浙江省独立学院“转公办”的理论逻辑和实践证成

吴正金

(浙江农林大学 暨阳学院，浙江 诸暨 311800)

2008年4月，教育部出台《独立学院设置与管理办法》(下文简称“教育部26号令”)，对已设独立学院给予5年过渡期，计划用5年的时间引导独立学院转设为民办高校。教育部26号令出台5年后，2013年，时任教育部副部长鲁昕在“独立学院规范发展与创新研讨会”上拓展了独立学院的发展路径，提出了六种思路，特别提到了转为公办高校。显然，这是对教育部26号令的重要完善和补充，具有特殊的意义。浙江省大部分独立学院，是在2003年教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(下文简称“教育部8号文件”)出台之前举办的，主观上具有“天然”的公办属性，客观上也符合中国高等教育发展的规律。鲁昕副部长的讲话精神为浙江省独立学院“转公办”打开了政策空间。直到2018年8月，浙江省政府出台《关于全面实施高等教育强省战略的意见》(下简称“实施意见”)，浙江省独立学院真正迎来了政策春天，为“转公办”提供了政策支持依据。

一、浙江省独立学院“转公办”的理论逻辑

(一)坚持教育的公益性高于市场化的价值追求

在中国人的价值观中，高等教育的公益性一直是占主导地位的。不仅《高等教育法》《民办教育促进法》都明确规定教育的公益性，教育部26号令第三条也明确规定“独立学院属于公益性事业”，明确了独立学院的法律属性。教育部对独立学院政策的理想预设是，中国优秀的民营资本，就像“贵族、绅士和精英等少数‘自由人’由于‘经济安逸’，以‘悠闲的好奇’精神将追求知识作为终极目的”[1]一样而举办独立学院。但实践与之相去甚远，举办独立学院被当成是投资获取收益的一种企业形式，把企业组织的话语系统嫁接到高校的管理上，实质就是母体高校和民营资本双方利益和权力分配表现形式的制度化，明显带有“为拉动内需，教育产业化的”印记[2]，这就决定了教育的公益性和市场化很难平衡和统一。时任教育部长周济对此有所认识和预判，他曾指出，“中国的民办教育靠投资利润回报发展面临着很多难题和矛盾，它不同于美国的民办教育、私立学校靠捐赠与低税吸引投入，具有公众收益投资教育的性质”[3]。因此，教育的公益性和价值追求决定了独立学院不能完全由市场化运作，政府必须有所作为。浙江省独立学院起点定位就是“公办民助”“国有民办”，在发展过程中仍然坚持初心未变，确保了独立学院公益性的优先地位。

(二)践行“规范办学义务”大于“资本收益权力”的责任担当

保持独立学院教育发展的稳定性是规范办学的首要义务，遵循教育规律保证独立学院人才培养质量，是规范办学的重要义务，其威胁和最大的风险来自于合作方资本的逐利性。《民办教育促进法》规定，“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，按民办机制运行的许多独立学院实行了股份制，提出了公司经营的观念[4]，这意味着投资方具有收益的权利，但这种权利往往会转化为资本对独立学院管控的权力，而这种权力主导着独立学院遵循企业组织逻辑[2]，追求资本收益最大化。一旦目的无法实现，社会资本往往以身试法，铤而走险，现实中曾发生非法挪用办学资金、抽逃资金、私下交易转让独立学院、撤资[5]、违规招生[2]等现象，极大威胁了独立学院的健康发展，甚至影响到社会稳定。虽然教育部26号令第三章专门规范了独立学院的组织机构和运行机制，通过过程控制来限制投资方的权力以确保母体高校的地位，进而实现规范办学、保证人才培养质量的目的，但这无法改变社会资本追求经济效益最大化的市场规律。约定学院净收益分配比例时，往往是社会资本力量占据主导地位。根据季诚钧等人的调查，有的在学年初学费入账后就开始预分配，并且投资回报50%以上的竟然占到7.8%[6]。不同的规律和价值追求在独立学院内部同时发生作用，必然给独立学院健康发展带来极大的困惑。因此，浙江省独立学院对引进社会资本参与办学一直心存忌惮。正是这种意识和责任担当，浙江省独立学院可以无干扰地自主管理，遵循教育规律，提高教育质量，注重社会效益。

