论党政机关联合制定文件的信息公开

任喜荣，樊 英

(吉林大学 法学院，吉林 长春 130012)

引言

党政机关联合制定文件是指党的机关与国家行政机关就职权交叉事项联合制定的规范性文件。实践中，党的机关可以与行政机关、军事机关、司法机关、人民团体及具有行政职能的事业单位等联合制定规范性文件。[1]本文以党的机关和行政机关联合制定的文件为研究对象。此类文件一般由各级党组织作为主办机关，加盖党组织和行政机关的公章，使用党组织的发文字号，具有五角星标识，符合以党组织文号印发文件的特征。(1)少数党政联合文件由行政机关作为主办机关，使用行政机关文号，如2019年9月中共中央组织部、人力资源和社会保障部印发的《事业单位人事管理回避规定》，该文件以人社部规〔2019〕1号印发，主办机关是人力资源和社会保障部。在我国，党的机关和其他国家机关在治理国家的职能上具有高度重合性，二者“共享”着众多经济规制、社会保障等方面的国家和社会管理的规范议题，从而催生了党政机关联合制定文件(以下简称党政联合文件)的现象出现。[2]党政联合文件是党的机关与行政机关共同行使国家权力的产物，其调整范围兼具党内事务与行政事务的双重面向，内容具有较强的公共性。自党的十八大以来，党政联合文件的数量明显增加。(2)笔者以“北大法宝”党内法规制度专题数据库、《国务院公报》和《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》为范围进行了梳理，1949年至2019年12月31日，中共中央、国务院联合印发文件305部，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发文件434部，共计739部。2013年之后印发的党政联合文件占比为39.65%。

党政联合文件的公共性决定了其公开的必然性。但是，党政联合文件如何公开、在何种范围内公开以及能否获得救济在实践中还面临诸多困惑。2018年3月，最高人民法院就“郭小兵诉江苏省人民政府信息公开案”作出裁决，提出“党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定”(3)郭小兵诉江苏省人民政府信息公开案，参见最高人民法院行政裁定书〔(2018)最高法行申798号〕。，这项裁决排除了对公民申请党政联合文件信息公开的司法救济。由于《中国共产党党务公开条例(试行)》(以下简称《党务公开条例》)仅规定了主动公开的方式，没有规定依申请公开的方式，也没有规定公民权利救济的途径，因此此案进一步引发了党政联合文件信息公开的救济机制如何设计和协调的问题。

信息是权力运行的载体，信息公开是现代民主国家公民监督公权力行使的重要制度机制。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一要求党在民主制度的运作机制上要发挥引领和推动作用。公民的知情权不应当基于“党务信息”的形式判断而被削弱。笔者以党政联合文件的信息公开为切入点，以党务公开制度和政府信息公开制度为基础，通过对涉及党政联合文件信息公开的行政诉讼案件的实证观察，探究党政联合文件信息公开的正当性，并就党政联合文件信息公开的协调机制提出完善建议，以期推动信息公开制度的完善。

一、党政联合文件信息公开的正当性基础

根据《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》)第13条第2款的规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”《党政机关公文处理工作条例》规定得更为具体，一方面规定“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文”，同时又明确要求“属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文”。由此可见，党政联合文件的内容涉及政府职权事项，是党务信息与政府信息的融合。党政联合文件的信息公开具备党内法规和国家立法的规范基础。

(一)保障公民知情权的国家义务

知情权是公民的基本权利。我国宪法中没有明确规定公民的知情权，但知情权寓于各项政治权利之中，是选举权、言论自由权、监督权等权利行使的前提和基础，具有基本权利的属性。[3]基本权利的实现需要国家承担义务，其中既包括不作为义务也包括作为义务。就知情权而言，国家的不作为义务是指国家机关不得限制、侵犯公民的知情权；国家的作为义务是指国家机关应当构建信息公开制度和权利救济制度，通过主动公开和事后保障确保公权力行使的信息向公民开放。

传统法学研究中的信息公开主要指政府信息的公开，即公开行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据信息类型的不同，政府信息既可以由政府“主动公开”，也可以“依公民申请公开”，同时国家还提供行政复议和行政诉讼等救济机制。因为行政机关在行使行政职权过程中所获取、形成的信息对政治生活、社会生活的影响极为广泛和深入，所以，政府承担依法公开信息的义务，为公民监督国家权力运行提供了制度保障。

