高校预算编制执行监督管理改革初探

朱明侃

（韶关学院 计划财务处，广东 韶关 512005）

高校预算是学校遵循统筹兼顾、开源节流、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，根据事业发展目标和计划所编制的年度财务收支计划，与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，是学校教育、科研、服务社会等各方面事业发展规划和经济状况的综合反映，也是学校高效、稳定、持续开展各项经济活动的前提和依据。预算管理贯穿高校教育发展的全过程，是加强宏观调控、统筹协调的有力抓手。

为了规范、提升高校的预算管理，近年来国家和省健全了预算管理的相关法律法规，修订和出台了一系列的办法和文件，推进高校预算管理改革。2020年8月3日，李克强总理签署了第729号国务院令，公布了修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》，推动《预算法》的切实贯彻实施，推进国家财政治理的宏观监督，强化预算法律性约束，建立健全规范、阳光透明的预算制度，奠定了较为坚实的制度基础［1］。2018年5月7日，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》，通过部门权责配置从预算管理权责交叉转变为权责明晰、各负其责，财政管理重心从全流程预算管控转变为聚焦预算编制和监管实现“两转变”、精简财政资金和项目审批事项，精简预算执行流程实现“两精简”，解决当前预算绩效管理存在的突出问题，实现提高各方积极性，提高财政资金使用效益的“两提高”［2］。

国家和省级层面的法律法规和制度文件，为高校现代财政制度和预算管理改革指明了方向，也从侧面反映了目前存在的问题和短板。近年来，高等教育事业快速发展，财务预算改革不断深入，高校预算管理的内外部环境发生了巨大的变化，对预算管理工作提出了更高的要求和挑战，揭示了新的亟待解决的问题，同时也赋予了预算管理对保障和推进高校教育事业发展的全新意义。

一、高校预算管理改革的意义

（一）充分发挥预算管理的引领和导向作用

预算管理是高校规划和推进教育、科研事业发展的有效工具，直接影响高校的财务状况，是高校财务管理工作的核心，也是高校开展各项经济活动的前提和依据。科学、规范编制预算，加强资源的统筹协调，有利于保障预算资金用于党的建设、人才培养、学科建设、民生支出、师资队伍建设、提升自主创新和社会服务能力等重点领域和关键环节支出，充分发挥预算管理的引领和导向作用，为高校的教学、科研、管理提供强有力的资金保障，保证高校各项活动正常开展。

（二）进一步严肃财经纪律，防范财经风险

推进预算管理改革，贯彻落实“全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”［3］要求，将财经纪律监督从事后追查整改提前到事前规范预防，将财务管理领导责任落实不到位、管理制度不健全、责任追究不严格、有制度不执行等财经纪律隐患扼杀在未萌芽状态，坚持依法理财，规范支出行为，坚持厉行节约、反对浪费，是严明党的政治纪律和政治规矩、严守国家财经纪律和财经规矩的重要举措［4］。

（三）加快建立现代财政制度

党的十九大报告指出：建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理［5］。现代预算制度是现代财政制度的基础，建立全面规范、公开透明的现代预算制度，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。如能解决预算管理系列问题，推进学校预算管理过程中编制、执行、监督和评价的改革与进步，盘活存量资金，优化支出结构，将有效促进学校各单位更好地履职，强化重点工作的计划性和稳定性，加快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，提高预算管理水平，充分发挥资金效益。

二、高校预算管理存在的问题

目前高校预算管理过程中存在着重视程度不足、预算编制缺乏科学性和准确性、执行不力、管理监督工作不到位、绩效考核与奖惩机制缺失等系列问题，主要表现在以下方面：

（一）重视程度不足，预算管理观念落后

高校不同于企业，不以营利为目的，作为公益性事业单位，主要的工作重心和发展目标是教育、科研事业，长期以来对财务预算管理在统筹协调资源、优化支出结构、提高资金使用效率和保障实现事业发展目标等方面的重要性认识不足，认为预算管理只是财务部门的一项日常工作，未能把预算管理和高校教育事业发展紧密联系在一起，存在“重投入、轻管理；重支出、轻绩效”［6］的思想观念，对资金产生效益的重视程度不够，更忽视了绩效考核的重要作用。

现在部分高校依然存在预算资金“粗放式”管理现象，把工作重心放在划分学校整体预算资金这块“大蛋糕”上，认为资金投入到目标项目上就是完成了预算管理，资金支出完毕就是实现了既定目标，至于资金使用过程是否规范合理，资金产生效益是否实现了绩效目标，投入和产出是否匹配高效等关键节点的管理却流于形式。很多关键的专项资金广泛分配，大量资金投入进去了，成果却微乎其微，没有实现集中力量办大事的目的。

本文研究所用混合室为箱式混合澄清槽，混合室尺寸450 mm×450 mm×550 mm的长方体平底槽，有效液面高度为500 mm，所以混合室的有效体积为100 L，计算见式(3)。