(三)遵循上位法大于下位法的法律效力逻辑

1995年全国人大制定的《中华人民共和国教育法》规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”；1997年国务院颁布《社会力量办学条例》规定，“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”，还规定了“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”；1998年全国人大常委会制定《中华人民共和国高等教育法》规定，“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”。但是，2002年全国人大常委会制定《中华人民共和国民办教育促进法》(1)此《民办教育促进法》应以1995年《教育法》为上位法依据，因为最近一次修订《中华人民共国教育法》是在2015年。规定，“民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报”。从法律位阶来看，《教育法》是教育工作的根本大法，效力仅次于宪法，是《民办教育促进法》的上位法。作为下位法的《民办教育促进法》不能与上位法《教育法》相冲突。虽然《民办教育促进法》用“合理回报”这个宽泛的字眼取代“营利”概念的明确指称，但实质上违反了《教育法》的精神[7]。教育部的8号文件严格意义上算不上法律，只是一个规范性的文件，位阶更低，其效力层次也相应较低。教育部的“26号令”属于行政规章制度，位阶和效力比“8号文件”要高，但与全国人大及其常委会通过的法律相比要低(2)其实，由教育部而不是立法机关来规范独立学院发展这一带有高等教育全局层面的问题是否合适，以及政策制定的规范性和其政策实施的有效性等问题仍然值得考量。。2015年全国人大常委会修订的《中华人民共国教育法》规定，“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。通过“法无明文规定”的方式为2002年《民办教育促进法》所规定的取得“合理回报”提供了合法依据。但是，浙江省独立学院绝大部分都是财政性经费举办或参与举办(下文有详细论述)，这决定了浙江省独立学院转为民办是不合法的。2018年全国人大常委会修订的《民办教育促进法》规定，“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”。修订后，明确民办学校可以按公司法进行营利，在逻辑上，这已超出《教育法》的讨论范畴，完全背离了教育的初衷。面对法律法规政策文件之间的冲突与矛盾，浙江省遵循“上位法大于下位法”的法律效力逻辑，坚持独立学院的公办模式，坚守了独立学院办学不以盈利为目的的公益性。

二、浙江省独立学院“公办属性”的实践证成

(一)浙江省“国有民办二级学院”的诞生和发展

浙江省“国有民办二级学院”(独立学院前身)兴起、发展具有特定的时代背景和政策渊源。改革开放后，浙江省经济发展较快而高等教育相对滞后，特别是本科层次的高等教育资源无法与经济发展相匹配。为改变这种现状，1998年12月，浙江省政府颁布了《关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》(下文称“若干规定”)，“积极鼓励社会力量以多种形式参与办学，…企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人可以依法独立办学或以股份形式合资办学，可以与政府部门或公办学校联合办学，…现有公办学校也可根据需要和可能，选择少数进行‘公办民助’或‘国有民办’改制试验”。这是浙江省举办独立学院最早的直接政策依据。从全国来看，20世纪末，人民对接受高等教育的渴求越来越迫切。在这样的背景下，1999年6月召开第三次全国教育工作会议，决定开始扩大高校招生规模，开启了高等教育改革波澜壮阔的历程。而实际上，早在1999年4月22日，浙江省人民政府就批复同意了“宁波大学建立以民营机制运作的宁波大学科学技术学院”。浙江省第一所新机制二级学院由此建立。在全国教育工作会议后，1999年8月，浙江省大胆地批复了8所高校组建独立学院。在浙江省政府《关于浙江工业大学等8所高校组建民办二级学院的批复》(下文称“批复”)中提出：“学院均为各自普通高校的二级学院，按民办机制办学，具有独立法人资格，实行相对独立办学，财务独立核算”。上述《若干规定》和《批复》的规定和相关精神，成为后来浙江省13所独立学院成立的重要政策遵循。从实践来看，在2003年教育部8号文件出台前，浙江省独立学院一直在这两个政策框架内发展。