各级党组织通过党的主张、决策贯彻落实党的领导，对国家管理事务作出统一部署，对行政机关具有宏观指引作用。党政联合文件是“党的领导理念、执政主张”的表达途径，是“党管原则”的保障。[4]行政机关需要制定可操作性强的规章或规范性文件将党的政策、主张予以落实，从这个意义上讲，党务信息是政府信息的来源之一，党务信息是党务公开的对象。党务公开的目的除了“发展党内民主、强化党内监督，使广大党员更好地了解和参与党内事务”外，还包括“动员组织人民群众贯彻落实好党的理论和路线方针政策，提高党的执政能力和领导水平”(4)参见《中国共产党党务公开条例》第1条。，党务公开不仅面向党内成员，也面向社会公众。《党务公开条例》规定：“党务公开可以与政务公开、厂务公开、村(居)务公开、公共事业单位办事公开等方面的载体和平台实现资源共享的，应当统筹使用。”可见，党务公开与政府信息公开在方向上是一致的，都是为了“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”(5)参见《中国共产党党务公开条例》第7条第2款。。为充分保障公民知情权的实现，“仅有政府信息公开是不够的, 还必须有中国共产党党务信息的公开”[5]，这成为了社会的共识。

(二)党务信息与政府信息的融合

党政联合文件是党务公开的对象，具有党务信息的属性。《党政机关公文处理工作条例》第17条明确规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。”这是党政机关联合行文的规范依据。

2019年8月30日，在对《党内法规制定条例》进行修订时，明确了党政联合文件的党内法规属性。同日修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》删除了“联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案”的规定，由此，党政联合文件的备案审查程序与其他党内法规或党内规范性文件的备案审查程序无异。因此，从规范层面看，党政联合文件已明确被界定为党内法规或党内规范性文件，属于党务公开的范围。

党政联合文件的调整内容属于党委与政府的职权交叉事项，同时具备政府信息的特点，是特殊的政府信息。目前在我国的行政立法中对党政联合文件的性质没有明确的定位，但不能据此推断出党务信息是党政联合文件的唯一特性。

根据《政府信息公开条例》的规定，政府信息“是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。界定是否属于政府信息需要符合以上两个基本标准，即在履行行政管理职能中制作或获取和以一定形式记录、保存。

首先，党政联合文件涉及行政职权范围内的事项，党的机关与行政机关职权交叉是联合行文的必要条件。司法实践中涉及的党政联合文件信息公开诉讼的文件，如《关于加强朝阳区城市化进程率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》《中共杭州市委杭州市人民政府关于扩大撤村(乡镇)建居(街)改革试点推行农转居多层公寓建设的意见》《南通市生态文明建设三年行动计划(2013—2015)》《拆除违法建筑工作责任追究办法》等，都明确属于政府职能的范围。

其次，根据《党政机关公文处理工作条例》第27条的规定：“两个以上机关联合办理的公文，原件由主办机关归档，相关机关保存复制件。”行政机关作为参与制定的主体，即使不是主办机关，也应当负责保存有关文件、信息的复制件。因此，行政机关通过参与制定党政联合文件、履行行政管理职能，使党政联合文件符合政府信息的基本内涵要求。国务院原法制办公室提出，“政府信息”还应当包括“其他主体制作但与政府职责的履行密切相关的信息”[6](P.2)，这反映了上述的实际情况。

表1 党务公开与政府信息公开的比较

(三)党政联合文件信息公开的规范依据

在政府信息公开方面，目前已形成了系统的法律规范体系，关于党务公开的规范体系也处在完善阶段。《政府信息公开条例》是政府信息公开的一般性规定，此外，其他法律中的个别性规定(6)如《中华人民共和国外商投资法》第15条规定：“国家保障外商投资企业依法平等参与标准制定工作，强化标准制定的信息公开和社会监督。”、国务院制定的行政法规、国务院各部委制定的部门规章以及地方人大和地方各级政府制定的地方性法规和规章中也有许多关于信息公开的专门性规定(7)在“北大法宝”数据库中进行检索，标题中包含“信息公开”的文件包括部门规章6部、部门规范性文件165部、地方性法规1部、地方政府规章24部以及2000余部地方规范性文件。，司法解释及地方司法文件中也可以发现与信息公开有关的规定(8)《政府信息公开条例》赋予了公民申请信息公开的权利，并设置了权利救济途径对该项权利予以保护。2011年，最高人民法院公布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的司法解释。。

