清末民初昭通地方自治问题研究

杨 麒

（昭阳区第二中学，云南 昭通 657000）

一、清末地方自治提出的背景

清朝末期，清朝已统治了200 多年，跟所有传统王朝一样，到这个时候，制度和人事上的优势会逐步失去，而制度弊端却日益显露。这时出现了许多问题：人口激增、政治机器腐朽、卖官鬻爵制度化、科举制度退化、财政危机严重面临巨额赔款、最高权力的二元结构等等，清王朝开始进入末世。

（一）人口激增

清朝的人口在国家永不加赋和输入的粮食品种刺激下激增。清朝初期，中国人口大约达到了一亿，而到了清朝中后期，中国人口已经达到了四亿。人口增加，耕地面积减少，使游民人数不断上升，社会矛盾不断导致清政府难以管理，并且加剧了社会的动乱，一定程度上威胁到了清末社会政治秩序。

（二）清政府面临着严重的财政危机

科举制度已经退化，不能再胜任官僚制选才和更新的需求。卖官鬻爵已经制度化，人们在买完官以后，还要买缺，买了缺以后，还要买排队的位置。一个官缺，至少有几十甚至上千个人在候补。卖官的钱少量归入国库，其余的都被当事者中饱私囊。清朝还出现重大的财政赤字，根据宣统二年（1910）的预算统计，光绪二十五年（1899）清政府的财政赤字已经达到一千三百余万两。清政府在几次战争中都以签订屈辱条约，进行赔款而告终。1842年，鸦片战争失败后，清政府签订的《南京条约》中规定向英国赔款2 100 万元；1895年中日甲午战争以后清政府签订的《辛丑条约》中规定需赔款2 亿两白银给日本；1900年八国联军侵华战争失败后清政府又签订了《辛丑条约》，中国赔款白银4.5 亿两给各国，分39年还清，本息一共9.8 亿两。面对巨额的赔款和高利贷，清政府的财政状况愈加窘迫。

（三）中央权力衰微

鸦片战争的失败，没有使国人真正醒过来。签订《南京条约》后，整个王朝雨过忘雷，除了极少数人思考过一些问题、试图了解西方之外，所有人又回到了旧日的轨道。在通商的五个口岸，官吏们忙于暗中封堵洋人，试图将已残破的大门重新补上，或者组织民众抵制洋货，或者施加压力不许民众接待外国传教士。在看不见洋人的内地，政府靠增加摊派以弥补战争造成的财政窟窿，而官吏则像过去一样，因循度日。无论鸦片战争、八国联军侵华战争，还是甲午中日战争，清朝为了维护自身统治不受威胁不惜一切代价，甚至还签订丧权辱国的条约。从赔款到被迫开通通商口岸，再到割让国土，清政府在一步步走向卖国，因而许多人对清政府的统治产生了质疑。中央还出现最高权力的二元结构，光绪虽是皇帝，但没有实权；西太后垂帘听政35年，是真正的实权掌握者。皇帝希望掌握实权，而西太后不愿把权力让给皇帝，这样便形成了最高权力的二元结构。“清王朝的中央权威日渐衰落，而地方各省的权限却日益扩张”[1]。面对清政府扭曲的局面，许多人提出脱离清政府的统治，实行自立。“朝廷不能报我而反弃我，是朝廷先为叛逆也”，“我亦何可不求自立，以求安我种类乎”[2]。

（四）统治者意识到亡国威胁

众所周知，中国自古持有“天朝中心论”，认为中国是世界的中心，其他国家都是附属国。“天朝政事一更其手，权倾天下。”[3]清朝对其他国家的发展不屑一顾，更没有进行自我反思，继续以自我为中心，享受所谓的“天朝中心论”。但是清末随着西方的侵略，特别是1894年甲午中日战争的失败，让中国人意识到一个一向为中国人瞧不起的小小岛夷，竟然通过学习西方就打败了中国人，还让中国人败得如此之惨。花上千万银子堆起来的北洋海军灰飞烟灭，战前国人颇引以为豪的湘军和淮军也一败再败，连一场像样的小胜仗都没有，害得李鸿章在马关谈判中连起码还价资本都没有。这次战争不仅让中国支付一笔昂贵的赔款，而且割让了台湾岛及附属岛屿和澎湖列岛。这次战争以后，统治者意识到侵略者不是只要利益，他们更想要的是中国的土地。统治者从梦幻中清醒过来。清朝的最高统治者，无论是西太后还是光绪，都感到了亡国的危机，也意识到变革的重要性，所以中国决定开始学习西方及日本的政治制度。