(二)浙江省“国有民办二级学院”的改制实验

从1999年宁波大学科学技术学院创立，到2001年浙江大学宁波理工学院成立，短短两年内浙江省共举办19所二级学院；从2003年教育部8号文件出台后，到2006年7月最后一个独立学院——同济大学浙江学院成立为止，浙江省共举办独立学院22所[8]。其中，有16所独立学院是母体高校自己举办的，没有社会合作方，自己投入办学场地、办学资金和师资力量。其典型特征可以用“两块牌子一套人马”来比喻，独立学院的招生、教学、管理、设施、场地都与母体高校相重合，甚至学历、学位证书也由母体高校颁发；有2所是浙江大学分别与杭州市政府和宁波市政府合作举办(3)浙江大学举办的两所独立学院已于2018年转为公办。；只有4所独立学院的合作方有社会资本参与。在教育部8号文件出台前，浙江省独立学院除当时的温州大学城市学院(4)温州大学城市学院已于2016年转为民办，更名为温州商学院。外，其他“二级学院”没有真正意义的社会合作方。可见，浙江省大部分独立学院创办在教育部8号文件之前，其举办的初心是公办高校的“改制试验”，其资产属性是国有，实质为公办学校，而不是民营化办学。

(三)浙江省“国有民办二级学院”转向“独立学院”的变通

教育部8号文件出台前，教育部对浙江省“国有民办二级学院”这种新型办学形式采取了“允许试、不争论”的态度[9]，但教育部8号文件改变了浙江省“国有民办二级学院”的定位和走向。教育部8号文件正式将“由普通高校按照新的机制、新模式举办的本科层次的二级学院”定名为独立学院，并针对二级学院办学过程中的一些问题进行规范。明确规定，试办独立学院要一律采用民办机制，具备“七独立”条件。浙江省独立学院主要在两个方面不符合文件：一是办学机制上没有社会资金参与，没有真正意义的社会力量参与办学”[10]；二是落实“七独立”不彻底，最主要的就是校园不独立(5)浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院除外。。针对第一个问题，经沟通后，教育部基本认可浙江省本科高校与校办企业合作的方式[11]。针对第二个问题，浙江省独立学院解决的办法是，“对没有独立校园的独立学院，在校本部以绿篱隔离等方式相隔，形成单独的办学空间”[12]。经过变通，浙江省“国有民办二级学院”从形式上符合了教育部8号文件要求，变成了“独立学院”，但实质上仍为各高校独立办学。如果把独立学院放在国家整个相关政策法规建设历程的趋势中[13]，还有教育部时任主要负责人(6)指时任教育部部长周济、副部长鲁昕、副部长张保庆等，下文有引用。的话语体系中来分析，我们可以发现，教育部本意是将独立学院作为民间资本介入优质高等教育资源的一种创新的体制机制。显然,变通后的浙江省独立学院与此初衷仍不相符。值得庆幸的是，实践已经证明，这种变通是符合实际的积极变通而不是消极变通，因为，这促进了独立学院健康发展(7)社会资本参与并占主导地位的独立学院，因利益冲突曾发生撤资、停办、违规招生等问题，严重影响了独立学院的健康发展。，真正实现了保证高等教育质量的政策目标。

(四)浙江省独立学院迁址“县域”办学，向地方“公办”应用型大学迈出关键一步

2008年教育部出台26号令，逐步把独立学院规范到民办教育的管理模式上。教育部26号令细化了“七独立”的规定，特别是独立校园面积要不少于500亩，在“寸土寸金”的杭州核心城区，这一硬性规定无疑是独立学院发展的最大困难。浙江省独立学院纷纷与地方政府合作向县级城市区域迁建，迈向“县域”发展。现在看来，虽然当时是落实教育部26号令政策规范设置的无奈选择，但关键在于这不仅符合了高等教育普及化阶段向县市区域发展的规律[14]，也契合了浙江省优化高等教育区域布局和推动县域经济转型发展的需要。自2010年浙江财经大学东方学院迁址到嘉兴海宁始，至2016年宁波大学科学技术学院慈溪校区建设，浙江省11所独立学院迁址县域办学。因为前车之鉴(8)指2005年浙江科技学院设立理工学院与明日公司股权纠纷一案，2010年上海财经大学浙江学院停办事件等。，这些独立学院迁建时仍然没有寻求社会合作方参与，一般都是由当地政府通过国投公司无偿建设校园，母体高校负责办学。地方政府引入高校仅仅是为支持经济社会发展、提升城市品质形象，具有鲜明的公益性。正是因为单纯的初心，在独立学院办学过程中，地方政府仍然给予政策和资金的大力支持，使得浙江省独立学院获得稳步快速发展。