2017年12月开始实施的《党务公开条例》要求对“实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务”进行全景式、全方位的公开。[7]《党务公开条例》根据党务信息的内容确定公开范围，对涉及领导经济社会发展、人民群众生产生活的党务信息应当向社会公开。(9)参见《中国共产党党务公开条例(试行)》第8条第4项。党务公开与政府信息公开制度具有显著差别，在公开主体、原则、范围等方面都有所不同(见表1)。

目前，关于党政联合文件信息公开的直接规范依据较少且位阶较低。例如，上海地区目前有7部地方政府规范性文件明确规定了党政联合文件信息公开的问题(10)上海地区规定党政混合信息公开问题的7部地方性规范性文件包括：《上海市浦东新区人民政府办公室关于印发浦东新区当前政府信息公开重点工作安排的通知》〔浦府办(2013)50号〕、《上海市交通运输和港口管理局关于贯彻落实〈本市当前政府信息公开重点工作安排〉的实施意见》、《上海市闵行区人民政府办公室关于印发〈本区当前政府信息公开重点工作安排〉的通知》〔闵府办发(2013)66号〕、《上海市宝山区人民政府办公室关于印发〈当前政府信息公开重点工作安排〉的通知》〔宝府办(2013)118号〕、《上海市公安局关于印发〈上海市公安局当前政府信息公开重点工作安排〉的通知》、《上海市人民政府办公厅关于印发〈本市当前政府信息公开重点工作安排〉的通知》〔沪府办发(2013)45号〕、《上海市嘉定区人民政府办公室关于进一步加强政府信息公开和政务公开工作的通知》〔嘉府办发(2013)5号〕。。如上海市人民政府办公厅印发的《本市当前政府信息公开重点工作安排》中，就“落实党政混合信息公开”问题进行了专项规定，明确“对申请公开党政混合信息的，由参与制作的行政机关负责答复”。

二、党政联合文件信息公开的实践问题

党政联合文件通过党务公开机制向社会公开，由于文件包含大量行政管理职权的内容，公民在无法“依申请”获得信息公开的情况下，有时会通过提起行政诉讼的方式要求相关部门予以公开。法院由于受到司法机关权力界限的制约，在处理上述案件时往往会通过对党政联合文件作形式判断的方式来排除对党政联合文件公开申请的司法救济。

随着党政联合文件数量的逐渐增多，特别是随着《深化党和国家机构改革方案》的实施，国家公务员局、国家广播电视总局、国家宗教事务局、国务院侨务办公室等原行政机构分别与中央组织部、宣传部、统战部等合署办公或受其领导，相应的地方机构改革也已完成，原行政管理职权的内容相应转化为党的领导与行政管理职权交叉的内容。上述领域产生的党政联合文件如不能在公民权利救济方面有所加强，则会导致“其在绝大多数情况下无法作为诉讼依据,也不接受司法复核……党委把本应在正式法律备案程序、司法程序和法律监督程序中接受反复检验的一部分规范性文件偷运出来,自行豁免了”[8]，这并不利于对公民权利的保障。

(一)党务公开权利救济不足，需政府信息公开予以补强

党政联合文件的文件名称、发文字号符合党内法规或党内规范性文件的行文规范，虽然采用了党政联合的发文形式，但文件并不是由国务院“令”发布的行政法规，也没有遵循行政规章的制定程序。[9]因此，将党政联合文件区别于一般政府信息具有合理性。然而，受党务公开范围的限制，党政联合文件中的政府信息部分在公开的范围和救济方式上弱于《政府信息公开条例》中的相关制度设计。

《党务公开条例》第8条第4项规定，“领导经济社会发展、涉及人民群众生产生活的党务，向社会公开”；第19条提出建立“重大决策征求意见、重大事项社会公示和社会听证等制度”；第4章专章对监督和追责进行了规定。从《党务公开条例》的整体内容和结构看，其构建了党务公开制度，意图明确各级党组织和党的机关在党务公开中的职权及其责任，也规定了向社会公开和公众参与的内容。然而，党务公开只规定了主动公开的方式，没有关于“依申请公开”的相关规定，更没有规定公民权利的救济途径。同时，党务公开与政府信息公开的功能定位不同，党务公开制度无法比照政府信息公开设置依申请公开的方式。党务公开制度即使设置了依申请公开的方式，权利的主体也应当是党员而非全体公民。