（五）工商业发展

清朝末期中国的工商业已有了长足的发展，某些发达地区的商品经济含量已经超过50%，但清政府既没有相应的税收机制来获取这份越来越大的财源，也没有调整相关的国策来鼓励工商业的发展。

（六）绅商提出参政议政的要求

清朝末期，清政府把以前大部分由中央管制的社会生活下放到了民间，并且还放宽了民间结社的要求，各种各样的社团出现，各个地方开始呈现出市民社会化的趋势。然而市民阶层在形成过程中慢慢出现了与清政府脱离的趋向。清政府不愿地方脱离统治。这其中出现了近代中国商会等民间社团，促使一个新的力量——绅商在中国的产生。绅商在发展过程中受到了国外侵略势力和国内封建统治阶级的剥削和压迫，所以急切企望得到一定的政治地位来维护自身的利益，从而壮大自身的力量。因而绅商们十分希望清朝政府能够开放政治领域给他们，他们也就可以置身到社会政治领域中去，进而在政治上占有上风地位，促进自身发展。

面对种种困难和问题，清政府旧的政治机制已无力进行调整和解决，变革已变得不可避免。统治者为维护自己的统治，便提出学习西方政治制度，并实行地方自治。

二、实施地方自治前的昭通社会概况

实施地方自治前的昭通社会，与全国既有共性，也有自身个性，具体来看，昭通位于距京师五千七百二十里的西南地方，距离省城七百九十里。昭通在云南省东北角，全境南高北低，地势倾斜，东控黔西，北制川南，西扼巴蛮，南卫滇疆，用兵则攻守俱利。商旅则转输活泼。昭通地理位置十分重要，是滇东之锁钥，川黔之枢纽也。

清末昭通的社会状况有以下几点：

从文化上看，清末昭通已经有了一定的教育基础。光绪二十八年，昭通奉政府命令创办学堂，于是将凤池书院改为“体用学堂”[4]154，进行讲学授业的人仍名称为山长，还增设了方言、算学、教习等。到了光绪三十二年终止办立学堂。同一年，清政府下命令停止科举考试，专门办立学堂。昭通设立师范传习所，兼设两等小学，让留学日本回来的师范生肖瑞麟、胡祥樾担任主任组织一切事物。光绪三十四年，从日本留学回来的师范生姜思孝、张本钧接办，创立了初级师范，仍然附设两等小学二班。杨履乾先后四年担任国文教习。清末昭通学校的设立，培养了许多人才，使部分人有了文化知识，有利于后来地方自治的传播和学习。

从经济上看，昭通通往外地道路修通，昭通作为川黔的枢纽，自然从昭通过往的商人众多，这便使得昭通经济有了一定发展，但现代经济成分基本没有。

从交通上看，清末昭通修通多条通往外地的道路，邮电也在昭通发展起来。昭通虽然地势险阻，但清末昭通府修通了三条通往四川的大道，一条通往贵州的大道，两条通往云南省城的大道。光绪二十三年，云南省设立了邮政总局。昭通以邑绅胡国桢为主任，在怀远街设立了邮局，寄递信函包裹。光绪三十三年，电报局在昭通成立。云南总局派人由威宁干线分支达到昭通。电报局设在怀远街，李超群担任局长。清末昭通道路的修通、邮电的发展，有利于信息在昭通快速传播。

