新发展阶段县域内城乡融合发展推进研究

谢传会，奚 雷

（安徽科技学院 管理学院，安徽 蚌埠 233100）

2021年是第十四个五年规划的起始之年，吹响了我国向第二个一百年目标奋进的号角，我国将进入由全面建设小康社会转向全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段。民族要复兴，乡村必振兴，实现乡村振兴是中华民族伟大复兴梦的关键一环。在脱贫攻坚取得胜利，小康社会全面建成之后，我国“三农”工作的重心开始转向全面推进乡村振兴战略。2021年中央一号文件对系统推进乡村振兴，加快农业农村现代化做出了进一步的战略部署，提出加快县域内城乡融合发展。[1]这就要求我们要以推动县域经济高质量发展为抓手，持续缩小城乡区域发展差距，促进城乡融合发展取得更大的实效，为全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。

1 新发展阶段城乡融合发展的现实意义

马克思城乡关系理论认为城乡从对立走向融合是社会发展到一定阶段的必然趋势。[2]党的十八大以来，我国现代农业建设取得了明显成效，农村生产生活条件明显改善，但是乡村仍然存在一些薄弱环节和短板，城乡之间发展的不均衡不充分矛盾仍未根本解决。在新发展阶段深入推进城乡融合发展有着重大而深远的历史意义。

1.1 是破解城乡发展不平衡的根本出路

当前，城乡关系的不平衡，乡村发展的不充分影响人民特别是广大农村居民对美好生活的向往是我国社会矛盾的突出体现。城乡之间不应该相互对立、此消彼长，而应该是相互融合、互惠互利的关系。城乡融合就旨在调整以往重视发展工业和城市，轻视农业与农村的倾向，走融合发展之路。只有加快和推动城乡融合，让工业和城市的资源和要素下沉到农村，更好服务于乡村振兴，才能带动农业农村发展，才能有效破解城乡区域发展不平衡，实现城乡共同繁荣与发展。

1.2 是推进农业农村现代化的现实需要

习总书记一直强调如果农业农村没有实现现代化，整个国家现代化的成色和质量都要收到影响。与工业化、信息化、城镇化的深入推进相比，农业农村发展的进度显得滞后了许多，成为“四化”建设进程中的短板。[3]在全面推进乡村振兴战略的大背景下，只有通过城乡融合发展，处理好工业和农业、城市和乡村的关系，才能进一步破除城乡二元体制的障碍，打破制约农业农村发展的瓶颈，创造农业农村现代化加深的新局面。

1.3 是激发经济增长空间的重要推动力

改革开放以来，我国农业农村发展取得了翻天覆地的变化，但是与城市相比，在收入、医疗、教育、卫生、基础设施等方面还存在着较明显差距，城乡之间发展不协调的矛盾依然比较突出。有差距同时也代表着有潜力，所以在向第二个百年目标迈进的行程中，最大的潜力和后劲在农村。通过补齐农村在产业发展、基础设施、公共服务等方面的短板，逐步缩小城乡差距，实现城乡融合发展，就会成为新的经济增长点。

1.4 是城乡共享现代化成果的客观要求

我国的现代化建设与发展所取得的一系列成绩，都离不开农民的辛勤劳作和无私奉献。为亿万农民谋幸福，为乡村谋振兴一直是我党的初心和使命，但是现在农民收入不够高，农村环境不够美，农业产业不够强。只有进一步推动城乡融合发展，坚持工业反哺农业，城市支持农村，加大强农、惠农、富农力度，才能缩小城乡区域发展差距，让低收入人口和欠发达地区在现代化进程中不掉队、赶上来，共享改革发展的成果。

2 城乡融合发展：从制度供给到举措深化

从党的十九大提出构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，到2021年中央一号文件加快县域内城乡融合发展，城乡融合成为解决我国社会主要矛盾的重要指导思想，并体现在许多方针政策的制定和实施过程中。

2.1 新时代重在制度供给

2017年10月，党的十九大报告指出城乡发展不平衡、农业农村发展不充分已成为新时代我国社会主要矛盾的突出体现，制约人们追求美好生活需要的现实障碍。为从根本上解决这一问题，党中央从全局和战略高度明确提出推进城乡融合发展来纠正我国城镇化进程中存在的制度和政策偏差，把城乡融合发展作为推进中国特色社会主义乡村振兴的重要途径。