对于党政联合文件的信息公开而言，对公民权利救济的不足导致公民的知情权得不到充分保障。“以参与民主原则为宪法基础，我国政府信息公开制度的核心功能不限于维权救济，而是指向民主参政。”[10]以此为基础，政府信息公开制度赋予公民申请政府信息公开和提起行政复议、行政诉讼的权利。然而，在知情权难以保障的情形下，公民的参与权和监督权将会形同虚设。特殊的行文方式使针对党政联合文件公开的权利救济问题可以通过政府信息公开制度予以补强。

章志远针对党政联合文件的信息公开问题提出，“在目前的法治体系中，党政联合发文只能经由《中华人民共和国政府信息公开条例》的修改或解释得到间接性适用”[11]。实践中，党政联合文件所体现的行政权能面向致使行政机关必然成为公民权利救济的切口，公民只能向行政机关提出申请，要求其公开相关信息。在行政机关依据相关规定作出不予公开决定时，公民便会提起行政复议或要求政府信息公开的行政诉讼。

(二)裁判说理结构简单，难以化解社会矛盾

实践中，有部分关于党政联合文件信息公开的申请最终进入到了诉讼领域。然而，根据我国的政治结构和法律规范体系，党的领导和执政行为无法被纳入司法管辖的领域，党政联合文件作为党务信息被排除在政府信息公开的范围之外，使公民在权利受到侵犯时无法获得司法救济。而对于已经进入诉讼程序的针对党政联合文件信息公开提起的诉讼，除极少数案件外，法院通常会以简单化的说理结构裁判文件性质，并拒绝支持公民的诉讼请求。在公民的权利救济无法实现的情况下，社会冲突也无法被缓解，也就不能达到“案结事了”、解决社会矛盾的目的。

笔者以“政府信息公开条例”“党委”“联合”“党政联合文件”等为关键词，在中国裁判文书网、把手案例、无讼案例三个数据库进行检索，在排除了无关文书后，共获得有效裁判文书58篇，共47个案件。在针对政府信息公开提起的诉讼案件中，确定是否属于政府信息和是否符合公开范围是这一类案件审查的两个核心要素，缺一不可。通过对上述裁判文书进行整理可以发现，法官在审理党政联合文件信息公开案件时，基本上会围绕争议文件的党政联合文件属性进行说理，一旦对性质作出了判断，通常就不会再对文件内容是否属于应当公开的范围继续作判断(11)个别案件中，法官通过认定党政联合文件属于内部文件，对于当事人的权利、义务不产生实际影响，将其排除在政府信息公开的范围之外。实践中的典型案例包括：董毅敏诉天津市水务局案，参见天津市高级人民法院行政裁定书〔(2017)津行申421号〕；崔东梅诉郑州市惠济区人民政府案，参见河南省郑州铁路运输中级人民法院行政判决书〔(2016)豫71行初460号〕；张小平诉洛阳市财政局信息公开纠纷案，参见河南省洛阳市中级人民法院行政判决书〔(2015)洛行终字第73号〕。，而是直接作出对信息公开申请人的诉讼请求不予支持的判决。法院也往往会以内部规范性文件的形式对这类案件的判决进行指导，例如北京市高级人民法院在《北京市高级人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》中明确将党组织制发的党政联合文件排除在政府信息公开的范围之外(12)《北京市高级人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》〔京高法发(2014)82号〕中规定：“人民法院经审查，凡以党组织文号印发的信息，或者党组织制发的党政联合文件，一般不属于《政府信息公开条例》的调整范围，行政机关以不属于政府信息为由不予公开的，人民法院应予支持。对于没有文号的其他信息，制定主体是党委部门的，可认定为是党务信息。行政机关以属于党务信息不予公开，但未能提供证据证明的，人民法院不予支持。”。