从社会上来看，频繁发生的灾荒，引发晚清昭通各种动荡，比如李蓝起义、陶三春起义、石达开部过昭通，以及1910年昭通之乱等。

以上昭通社会状况的种种因素，可以说为清末地方自治在昭通实施提供了有利条件。

三、清末昭通地方自治的实施

从古代到清末中国制度变迁过程上来说，有很多地方自治意识的痕迹。周之比闾族党，汉之三老、啬夫，都有自治团体。但在儒家思想和中央集权的限制下，中国始终没有产生主权在民的地方自治制度。“地方自治之制，为中国从古之所无。”[5]

到清末，面对诸多问题，清政府才意识到要改变中国内忧外患的局面，须学习西方的政治制度。因此，以西太后为代表的实权派试着放弃传统的专制主义中央集权，实行宪政进行革命。

1905年，清政府派了五大臣出国考查其他国家的地方政治制度，他们认识到要改变中国目前的局面，就要“宜取各国地方自治制度，择其尤便者，酌定专书，著为令典，克日颁发，各省督抚分别照行”[6]，而且主张把实行地方自治作为宪政的基础。1906年8月，南书房的翰林吴士鉴提出在地方的财政、学务、裁判、巡警等方面实行分治的想法。同年9月，清政府颁布了诏书实行预备立宪。在此期间，中国一部分相对开明先进的省份已开始实行地方自治。1908年，清政府颁布预备立宪，筹备地方自治事宜，规定地方自治分期实行的次序，推动地方机构培养地方自治人才。民政部也颁布了《宪政编查馆奏议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程摺》，宪政的编查馆经过审查核定后，提出了四点原则：明示自治名义、划清自治范围、慎重自治经费、责重自治监督，并且拟定了预备立宪《逐年筹备事宜清单》，对地方自治的详细实施步骤进行了筹划。当时中国的地方自治是把日本明治维新以后实行的地方自治制度作为模范，而日本是实行府县和市町村二级地方自治，所以清末中国的地方自治分为了两个层次。一个是城镇乡自治，另外一个是府厅州县自治。城镇乡自治为下级自治，府厅州县自治为上级自治。另外还以京师为特别自治区域。1909年和1910年，清政府就先后颁布了《城镇乡地方自治章程》《城镇乡地方自治选举章程》，以及《京师地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会选举章程》。中国地方自治制度自此生根，各省的地方自治开始全面展开。昭通，当时的恩安县奉朝廷命令也于宣统元年（1909）开始了地方自治。

（一）昭通自治传习所创办

1909年5 月，清政府颁布了《自治研究所章程》，命令各省和各府厅州县创办自治研究所，通过解说自治章程来培育自治人才。自治研究所8个月为一期。

光绪三十四年（1908），云南省根据朝廷的命令创办了自治总局，设立官绅局长一人。与此同时建立自治研究所，命令各府厅州县把本地方富有声望的士绅送入自治研究所进行学习，把他们称之为学员。这些学员毕业后，可以分别被派到各府厅州县。各府要开办自治传习所，各厅州县要开办自治宣讲所。

昭通地处西南，地方自治实行较迟。宣统元年（1909），昭通府的知府庆桂奉命进行筹款，在初级师范学堂开办了“五属自治传习所”[4]160，云南省委派日本留学生姜思孝担任监督，云南自治传习所毕业生敖英贤、高绍勋担任讲员，调集恩安、大关、鲁甸、镇雄、永善各地按照章程选取一定名额送入昭通自治传习所学习六阅月（即阅六月，经过六个月的学习），毕业生有黄在中、陈宗华等五十五人。又在恩安、大关等地分别设立自治宣讲所，派充宣讲员。同年八月又开办了第二班，八阅月（经过八个月的学习），毕业生有廖开钧等四十五人。第二年四月停止办学。后来又在宣统二年（1910）八月，恩安县知县姚佐清奉文筹集经费白银二百五十两，在工艺厂设立了恩安县自治研究所，以姜思孝担任所长，委派云南二班自治研究所的毕业生黄永襄及廖开钧分别担任讲员，调集各区按章程额选送入自治研究所研究八阅月，毕业生有禹鼎、蔡仕相等五十人。