（二）预算执行和预算调整问题

预算资金归口管理部门仍未完全转变资金使用观念，主体责任意识不强，较慢的项目预算执行进度是影响总预算执行进度的关键短板，需要更加强有力的措施推动预算执行进度。但是，如果盲目追求预算执行进度，又会导致各种乱花钱和突击花钱行为，或造成预算资金使用效益低下、损失浪费，或形成不符合财政财务制度规定的各项支出，构成违反财经纪律的行为。

特别是纳入上级主管部门通报和考核范围的财政资金更可能出现上述预算执行问题。按照国库集中支付资金支出进度通报文件要求，财政资金支出进度排名倒数的高校，需要对存在问题、原因和整改措施形成书面报告报送上级主管部门，连续多次排名倒数的高校校领导还要被约谈。为了能尽快摆脱排名落后的困境，临近年末，个别高校可能会剑走偏锋，打财政支出的擦边球，滋生超出资金规定使用范围的开支，滋生资金使用不合规、不合法等审计风险。

部分校内二级单位年初预算编制不够准确，对新增项目的前期论证和准备工作不够周全，造成年中预算调整次数较多、事项零碎甚至反复调整，部分调整后的预算当年未完成执行；在年末报账支付工作繁重、时间紧急的情况下，为尽快支出结余资金，部分预算调整因为时间不够而未完全履行流程，存在审计风险。

（三）预算监督管理不足，绩效考核机制不完善

预算的监督管理和绩效考核向来是高校预算管理过程中的薄弱环节，虽然近年来国家、省级层面发布了关于深化省级预算编制执行监督管理改革、全面实施预算绩效管理的相关意见，但目前来说，该环节仍处于不断摸索、不断改进的阶段。近年来，省市财政部门陆续开展部门整体绩效目标申报、项目绩效目标和指标申报、部门整体绩效评价、重点项目绩效评价等工作，不断深化预算绩效管理，增强对资金绩效的重视程度，但绩效评价结果的运用还没有完全落到实处，没有充分发挥绩效考核对预算支出结构的导向作用和优化作用。

目前大部分高校还未建立完善的预算监督管理体系，没有做到对预算全过程的实时跟踪和有效监控，未及时督促责任部门对发现的问题采取有效措施进行整改。大部分高校的绩效考核机制不够完善，绩效考核工作流于形式，同时对校内二级单位绩效管理工作的宣传引导力度不足，导致了绩效目标设立随意、不能体现预算资金效益，绩效考评指标体系及标准缺乏合理性和科学性，绩效考核的组织实施、指标量化、奖惩措施等也未形成系统的工作机制，无法对绩效考核结果进行有效、充分的运用。

（四）预算管理信息化建设滞后

预算管理系统和全面预算网上管理平台技术目前还不成熟，其宣传的功能和运用效果能否达到预算管理要求还有待验证，上线后出现的部分问题至今未能得到很好地解决。上级主管部门预算管理系统和平台经常性更换，2018年以来，广东省更换了两次预算管理系统，韶关市更换了一次，造成的影响就是第一年下级部门刚熟悉系统的操作，第二年又换成另一家开发商的产品，下级部门要重新适应，而且新系统在开发过程中会带来重复操作、功能缺失、耗时过长、数据丢失等系列问题。省市采用的预算管理系统是不同的，操作方式和运作效果也有区别，各高校内部使用的预算管理系统与教务、资产、招投标、后勤基建、学校OA办公等使用的数据管理系统无法联通，形成一个个信息孤岛，不利于大数据功能的实现。

三、高校预算编制执行监督管理的改革措施

（一）转变预算管理观念，科学统筹预算编制

2.维护预算刚性理念。预算执行的稳定性是学校事业发展目标得以实现的保障。要维护预算的严肃性、刚性和权威性，原则上不进行预算调整，倒逼校内单位编准编实年初预算，促进预算稳步执行。

3.增强资金绩效意识。以往对预算资金的使用只在意用得快不快，现在更要注意用得好不好。按照“花钱必问效，无效必问责”要求，重视资金实施效益，促使校内单位编制年初预算时坚持效益为先原则，制定科学合理的绩效目标和指标。

（二）有力促进预算执行，推进资金支出进度

预算执行进度是关乎下一年度预算安排的考核因素和各单位绩效考核的重要参考因素。预算执行不力，则无法实现预期目标，影响学校事业发展。为此，需要强化预算执行主体责任意识。按照“谁使用、谁负责”原则，要求归口管理部门、项目负责人切实担负起预算执行主体责任，按照“两个不低于”（不低于序时进度、不低于支出计划进度）的最低要求，强化时效观念，坚持问题导向，研判分析影响支付进度的原因，对症下药，及时实施切实可行的解决方案。

1.加强项目库建设。贯彻“过紧日子”要求和“先谋事再排钱”的理念，结合“十四五”工作规划和下年度具体工作计划，按照“急需、集中、聚焦、成熟”的原则，加强与归口管理部门的沟通协调，按照轻重缓急程度，做实做细项目库的编制和入库工作，年初安排和年中调整的项目必须是当年能够完成支出的，对于不能确定完成支出的项目一律不安排，为来年预算的规范、高效执行夯实基础。