在裁判说理中，法官主要依据发文机关来判定文件属性，有时针对诉讼理由会对文件制作主体提出的问题进行回应，但是总体上不支持党政联合文件信息公开的诉讼请求。在公文处理过程中，文件抬头以及发文字号是确定发文机关的重要标识，也是法院在司法实践中常用的识别文件信息的依据。例如，“范国良诉南通市政府案”中，南通市中级人民法院及江苏省高级人民法院认为，“文件的抬头为‘中共南通市委文件’，文号为〔通委发(2013)15号〕，故其发文的主体应当是中共南通市委”(13)范国良诉南通市人民政府案，参见江苏省高级人民法院行政判决书〔(2015)苏行终字第00613号〕。；“王林生诉周口市川汇区人民政府案”中，周口市中级人民法院认为，“该通知文种为中共周口市委文件，发文号为〔市发(1983)20号〕，并有五角星标识，符合以党组织文号印发文件的特征”(14)王林生诉周口市川汇区人民政府案，参见河南省高级人民法院行政判决书〔(2016)豫行终2631号〕。；“王春明诉镇江市人民政府、江苏省人民政府案”中，法院认为，“从该《意见》的冠名及发文编号看，其为镇江市委的发文编号，印发机关亦是镇江市委办公室……申请公开的文号为〔镇发(2012)28号〕，《意见》系镇江市委文件”(15)王春明诉镇江市人民政府、江苏省人民政府案，参见江苏省高级人民法院行政判决书〔(2017)苏行终1308号〕。。

综上所述，文件抬头是表明文件制定主体的重要标识，而发文字号是识别文件归档机关和备案审查机关的重要标识，是公文的核心要素之一，以文件抬头和发文字号确定发文机关符合公文处理工作的实践要求。在以抬头、发文字号进行文件识别的案件中，法官都倾向于将党政联合文件排除在政府信息公开的范围之外。

涉及党政联合文件信息公开的诉讼，当事人通常会基于文件加盖了政府公章或落款为政府机关而认定该文件属于政府信息，认为政府未履行信息公开的法定义务，从而对该政府机关提起行政诉讼。在有些案例中，法院会对制作主体的问题进行说理，如“孙玉荣等五人诉郑州市中原区人民政府案”中，郑州市铁路运输中级人民法院认为，“《中原办文〔(2014)25号〕》系党政联合行文，文件落款了中原区人民政府公章”(16)“孙玉荣等五人要求确认被告郑州市中原区人民政府于2014年12月25日作出的信息公开答复违法”案，参见郑州铁路运输中级人民法院行政判决书〔(2015)郑铁中行初字第194号〕。。“董毅敏诉天津市水务局案”中，天津市高级人民法院再审时认为再审申请人申请公开的信息“从信息制作主体上属于‘党政联合发文’，不属于由行政机关制作保存的信息”。法院明确区分了制作机关和制定机关，否定了行政机关在党政联合制定文件中的制定机关地位，从而否定了党政联合文件属于政府信息公开的范围。而在极少数案件中，法院又会基于制作机关中包括人民政府，从而裁定政府负有信息公开的义务，如在“刘世斌诉郑州市中原区人民政府案”中，郑州铁路运输中级法院认为，“中原区人民政府系该文件的制作机关……应当向其公开相关信息”(17)刘世斌与郑州市中原区人民政府案，参见河南省高级人民法院行政判决书〔(2016)豫行终97号〕。。通过对上述案例的分析，笔者认为，党内法规规范体系的完善以及2018年3月最高人民法院就“郭小兵诉江苏省人民政府信息公开案”作出“党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定”的裁决对今后类似案件的裁判具有指导性作用。

2018年6月，最高人民法院公布了《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，规定裁判文书要坚持阐明事理、释明法理、讲明情理、讲究文理的原则，从而实现“规范审判权力运行、提升裁判质量、加强法治宣传、增进裁判文书法律效果和社会效果的重要举措”[12]。通过对上述案例的分析可知，在案件审理过程中，法院基本上满足于以对党政联合文件的形式判断作为说理的依据，从而将其排除在司法救济的范围之外。尽管这种做法符合现有法律制度的相关规定，但并没有在实质上解决现有的矛盾。从国家治理的角度看，社会矛盾无法在司法领域得到解决，就必然会寻求其他的解决方式。

三、党政联合文件信息公开的机制协调

党政联合文件应当以党务公开为主，同时应当正视行政职权的行使和权利救济缺失以及消极司法之间的紧张关系，厘清党组织、行政机关、司法机关在党政联合文件信息公开中的权力边界，从而构建更为合理、有效的党务公开制度与政府信息公开制度的协调机制。