自治团体，地方预备立宪之根本。在清朝末年，昭通开办了自治传习所，后来又开办了自治研究所，共计三班，毕业生一共有一百五十人。

（二）开办自治公所

筹办地方自治的核心任务是选举各级自治会，设立自治公所。

宣统二年二月奉文在同善局开办，姜思孝担任总董，分化区域，委派调查员分别前往各区调查户口及选民人数。“据宣统二年选举调查册，城乡丁口一十三万三千七百六十八个选民。”[4]130当时还对选民资格提出了严格要求，“选民凡有本国国籍，年满二十五岁，住居二年以上，年纳公益捐二元或有二百元以上之不动产，及在国民学校毕业均有选民资格。”[4]160

（三）成立县议事会

府厅州县的自治和城镇乡自治不同，城镇乡要设立议事会、董事会，府厅州县自治不设立董事会，而要设立议事、参事两会。

府厅州县自治章程中规定，在府厅州县分别设立参事会和议事会。议事会是民选议事机关，议员有三年的任期，议员的名额依据各地方人口总数而定，在不满二十万人口的地方只能选出二十名议员。人口超过二十万，每增加二万人加设一名议员，但是最多不能超过六十名。议事会的会议在每年八、九月间召开，会议召开一月，会议商定各地方的自治经费和相关的公益事务。而参事会是地方自治的辅助议决机关，它的地位处于官民之间。各参事会由各地方的行政长官兼任参事会会长一职。各参事议员从议事会的议员中选出，参事会议员的人数是议事会议员总人数的十分之二。参事会每月召开一次会议，审议议事会商议的事件以及核查本地方的自治经费。另外，各地方的行政长官需执行参事会和议事会所决议的事情。

宣统二年七月初一日，在自治公所成立县议事会。按照选举章程，分区投票，因昭通有人口十三万多人，不满二十万，所以经过投票选出议员二十人，参议员四人，随后议员中互选出谢文英为正会长，王世经为副会长，组成了第一届县议事会。

（四）进行自治选举

自治选举是法律赋予人民的特权。但当时时风不开，民智锢蔽，虽然经过宣讲，许多人选择放弃。自治选举只有继续实行下去，才会知道选举的重要性。

“县议事会宣统二年办理选举额数：城中区额选议员八名，东区额选议员二名，南区额选议员二名，西一区额选议员一名，西二区额选议员三名，西三区额选议员一名，北一区额选议员一名，北二区额选议员一名，北三区额选议员二名。”[4]161

（五）成立劝学所

宣统元年，昭通裁撤教职改设劝学，总董设于中营游击旧署内，李嘉珉、耿存光相继任职。后来改为劝学员长，由李嘉福、姜思孝担任，移驻府学署内，名为“劝学所”[4]154。后来随着时间推移劝学所的规模范围不断扩张，又把劝学所迁府经历旧署内。劝学所所用的支出和学款最初由经费局管理，后来由劝学所自行管理，所用的费用较之前增加不少。

（六）振兴实业

实业之名古无是也。究其实，则为有国者致富之基。清朝末年，朝廷命令使臣调查各国的政治，使臣看到其他国家之所以富强都是因为工厂林立，制造精良。而回望我国贫弱，事事都要外国人的帮助，所以就奏请改工部为农工商部，各省设劝业道，各府州县设实业所。振兴实业，抵制外货，补塞漏危。

清末昭通地方自治也提出了一些振兴实业的措施。“宣统元年（1909），社会提议新建一习艺工厂，甫经完工未及开办，以款未集合而止。”[4]161宣统三年，松茂火柴公司成立，大有成效。

（七）设置警察，开办巡警教练所

警察一端，为自治之要政。考察世界各国，其有战事时用兵，而治理国家内部的治安都是警察管理。以前有一个叫波里查的人，统治其内务部很有成效。中国就仿造波里查的制度，在京师设立了巡警部，各省设巡警道，府州县一律开办警察。

宣统元年（1909）八月，昭通在工艺厂开办巡警教练所，毕业后设四门及通衢派出所共14 处，制设渣柜，共有警兵六十名。后来巡长安兴邦把总局移到天上宫，设立分局在西城外。

