判的影响。

目前，我国行政法学界通常将行政行为划分为两个层次：一是基于行政行为的过程性，将行政行为划分为中间的不成熟行政行为和最终的成熟行政行为；二是基于行政行为适用范围的不同，最终的成熟行政行为可划分为具体行政行为与抽象行政行为[6]269,278。在行政诉讼中，行政行为的可诉性是一方当事人能否具备原告资格的关键因素。

具有可诉性的行政行为，首先，必须是符合行政主体适格、行政主体意思表示明确、行政行为对行政相对人产生实际影响等合法性要件的带有终局性的行政行为。民事诉讼体现的是司法权对民事法律争议的裁判，刑事诉讼体现的是司法权对刑事犯罪行为刑事责任的追究，行政诉讼体现的是司法权对行政权的监督制约。换言之，民事诉讼与刑事诉讼的共同之处在于两种诉讼类型均是启动司法程序实现对社会关系的调整以及社会公平正义秩序的恢复。行政诉讼意在通过履行司法权对行政权的监督与制约维护社会公平正义。因此，依司法权而启动的司法审查只能依法监督或裁定行政机关行使权力的正确与否，不能代替行政机关行使权力。所以，行政诉讼中具有可诉性的行政行为应当是带有终局性的具体行政行为。

其次，并不是所有的具体行政行为都可诉。这是由于我国行政机关享有立法权的这一特性所决定。司法权可以对行政权进行监督、制约但不能对立法权进行审查。所谓行政行为，是指行政主体依行政职权所实施的对外具有法律意义，能够产生法律效果的行为[7]143。具体而言，其主要包含四个要件：一是主体要件。行政行为应当是行政主体作出的行为。在此需要注意两个问题。第一，相对于行政行为而言，并不是所有的行政机关都是行政主体。有些行政机关不行使行政管理职权，也就不能称其为行政主体。第二，法律法规授权组织是指非行政机关经过法律法规的特别授权后，在授权范围内享有对外行使行政职权的组织。法律法规授权组织在授权范围之外行使的行为也不能称之为行政行为。因此，法律法规授权组织不能直接等同于行政主体，而是限制性的行政主体。二是职权要件。所谓行政职权，是指行政机关享有对社会公共事务组织管理的权力。任何具备可诉性的行政行为应当是行政主体履行行政职权的行为。由于任何行政行为均是行政机关工作人员具体实施，所以严格区分行政行为与行政事实行为尤为重要。行政事实行为指的是行政机关工作人员在履行行政管理职能时所作出的个人行为。既然是个人行为，即便与行政职务相关，其依然不具有行政职权的公共属性。因此，行政事实行为不是行政行为，行政行为必须以行政职权的运用为核心。三是法律要件。被诉行政行为应当能够产生法律效果的具体行政行为。因为行政行为是行政主体履行行政管理职能、维护社会公共秩序的行为，所以通常情况下，行政行为的作出应当对行政相对人权利义务产生法律影响。正是因为有了这样的影响，才有必要用法律限制这种行为，使之遵守一定的规则。这种对相对人权利义务产生的影响事实上就具有了法律意义。但是，行政主体履行行政管理职能的行为涵盖了许多针对不特定的第三人的公共管理行为，如：行政机关的宣传、帮扶活动；气象局作出的天气预报等。这些行政行为对行政相对人的权利义务没有特定的影响。故而，这类行政行为就失去了行政诉讼法所明确的法律意义。本文认为，这类行为不能认定为具有可诉性的具体行政行为。四是外部要件。事实上，职权要件已经包括了外部要件。行政主体行使行政管理职权特指对外实施的行政组织管理行为，不包括行政组织内部的管理行为。因此，不能将内部行政管理行为纳入行政诉讼法中规定的具有可诉性的具体行政行为。

综上所述，判定一方当事人是否与被诉行政行为构成法律上的利害关系，首先要确认二者之间的权利纷争是直接由行政行为导致的还是因受司法裁判影响而导致的；其次要区分被诉行政行为是法律上的行政行为还是行政事实行为。

四、被诉行政行为对原告权利的影响

影响是指直接或间接改变人或事的状态的行为所产生的作用。本文认为，被诉行政行为与原告权利之间存在一种特定的因果关系。被诉行政行为对原告权利的影响指的就是法律上的因果关系。进一步讲，当被诉行政行为与原告权利之间不仅存在引起与被引起的关系，还造成侵害与损失的后果时，被诉行政行为对原告权利的影响实际上已经构成法律上的利害关系。所以，判定一方当事人是否具备原告资格，关键在于判定一方当事人主张保护的权利与被诉行政行为之间是否存在法律上的利害关系。被诉行政行为对原告权利的影响是理解法律上利害关系的重点，也是原告资格理论的核心。

本文认为，被诉行政行为对原告权利义务产生的影响应当从以下三方面进行认识：第一，直接影响与间接影响。就被诉行政行为对原告权利产生影响的效果而言，可以分为直接影响与间接影响。行政行为多为公共组织或管理行为，其公共性导致行政相对人范围的宽泛。一项行政行为可能在直接作用于特定相对人的同时也影响到其他相对人的权利。因此，区分直接影响与间接影响关系到原告资格的确定。第二，法律上的影响与事实上的影响。行政行为对一方当事人权利的影响可根据行政行为的职权要件分为法律上的影响与事实上的影响。行政主体没有运用行政职权作出的职务行为依然会对行政相对人产生影响。如：气象局播放天气预报等。行政主体作出这种不产生法律效果的行为所造成的影响我们称之为事实上的影响。就行政诉讼而言，法院只能对有法律意义、产生法律效果的行政行为才有审查权。第三，原告权利受被诉行政行为的影响而不受判决结果的影响。就参与行政诉讼程序的先后顺序而言，原告资格的确定应在诉讼申请受理之前作出，而判决只有在受理和审理结束后才能作出。就审查一方当事人是否具有原告资格的角度而言，一方当事人的权利与被诉行政行为之间的行政争议是启动行政诉讼程序的前提，一方当事人与最终判决之间利害关系的形成源于其权利与被诉行政行为之间的利害关系。因此，本文认为原告权利受被诉行政行为的影响才是原告资格理论的中心内容。

五、结语

随着司法实践的发展以及学界对原告资格理论认识的不断深化，原告资格制度的设置应以保护行政主体、行政相对人的合法权益为出发点，维护社会公平正义。不同于民事诉讼与刑事诉讼原告资格的确定，行政诉讼原告资格制度关乎行政争议成立与否、行政司法救济程序能否启动等关键问题。因此，在上述三要素的架构中保持理论层面与实践层面的平衡才是确保原告资格制度顺利实施、促进行政诉讼法治进程不断向前发展的核心动力。