(一)党组织对党政联合文件信息公开享有决定权

作为党政联合文件的主办机关，由党组织负责党政联合文件的信息公开符合权责统一的要求。

采用联合行文方式制发文件时，牵头机关负责推动文件制定的整个过程，包括起草、审议、表决、审核以及信息公开。《政府信息公开条例》第10条第3款规定：“两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。”党政机关联合制定文件时，“具体起草工作由有权的党组织法规工作机构牵头组织, 送审稿报请有权党组织审议批准”[13]，其制定遵循党的领导原则，党组织是党政联合文件的牵头机关即主办机关，负责信息的归档、保存(18)《党政机关公文处理工作条例》第27条规定：“需要归档的公文及有关材料，应当根据有关档案法律法规以及机关档案管理规定，及时收集齐全、整理归档。两个以上机关联合办理的公文，原件由主办机关归档，相关机关保存复制件。机关负责人兼任其他机关职务的，在履行所兼职务过程中形成的公文，由其兼职机关归档。”。党政联合文件确有公开的必要，但又区别于一般政府信息的，由党组织作为主办机关负责党政联合文件的归档与信息公开，这与公文处理工作的实践相吻合。

为规范党务公开的程序，《党务公开条例》及各地方的实施细则设计了“提出—审核—审批—实施”的基本流程。按照党务公开的程序规定，各级党组织需要编制党务公开目录，列入党务公开目录的事项，遵循“谁承办、谁提出”的原则，承办机关就公开的内容、范围、时间、方式等提出党务公开方案，经由相关部门进行保密审查后，由地方党委、党组织的主要负责人、领导班子集体或上一级党组织根据党务公开事项的内容等进行审批，文件制定机关或主办机关负责具体实施。(19)《中国共产党党务公开条例(试行)》公布之后，一些省份纷纷出台党务公开条例实施细则，明确提出“谁承办、谁提出”的原则，并就审批主体作出了明确规定，虽然各地表述略有差异，但审批主体普遍包括地方党委、党组织的主要负责人、领导班子集体或上一级党组织。以2018年12月中共北京市委印发的《北京市党务公开实施细则(试行)》为例，其第14条规定，“凡列入党务公开目录的事项，有关党的组织应当按照以下程序及时主动公开：(一)提出。按照‘谁承办、谁提出’的原则，党的组织有关部门研究提出党务公开方案，明确公开的内容、范围、时间、方式等。对应当公开而未提出公开的事项，党的组织应当要求有关部门提出公开意见。(二)审核。党的组织有关部门应当进行保密审查，并从必要性、准确性等方面进行审核，提出审核意见。(三)审批。党的组织在综合考虑审核意见的基础上，依照职权对党务公开方案进行审批。重要事项报党组织的主要负责人审批或者经领导班子集体研究决定，需要报请党的上一级组织审批的事项，应当按照规定报批。(四)实施。党的组织有关部门按照经批准的方案实施党务公开。可通过设立意见箱、开通热线、网络留言等形式收集、梳理党员和群众对党务公开工作的意见建议，及时提交党的组织研究，并反馈办理结果，办理结果可以作为党务公开事项予以公开。(五)归档。按照档案管理的要求，及时记录和保存党务公开的有关信息资料，归档备查，并做好管理利用工作。”党政联合文件采用党组织发文字号，遵循党务公开的有关规定，公开主体是作为主办机关的党组织，公开审批主体是地方党委、党组织的主要负责人、领导班子集体或上一级党组织。实践中，党组织实际享有党政联合文件的公开决定权。(20)如山东省《政府信息公开工作必读》中提出，党政联合文件“是否公开应当遵循‘党委授权’原则，由党委或其部门决定”。参见山东省青岛市中级人民法院行政判决书〔(2016)鲁02行初234号〕、山东省高级人民法院行政判决书〔(2017)鲁行终891号〕。