2.坚决维护预算的严肃性、刚性和权威性。对年中预算调整进行有力约束，每个项目原则上只能调整一次，年中集中安排一到两次预算调整，要求项目负责人必须充分做好必要性、规范性、可行性等前期论证准备工作，调整后的预算项目必须当年能够完成执行。

3.完善工作机制和预算管理制度。依托涵盖学校层面、归口部门和项目负责人的三级预算联动管理机制。到相关归口管理部门调研，与归口管理部门签署支付进度承诺书；联合学校相关部门加强督查督办，对绩效目标落实和预算执行进度实行“双监控”并定期通报；定期向校长办公会议汇报预算执行情况；组织加快预算执行专题工作会议，坚持问题导向，研判分析影响支付进度的原因，对症下药，及时实施切实可行的解决方案。进一步修订完善预算管理制度，压实责任，明确归口管理部门或预算项目负责人在预算执行过程中对遇到的问题须及时采取针对性措施，整改落实到位。纳入上级主管部门通报和考核范围的财政资金支出进度必须达到序时进度以上，确保预算执行时效，扎实做好预算支出进度工作。

4.严肃财经纪律，规范支出行为。坚决制止各种乱花钱和突击花钱行为，对不符合财政财务制度规定的各项支出，一律不列支，对违反财经纪律的行为坚决查处。

（三）全面实施绩效管理，保证资金使用效益

1.实行项目支出绩效目标申报全覆盖，坚持结果导向。将绩效理念深度融合到预算资金编排中，解决“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”问题［6］。各类资金项目的绩效目标与学校教育事业发展规划相衔接，科学设置可比较、可考核的绩效指标，定量定性相结合，全面反映财政投入的产出、效益和满意度。对审核不通过的项目，一律不安排预算。要求校内单位在预算编制和预算执行环节把绩效要求落到实处，加强成本效益分析，促进资金投入与产出和结果相匹配，推动各项事业发展提质增效。

2.健全预算绩效评价和问责机制。制定预算绩效评价管理办法和奖惩挂钩机制，对当年度预算编制、执行、调整、绩效实现等情况进行量化考核，严格落实绩效管理责任，突出“绩效”，注重“评价”，将评价结果与项目牵头单位负责人专项绩效挂钩，并作为下一年度或以后年度预算资金安排以及预算项目支出结构调整的重要依据。对预算执行进度慢、效果差的预算项目负责人和归口管理部门负责人进行约谈，对预算执行存在严重问题的予以问责。奖好罚差，充分调动广大教职工的积极性和主动性，保障预期绩效目标的实现。

（四）加强信息化建设，预算管理现代化

预算管理是整个财务管理过程中的关键环节，是全面加强高校财务管理的重要手段和技术支撑。目前预算管理信息化处于探索阶段，是财务管理整体信息化亟待完成的重要内容。

1.上线预算管理信息化系统，提高工作效率。要做好预算管理信息化建设的顶层设计，上线预算管理系统和全面预算网上管理平台，实现网上申报预算功能。改变传统的EXCEL表格处理方式，方便教职工做好预算申报工作；将学校年度预算申报和编制、日常单项预算申报和审核、预算执行情况分析等管理业务信息化，快速、准确统计预算数据，充分发挥对预算执行全过程实时监督与管控的作用，完善预算管理的事前计划、事中控制和事后分析功能。目前广东省和韶关市已经上线了全省统一的“数字政府”公共财政综合管理平台，告别了省市各用一套预算管理系统的过去，为全省预算管理信息化建设的稳定和成熟，实现全省预算管理一盘棋奠定了基础。

2.强化预算管理信息化的互联互通。高校之间，加强信息化建设的沟通交流，学习预算管理信息化的先进经验，探寻更快捷、更高效的路径，争取各高校内部使用的预算管理系统也能够统一化、稳定化，促进高校规范有序开展预算管理工作，有利于高校预算管理改革快速有序地推进。高校内部，在预算管理初步信息化的基础上，加强学校内部信息系统之间的互联互通与信息共享，探索学校教务、后勤、资产、人事、招投标、学校OA办公与财务系统连接的渠道，促进高校数据管理一体化建设，实现各项数据的共享和运用，以此推动高校管理信息化水平的进一步提高，让预算管理工作向大数据时代迈进。

3.完善预算管理信息化各方面建设。加强预算管理信息化人才队伍建设，科学制订人才培养培训方案，建设业务精湛、视野开阔、作风过硬的预算管理信息化人才队伍，优化财务队伍结构，推动专业化建设，保障财务信息系统的安全、高效、稳定运行。做好信息安全和保密工作，根据国家信息安全等级保护的要求，完善信息系统综合防护体系建设，保证财务数据安全和保密。

高校预算充分体现了高校发展重点、高校发展理念等重要信息，预算管理的意义在高校教育事业发展过程中无可替代。在当今预算业务覆盖面、精准度和工作强度等要求不断提高的新形势下，高校预算管理的思想观念和工作方式要转变创新，明确权责配置，精准规范预算编制，推动预算高效执行，强化预算监管，深化预算编制执行监督管理改革，并且要进一步加强对预算管理成果的运用，通过对预算工作的及时总结和深入探讨，将理论研究和工作实践相结合，推进预算管理水平上新台阶。