巡警经费情况。刚开办时按月拨发经费，后来不堪重负。于是就由省请领银一千四百两，仅仅领了三个月就停止了。规定巡警经费仍然由地方自行筹办。后来县令洪树荣把官坝桥、水塘坝等多处官庄田地收租米三十余京石变卖成银子，除去缴藩库官庄银二十五两四钱外，剩下的银两都作为经费发放给巡警。

到宣统三年，有人请求把巡警改为团练，也有人以巡警经费过多为由请求废除巡警。经过政府商定，警察以维护秩序、保护人民为宗旨，所以要求仍然照旧章办理。

四、民初昭通地方自治的进一步拓展

民国肇建，新政府继续实行清末的地方自治制度。

（一）成立县议事会

民国10年（1921）春，进行人口调查。昭通“阖属户口总数约三万八千二百一十户，阖属人口总数约为一十八万零六百七十人”[4]130。8月，按照自治章程分配议员的名额，然后再分区投票，选出议员20 人组成第二届议事会，在紫极宫召开县议事会议。互选得会长蒋应澍，副会长王世经、杨履乾。民国13年6月，选出议员28 人，组成第三届县议事会，仍然在紫极宫组织县议事会议，选举出会长郑国清，副会长赵家璧。民国16年3月，议事会奉令结束，其房屋、文件等交由县署接受保管。

（二）继续开办自治传习所

同时民国继续开办自治传习所，“十一年春，开办自治传习所，毕业学员四十二人，又续办二班，毕业三十余人，皆委为自治宣讲员，后因乏款停办。十六年，自治及议会均奉文取消。”[7]340

（三）民国组成县参事议会

县参事议会的议员从县议事会的议员中选出，选出的参事议会人数为议事会议员总人数的十分之二，会长由地方长官充任。民国10年（1921）8月，组成第一届县参事会，有参事员4 人。民国13年6月，组成第二届参事会，有参事员4 人。至民国16年3月奉令结束。

（四）设立实业机构

清末改工部为农工商部，各省设劝业道，各州县皆提倡实业，但没有设立实业机构。民国政府建立后，最初设立实业团，让马世禄、周英任职。实业团设立在中营署。后来奉令把实业团改为实业所，规模扩大。把实业所迁往城隍庙内，推举杨燮吉为所长。最初设员长一人，但是因为杨燮吉出任他职，所以由李嘉谟担任所长。另外还设副长二人，陶鸿烈、杨履乾。开始的时候，广栽桑树十万余株，并开辟西关外菜园，种植各种树，作为模范场所。其中设有桑蚕女学校，招生实地练习。民国4年，附设水利局，开浚龙洞闸；民国7年，开办工赈，修浚各河道。如“民国八年，昭郡筹设工赈局，以工代赈，疏浚利济河，乃将北面土堤补筑，及修堤外泻水小沟。”[4]144

民国19年，奉令改为建设局，迁至卫泉公所，马恩溥为为局长。后由李国彬继任，赞助安恩溥旅长兴修髙鲁大河，并改建清官亭楼阁，广泛种植花草树木。

另外还设立了建设委员会。民国22年一月十七日，由昭通党政军学各界联合组织而成。建设委员会是由前取缔迷信委员会及整理地方公款委员会合并而成的，凡是地方上的建设，如改修陡街、办理民生工厂、设立麻风院、开办民众学校、修理蒙泉、珠泉两公园及中山纪念堂等，并筹款补助警士教练所及修志局。所有该会一切财产，等到全部变卖后，以总数十分之三为教育基金、十分之三为建设基金、十分之一为党务基金、十分之一为公安基金、十分之一为自治事物基金、十分之一为慈善资金，各基金全部投资于民众实业公司。

（五）继续设置警察

警察之名，由来久矣。自清末各省设立巡警道，所属州县皆设有警察。光绪三十二年清政府把团练改为巡警。宣统元年，又开办巡警教练所。民国以来，经过民政司的规定，仍然依照旧章办理。当初成立的时候，以巡长为主任，继升为区长，再改为警务长。到民国十七年，改为公安局，警务长改为局长。“其属有局员一人、巡官二人、巡长二人、见习十人、文牍一人、书记长一人、书记一人、探长一人、一二等队员三人、差谴七人，外驻分局长四员、巡长五人、书记四人、一级警士十名、二级警士十六名、三级警士五十六名”[7]332。