(二)行政机关的公开义务

行政机关基于党组织的授权，可以承担党政联合文件的具体公开责任，并履行其他相关职责。

党政联合文件作为党务信息，应当按照党务公开的程序进行公开。然而，由于党政联合文件涉及政府职权事项，在公民依申请要求其进行公开或提出行政复议、行政诉讼等情形下，行政机关或司法机关依照现行的法律规范拒绝将党政联合文件纳入政府信息公开的范围。同时，由于党务公开的程序较为复杂，最终可能导致社会矛盾无法得到及时解决。因此，可以考虑在党务公开制度中增加对公开主体的授权性规定，在党政联合文件中就公开主体作出明确的规定。如上海市有关党政联合文件中曾明确提出“需制作党政混合信息的，应在发文前确定其公开属性”(21)参见《上海市浦东新区人民政府办公室关于印发〈浦东新区当前政府信息公开重点工作安排〉的通知》〔(浦府办201350号)〕。。这样的安排有助于缓解党务公开的程序压力。

将党政联合文件纳入政府信息公开的范围需要以尊重党组织的公开决定权为前提。党政联合文件的信息公开服务于公民的知情权，涉及宪法框架下党组织、行政机关、司法机关之间的权力关系。在发文前确定党政联合文件的公开属性，有助于明确党组织、行政机关、司法机关各自的职责范围和权力边界。在确定文件公开属性时，党组织通过明确的书面形式授权行政机关作为党政联合文件公开的具体实施机关，既能够充分尊重党组织的公开决定权，又能够保证其与党务公开的范围保持一致，以实现党务公开与政府信息公开的有序衔接。

在目前的规范体系中，行政机关作为党政联合文件的制定主体，在党政联合文件的公开中主要承担三项义务。一是行政机关的告知义务。由于党政联合文件的特殊性，公民向行政机关申请公开党政联合文件时，行政机关如果认定文件不应当公开，则应当告知申请人申请信息不属于本机关负责公开的范围并说明理由。二是行政机关应当按照便民原则提供有关信息。行政机关有义务告知申请人文件的保存机关、存放地点、联系方式等，这是政府信息公开便民原则的基本要求。三是行政机关应当向党组织征求意见。在党组织没有明确党政联合文件公开与否的情形之下，行政机关如果认为文件应当公开或应当向申请公民提供时，应当向有关党组织报告请示。如果党组织决定不予公开或不应当提供的，行政机关应当告知申请人申请信息不属于本机关负责公开的范围并说明理由；如果党组织认为应当公开或应当向公民提供，授权行政机关进行公开时，行政机关便可以作为公开主体履行公开义务。

(三)司法机关的信息公开建议

今后，还应当建立起司法机关与党组织的沟通协调机制，通过对党政联合文件进行实质性的判断，司法机关认为应当公开的，可以向有关党组织或行政机关提出信息公开建议。

公民的知情权是信息公开的正当性基础，对于公民权利义务产生实际影响的公共信息应当公开。如果直接将党政联合文件排除在司法救济之外，是对公民知情权利的减损。对上文提到的案例进行分析可以发现，关于党政联合文件信息公开的案件上诉率高，“缠讼”现象明显，且与其他行政诉讼相互关联的程度较高，但法院的判决又难以化解现有的社会矛盾。首先，党政联合文件信息公开案件的上诉率高。针对党政联合文件信息公开提起诉讼的案件，上诉率高达72.2%，高于行政诉讼案件的平均上诉率。(22)2016～2018年，我国行政诉讼案件的上诉率分别为46.5%、46.9%、48.6%。数据是当年二审案件数量和一审案件数量的比值，这种计算方式可能与实际情况存在偏差，但能够从整体上反映历年行政案件的上诉率情况。参见最高人民法院公报网历年全国法院司法统计公报，http://gongbao.court.gov.cn，2018年12月10日，2020年3月7日。其次，党政联合文件信息公开案件的“缠讼”现象明显。在涉及党政联合文件的政府信息公开诉讼案件中，原告提起政府信息公开申请及诉讼的频次较高。(23)在涉及党政联合文件的政府信息公开诉讼案件中，有12起案件的裁判文书在公布时进行了匿名化处理，故仅对可识别具体信息的35起案件进行了检索梳理。其中，原告提起政府信息公开诉讼超过10次的案件15件，提起政府信息公开诉讼2～10次的案件16件，提起1次政府信息公开诉讼的案件4件。如范国良诉如皋市人民政府信息公开答复上诉案中，经法院审理查明，自《政府信息公开条例》实施至2014年底，范国良等向环保部门及南通市有关部门申请信息公开1200余件，提起行政复议100余次，提起政府信息公开诉讼21次。法院明确认定范国良等人的行为违背了信息公开的初衷，属于“滥诉”行为。(24)范国良诉如皋市人民政府信息公开答复上诉案，参见江苏省高级人民法院行政判决书〔(2015)苏行终字第00614号〕。最后，针对党政联合文件信息公开的诉讼多与其他行政诉讼案件相互关联。(25)在35起可识别原告具体信息的党政联合文件信息公开诉讼案件中，原告提起关联行政诉讼超过10次的案件29件，其中超过100次的案件5件，30～100次的案件12件。公民主要通过政府信息公开诉讼获取相关党政联合文件作为其行政诉讼的证据。如洪桂美等因房屋被“古雷征迁指挥部”强制执行提起行政诉讼，最高人民法院再审认为“古雷征迁指挥部”不存在(26)洪桂美、林荫花诉漳州市人民政府、漳浦县人民政府行政强制案，参见最高人民法院行政判决书〔(2019)最高法行申4586号〕。，原告遂申请公开“成立古雷整岛搬迁工作领导小组办公室的批文”，意图证明案件事实(27)漳浦县人民政府和漳州市人民政府因洪桂美、林荫花诉其政府信息公开及行政复议一案，参见福建省泉州市中级人民法院行政判决书〔(2019)闽05行初42号〕、福建省高级人民法院行政判决书〔(2019)闽行终1169号〕。。上述司法实践反映出来的趋势表明，司法机关有必要在这类案件中发挥更大的作用，建立起司法机关与党组织、行政机关的沟通协调机制。