2019年5月，为消除各种影响城乡融合发展的各种体制机制障碍，解决城乡之间户籍、土地、人才、资本等体制机制弊端，中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。《意见》是城乡融合发展的纲领性文件，对于明确城乡融合发展目标，指导相关机制体制政策的制定，重塑新型城乡关系具有重大指导意义。

2.2 新发展阶段深化举措

2020年10月，党的十九届五中全会提出构建新型工农城乡关系，希望通过 “工农互促”共建，推动“城乡互补”共享，形成“协调发展”格局，走向共同繁荣目标，这是对城乡统筹、城乡一体化、城乡融合等发展理念的深化。[3]这是在我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要历史时刻，党中央在科学把握工农城乡关系当前实际和未来趋势基础上所作出的重大战略部署。

2021年2月，为了以更有力的举措、汇聚更强大的力量健全城乡融合发展体制机制，推动城乡融合发展见实效，新出台的中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，提出把县域作为城乡融合发展的重要切入点。文件专辟一节强调加快县域内城乡融合发展，明确了城乡融合发展的空间载体，为城乡融合发展提出了具体要求，思路与举措日渐深化。

3 新发展阶段城乡融合发展的切入点：县域

随着我国现代化建设进程的不断深化，县域对于全面推进乡村振兴，促进城乡融合发展的重要性愈发凸显。“县域”一词在2021年的中央一号文件中共出现了11次，是21世纪以来出现的最高频次，其中还专门留出一节明确提出要加快县域内城乡融合发展，县域发展前所未有地被关注。

3.1 县域作为新发展阶段城乡融合发展切入点的必要性

城市与乡村不是对立关系，乡村振兴与城镇化也绝非两个阵营，只有两者紧密结合，协同推进，才能实现共同繁荣。相对于城市，农户对县域地区更熟悉，买房落户以及教育、医疗所要额外负担的成本较少，所掌握技能使其在劳动力市场中也能有较多选择，对于农民进城而言确实是一个较好的切入点。如果城乡发展差距持续拉大，农户进城落户压力也将加深，推动城乡融合发展和人口市民化也就无从谈起。另一方面县域经济是引领城乡经济社会发展的主引擎，在承接产业转移、优化经济结构、推进工业化和新型城镇化、吸纳农村剩余劳动力等方面发挥着重要作用，能够对周边乡镇发挥要素集聚和辐射带动作用。县域作为联结城乡的枢纽，在城乡协调发展方面发挥着越来越重要的作用，成为构建新型城乡关系和实现乡村振兴的主战场。

3.2 县域作为新发展阶段城乡融合发展切入点的可行性

改革开放以来，县域经济发展取得较大进展。国家发展改革委数据显示，截至2019年底，县和县级市数量分别为共计1881个，大致是地级及以上城市市辖区数量的2倍；县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的五分之二左右。县城和县级市城区常住人口共计2.4亿人左右，约为全国城镇常住人口的30%。[4]虽然因为新冠疫情，让县城的建设水平和质量暴露出不少短板弱项，但是国家发展改革委于2020年5月印发了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，针对其中需政府引导支持的部分，提出了4个领域的17项建设任务。[5]县城是农民进城就业安家、农业产业协同发展的首选之地，有了国家的支持，县城的综合承载能力和公共服务水平将获得长足发展，这将为乡村经济发展和农业转移人口就近城镇化起到支撑作用，有利于推进城乡的融合发展。

4 新发展阶段推进县域内城乡融合发展的策略

新发展阶段，县域作为“三农”工作和乡村振兴的主战场，是城乡融合发展的重要切入点。我们要多措并举，攻坚克难，统筹推进新型城镇化和乡村振兴，构建以县城为引擎、中心镇为节点、乡村为腹地的城乡融合发展新格局，为推进乡村振兴战略，实现社会主义现代化宏伟目标奠定坚实基础。

4.1 做大做强县域经济

县域从范围上讲，包含城镇与乡村，因此，对县域来说，发挥好城镇与乡村的纽带作用尤为重要。无论从地理距离还是心理距离，县域对农民的吸引力和亲近度较高，是发展农业农村、富裕农民的切入点和依托，是新发展阶段构建新型城乡关系、推进区域经济发展的重点和着力点。在经济发展进入新常态的大背景下，县域经济的发展需要从粗放式增长向高质量集约式转变。这就要求县域要立足区位特点、资源禀赋、产业基础等，引导各县对主导产业进行再梳理、再定位、再聚焦，找准自身优势潜力和产业发展趋势的最佳结合点，因地制宜明确产业主攻方向，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，培育和发展符合本地特色的富民产业，[6]不断壮大县域经济综合实力，发挥县域经济连接城市、服务乡村的重要作用。