民国16年（1927），云南省省政府改为省务委员会。这时国民政府成立，依照国民党设施程序，军事初定，训政肇端，省县议会成立。云南省根据命令对地方自治停办，昭通也随之停办地方自治，清末民初的地方自治以失败而结束。

五、结语

地方自治作为一项政治主张，本是18世纪中期欧美资产阶级为了反对封建专制，要求参与国家政权而提出来的。在中国，地方自治一词出现在道光、咸丰年间。清末有论者谓：“地方自治者，以一府县或一町村之名誉官吏，从国法受政府之监督，以其地方税办理其自己地方之政治之制度也。”[8]民国二十年（1931），林众可在《地方自治概论》对地方自治下了一定义：“地方自治，是地方团体所行的自治行政。”[9]“无论是清末还是民国，地方自治都被视为宪政的基础、基石，其命意之高，几与宪政齐名。”[10]

地方自治一般是在一定的区域内，本地方的人通过一定的选举组成地方自治机构，通过地方自治机构按照本地方人的意愿来处理本地方事务的制度。清朝实行地方自治表面上是中央政府为减轻负担把部分权利下放到地方，清朝的统治者并不是为了国人能够参与到政治领域，顺应绅商的需求。实际上是清政府的自救措施，是中央通过自治辅佐官治来达到加强对地方的管理，维护自身的统治的目的。

虽然清末民初地方自治最终以失败而结束，但它任然有一定的意义。

首先，民主观念开始传播。到清朝末年，国人或者说昭通人受着中国传统封建思想的影响，认为皇帝是国家主人，事情都由皇帝一人决裁。地方自治实行以后，昭通人民意识到了民主。这对于昭通来说，是一次前所未有的思想启蒙，第一次知道了什么叫做开会，什么叫做表决，什么叫做议案，什么叫做选举。可以说这是中国近代民主的开端，昭通近代民主的开始。

其次，促进了昭通的发展。地方自治的实行对昭通本地的教育、经济都具有重大影响。如昭通在初级师范学堂开办了“五属自治传习所”，培养了大量人才，有利于昭通教育的发展。绅商参与政治，并积极参与政治、社会管理、公益等方面，促进昭通发展。民国时期出现酿酒作坊、造纸作坊10 余家。纺织方面，“昭在清宣统元年（1909），知府张守清、知县范修明以民服川布，利源外溢，乃提倡改千总衙署为习艺所，专以纺织土布。”[7]372民国元年（1911），旅昭部分四川人购置机器织布。民国27年，全区织布机增至17 000 架，昭通县织布业5 000 多户，有土织布机14 000 余架，从业人员15 000 余人。企业方面，民国2年（1913）11月，昭通、宜宾两地绅商集资办云宜公司，贩运广布、川布洋纱为大宗；12月，昭通、江西商人合资开办光大公司，运销棉布、洋纱。民国8年，昭通县城商号增至84 户，有洋纱、油行、布盐、粮食、堆店、染业、百货、山货、毛货、牲皮等货业。昭通县城为迤东最大商场，滇、川、黔边贸易中心，昆明、四川、贵阳输入的纱布、洋百货在此集散。县城大商号有英美纸烟公司代售处，专营卷烟。江西商人炳昌祥商号拥有资本60 多万元；滇商同德森商号有资本30 多万元，在昆明、重庆、宜宾及迤东各县设有分号。此外，还有外地商人来昭通创办公司。清宣统三年（1911），四川商人郭茂南、陈敬之和贵州商人陈敬思集股在昭通城北校场创办昭通松茂火柴有限公司，年产木梗硫化磷火柴3 000-4 000 箱。

再次，社会结构进一步分化。地方各级机构成立，地方精英和绅商阶级参与到政治、社会管理中来，打破了几千年士大夫阶层占有政治资源的格局。尽管他们只是成为地方自治机关职员并获得了一部分政治权力，但是改变了地主阶级一统天下的局面。