三、浙江省独立学院“转公办”的政策依据和发展定位

(一)浙江省独立学院“转公办”的政策依据

2011年12月，教育部在官网“来信回声”的答复中指出，“现有独立学院及其兴办者可以根据自身的条件和实力，选择不同的未来发展走向。可以继续举办独立学院或转设为民办本科学院，也可以转为高等职业学院或其他层次的民办学校，还可以并入其他学校或停办”[15]。后来情形就发生了变化，2013年2月教育部发展规划司下发《关于上报独立学院规范工作进展的通知》，要求省级教育行政部门要结合当地经济社会发展水平、高等教育发展状况、地方财政对高等教育支撑能力，考虑本地区高等教育结构布局、“十二五”期间高等学校设置规划，特别是本科学校设置规划以及应用科技大学建设、现代职业教育体系建设等因素，认真筹划本地独立学院规范工作。把规范独立学院工作作为优化高等教育资源、促进区域经济社会发展、推进新型城市化进程的重要契机和推动力。还特别强调，制定有针对性的改善措施和时间表，做到一校一策，一问题一措施，要求问题客观，措施得当，有操作性[16]。经比较可以看出，从2011年到2013年，教育部对独立学院规范发展的认识发生了重大转折。2013年6月，时任教育部副部长鲁昕，在全国独立学院创新与发展培训班上提出独立学院发展的六条思路，对独立学院的发展方向进一步明确。其中有一条就是由当地政府支持转为公办高校。

2018年8月，浙江省政府出台《关于全面实施高等教育强省战略的意见》(下简称《实施意见》)，意见指出，加强高等教育宏观规划，遵循高等教育发展规律，要完善高等教育空间布局，探索省市共建、部门共建等方式，支持每个市重点建设好1～2所高校。同时还指出，地方政府引进或新建高校，必须同步建立高校生均经费长效保障机制。如前所述，浙江省独立学院县域办学本质上都是地方政府引进的高校，在客观上符合了浙江省高等教育空间布局的要求，实际上这是中国高等教育普及化发展的必然选择。因此，《实施意见》为县域办学的独立学院“转公办”提供了极佳的宏观政策环境。

(二)浙江省独立学院“转公办”的发展定位

中国高等教育正在从教育大众化阶段向普及化阶段迈进，从美国、日本、英国等国家高等教育发展历史经验来看，高等教育普及化在发展方式、治理理念和服务对象等方面都要相应调整。马丁.特罗认为，高等教育大众化必然伴随着多样化，进而演化出与之相适应的结构分化[17]。《实施意见》也指出，坚持分类管理特色发展，完善高校分类管理体系，引导不同高校科学定位，促进高校分类发展，办出特色，使浙江省高等教育结构更加完善、层次更加合理。浙江省独立学院迁建县域办学之所以成功，在于地方政府引进高校的初衷是服务于地方经济社会发展，贡献于地方产业经济转型升级。遵循高等教育规律，在高等教育发展布局的政策指引下，结合浙江省区域产业各具优势的实际，浙江省独立学院“转公办”的发展定位应当是建设具有“地方特色的应用型高水平大学”。

地方特色就是，转设后的高校要树立“与地方经济社会互动、与地方发展同行”的理念，学科专业建设、人才培养目标、人才培养方式等要以地方特色产业为导向，人文社科教学、研究要融入、传承和挖掘地方的文化资源和历史底蕴，实现学校与地方经济社会深度融合发展。应用型就是，转设后人才培养、科学研究、社会服务、国际交流与合作等工作要服务于国家发展战略和省委发展规划在办学区域的具体实践。主要有两方面内容，一是致力于先进科学知识向地方产业的转变和流动，实现科学的技术化，技术的产业化，同时，把地方产业难题和问题转变为科学技术的课题进行研究，真正服务于地方经济转型升级；二是致力于党和国家先进思想、文化、观念、制度等向提高地方治理体系和治理能力的转变，真正服务于地方社会发展。各学校根据办学的传统和优势，也可选择一方面作为显明特色。

浙江省民营经济发达，地方产业各具优势，区域传统和历史积淀各具特色，这就为独立学院特色发展奠定了地方产业基础和文化基础。因此，浙江省独立学院要与浙江省高质量、多元化的社会系统相匹配，因地制宜，建设地方特色的应用型大学，为地方产业升级、经济结构调整和提高社会治理能力提供有力的智力支持。