4.2 提升县域综合承载力

未来较长时期内，农民进城仍是大趋势。县城处于城市与乡村之间，正是农民进城的首选之地。虽然改革开放以来，不少大城市发展迅速，城市建设的质量和水平令人瞩目，但总体来说，小城市和县城的发展还是比较滞后，综合承载能力和治理能力相对较弱。特别2020年一场突入其来的新冠疫情，暴露出不少县城在公共卫生、人居环境、公共服务等方面，不能充分满足广大人民群众的生产和生活的需要，难以支撑农民就近城镇化的需求。这就要求着力推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，促进城乡，在有条件的地区按照小城市标准建设县城，不断完善交通、供水、环卫等基础实施，提升教育、养老、医疗等公共服务水平，提升城乡一体化发展水平，以适应进城农民到县城就业安家的需求，为乡村振兴和农业农村现代化提供强有力的支撑。

4.3 增加县域内就业机会

从地理距离上，县域，离乡村最近，到县城就业可以让农村人口不用远离家乡，在家门口就能就业，赚钱、顾家两不误，农村人口自然愿意留下来。加快县域内城乡融合发展，提升县域就业吸纳能力是关键。因此，要大力引导农民工就地转移，到县城去近就业。围绕当地产业的实际用工需求，做好就地转移农民工的技能培训工作，以破解两者之间存在需求错位的结构性矛盾。同时加强县域就业服务体系建设，提升就业服务水平，发挥好作为农民工和用工企业之间桥梁和纽带的作用。对县域内企业优先录用本地农民工的给以减税、降费等方面的优惠政策，以稳定当地农民工的就业岗位。大力拓展农村劳动力就业渠道，增加就业机会。对在县域内开展个体经营，特色小店等灵活就业形式的农民工和返乡入乡创业农民工，只要符合相应的条件，就给予税收优惠、指导培训、贷款贴息等政策服务和支持。

4.4 促进农业转移人口市民化

今年的政府工作报告中指出，在“十四五”期间，中国常住人口城镇化率提高到65%，比2019年提高44个百分点。[7]这意味着，即便不考虑人口的增量，未来六年，将有6160万人从农民变成市民。新型城镇化还需持续推进，要打通城乡人口流动堵点，广开门路、广设绿灯，促进人口的有序流动。从前几年人口迁移规律看，县城等小城镇是农业转移人口市民化的第一站，处于城市化的前沿地带。推动在县域就业的农民工就地市民化，无疑是顺应了这一人口布局的实际。落实这一要求，必须疏通制约农民工市民化的政策堵点：一是放开小城市和小城镇的户籍落户限制，尽快落实按经常居住地登记户口制度，引导农民工在中小城市落户；二是多措并举降低房价，探索通过“先租后售”、政府企业贴息、农民自建房同等入市、房屋，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。[8]

4.5 优化城镇空间布局

城镇是县域经济的基本承接体，城镇格局的合理与否对县域经济有着至关重要的的影响。目前，大量脱离了农业生产的人口分散在不大不小的村庄中，不利于公共服务供给和治理效率提升。这些问题直接导致了资源难以集聚优化、经济难以形成规模效应，不利于公共服务供给和治理效率提升，制约了县域经济发展，迫切需要通过调整优化，重构县域经济地理版图。在县域范围内，要形成小小城市、小城镇、专业农庄梯次衔接的空间布局形态，按照“做大县城、做强中心镇、做优特色村”的目标，切实增强中心镇、特色村的辐射吸纳和带动能力，提升发展县域经济。依法适当调整乡镇行政区划和村建制，乡镇按照因地制宜、宜聚则聚、宜散则散和改造、保护、新建相结合的规划理念，维系小城镇宜居尺度，及时更新完善镇村规划体系，实现规划全覆盖。

5 结语

城市让乡村更美好，乡村让城市更向往，这是我们构建新型工农城乡关系的美好愿景。踏上第二个百年奋斗目标新征程，我们要认真贯彻落实党的十九届五中全会精神，凝心聚力、锐意进取，以县域经济高质量发展为抓手，推动城乡融合发展取得新实效，为实全面实施乡村振兴战略，促进农业农村现代化，夺取全面建成社会主义现代化国家新胜利作出新的历史贡献！