然后，地方自治是中国地方政治近代化的初步尝试，清末发起的地方自治运动标志着中国开始由传统专制体制向现代民主制度的转变，制度转变具有深远影响。清末地方自治制度冲击着中国几千年的封建专制主义中央集权制度，是清政府为调节社会矛盾、适应社会发展的历史选择。虽然清末民初的地方自治最终失败，可是它是中国早期现代化历程中的一个里程碑，是中国实行地方自治的开端，对后来的北洋军阀政府、国民政府，以及新中国成立实行的地方自治具有深远影响。

最后，昭通地方自治对巡警进行改制，并使警察一职延续下来。巡警的设置维护了当时昭通的社会治安，一定程度上保护了人民。同时地方自治虽获得了一些成就，但也存在诸多问题。

第一，选举条件高，许多人无法参政议政。地方自治成为地方精英和绅商的政治，没有了民意的支持。在地方自治选举的规定上，清政府给出了非常高的要求。在自治选举的条件中，与现代中国的选民要求不同，除年龄限制外，还提出了性别、财富拥有程度、受教育水平、住居时间等一系列严格的条件，结果实际拥有选民资格的人少之又少，大多数昭通人民不能参加自治选举，也就没有多少人能真正地参与政治，对本地方进行管理。

第二，因选举条件高，而符合选举条件的大多数都是昭通的地方精英、绅商，可以说地方自治实际是使原来的绅商和地方精英的自治合法化了。在某些地方，自治权往往落在不良绅商、精英的手里，成为他们与官府勾结，进一步敛财的工具。

第三，传统观念仍根深蒂固。在昭通自治选举上，本来因选举资格严厉，选民很少。而且昭通人民当时具有深厚的传统思想观念，许多人对地方自治思潮不能接受，从而放弃了选举的资格，使得地方自治在昭通很难开展。

第四，虽然说是自治辅助官治，但是地方自治的独立性很强，反而加速了清王朝的灭亡。虽然说地方自治是中央发起、扶助和推动的，但是大部分地方包括昭通的地方自治机构都与中央没有行政上的隶属关系。这可以从自治机关人员构成上看出。当时的自治章程规定，“现任本地方官吏者”“现充军人者”“现充本地方巡警者”等不能参与选举或被选举为自治的职员。实际上，地方自治机构中的成员大多数都是绅商和地方精英，这便导致了地方自治人员和清政府官员的分离。同时清朝中央规定，各地方实行地方自治不可以动用国家正款，“其办事之款由地方公出”，自治经费大多来源于本地方的公家钱款公家财产和本地方的公益捐款等。以上的规定加强了清末实行的地方自治的独立性，地方更加脱离中央的管理。

第五，清末中国社会发展不平衡，除了少部分通商口岸及风气先进的重要城市之外，其他广大基层社会，仍然还保持着传统的农业形态。昭通和中国大多数地方一样，财政税收资源缺乏，文化教育水平低下，经济的发展也落后，这样阻碍了地方自治制度在昭通的推行，也就不能在昭通产生宽泛的社会效应。

第六，地方自治虽然建立不少学校，达到五十余所，但是能读书的人还是偏少。学校基本在城区，城区能收容的人数占少数。而城区之外几乎没有初级学校，更不用说高级学校。昭通无论城乡，都会看到很多正是上学年纪却在打闹嬉戏的孩子。

第七，昭通手工业仅限于城区。昭通地方自治实行实业，虽然取得不少成效，但是在手工业这方面还有不足。在昭通地势险阻，农业也就不发达，许多昭通人民就把纺织作为另一职业。但是只有城区有纺织机器，农村几乎没有，因此不利于农村经济发展。

从秦代到清末，中国一直处于实行分封制还是郡县制的选择矛盾之中。清末民初昭通地方自治虽然存在诸多问题，但是它使人民看到了希望。中国不是只能分封制，或只能实行郡县制，中国还有第三选择实行宪政进行地方自治。从总体上看，清末民初的地方自治为昭通地方政治输入了自治因素，是中国近代自治运动的开端，是昭通政治走向近代化的初步尝试。