法官在裁判说理中除对党政联合文件进行形式判断外，有必要就文件的内容和作用进行实质判断，并应重点关注以下三个方面的因素。

首先，文件是否会对公民的权利义务产生直接影响。如果党政联合文件已经对公民的权利义务产生了直接影响，公民就有权依法获取、知悉其相关信息。其次，文件是否包含履行社会公共管理职责的内容。党政联合文件调整党的机关和行政机关职权交叉的事项，主要体现在人事管理以及社会公共管理两个方面，涉及具体、详细的社会公共管理职责的党政联合文件实际上属于政府履行具体行政管理职能的行为。再次，文件是否具有实际指导作用。如果党政联合文件对政府的具体行政行为具有直接指导作用，则应当将其区别于内部性文件或宏观指导文件。党政联合文件的公开决定权属于党组织，司法机关面对党组织应当保持“谦抑性”，即其无权对党组织的决定进行审查。但司法机关如果认为党政联合文件确有公开的必要，可以向有关行政机关或党组织提出信息公开的建议。

司法机关对行政机关的行政行为能够在其职权范围内进行有限度的审查。行政机关在党政联合文件的公开中负有告知义务，应当按照便民原则的要求向公民提供有关信息，认为文件确需公开时应向党组织征求意见。司法机关对行政行为的审查应当以行政机关的职权为限。如果行政机关在履职过程中未尽到告知义务，司法机关有权依法对其作出裁判，确认行政机关“未作政府信息告知的行为”违法；如果党政联合文件发文前明确了公开属性，授权行政机关公开党政联合文件时，司法机关可以适用《政府信息公开条例》《行政诉讼法》的有关规定对行政机关的行为进行审查，如行政机关未依法履行信息公开的义务，法院可以依职权作出由行政机关进行公开的决定。

结语

党政联合文件是中国特色国家治理结构下产生的规范性文件类型，这一文件类型的出现给传统的信息公开理论和实践带来了新的挑战。党政联合文件信息公开机制协调的本质是党内法规与国家法律的衔接和平衡。对该问题的研究有助于推动党内法规制度和国家法律制度的衔接和协调，促进党内法规制度的完善。党的十九届四中全会提出：“完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责的全过程，推动各方面协调行动、增强合力。”党务公开和政府信息公开制度建立健全的过程,展现了中国共产党不断推进民主与法治建设、公权力运行的制约和监督体系不断完善的历程。[14]党组织通过联合发文的方式实现对行政机关的全面领导，行政机关通过进一步制定行政规章或行政规范性文件等将党的领导落实到行政机关履职的过程当中。党政联合文件是鲜活的政治生活实践，是党的领导的实现方式。党政联合文件信息的公开有助于贯彻落实党的主张和政策，推动党组织与行政机关行动的协调，推进国家治理体系和治理能力的现代化。