边境经济合作区缅籍务工人员现状及对策研究——以瑞丽边境经济合作区为例

□田思敏，田 静，丁园园

(云南师范大学，云南 昆明 650500)

1 中缅边境经济合作区简要概况

在中缅边境地区，边民互市历史悠久，至今已有2000多年。中缅两国边民通过村寨之间的往来变道互市交换、互通有无，这种亲密的关系，不仅促进了中缅两国之间的边境繁荣和文化交流，在一定程度上为中缅边境经济合作区的建立打下了民意相通的基础。中缅边境经济合作区是中国和缅甸经济贸易合作的一种新途径，同时也是一种边境合作新模式，边境经济合作区的建立有利于促进中缅两国的经济发展。中缅边境经济合作区是中国与缅甸根据两国沿边地区经济发展状况和产业特点，在边境接壤地区各自划出一定区域实行共同建设、共同管理、共同受益的特殊区域，是中缅两国创新合作模式，也是加快边境地区开放步伐的重要平台[1]。2017年5月第一届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行，5月16日，中缅双方商务部在北京正式签署《中国商务部与缅甸商务部关于建设中缅边境经济合作区的谅解备忘录》(以下简称《备忘录》)。《备忘录》的签署是中缅边境经济合作区建设的重要里程碑。2019年3月，中缅边境经济合作区项目意向书征集会议第一次会议在内比都举行。为落实两国领导人关于共建中缅边境经济合作区的共识，2020年6月，在中国驻缅使馆积极协调推动下，中缅瑞丽—木姐边境经济合作区双边地方层面工作组召开第一次视频会议[2]。

瑞丽边合区所在的瑞丽市位于我国西南边陲，与缅甸国家级口岸城市、缅甸对华贸易的最大内陆口岸木姐毗邻。改革开放40年来，瑞丽一直是国家多项陆路口岸开发开放政策的试验区和先行者，在“一带一路”倡议、“人字形”中缅经济走廊建设及中国(云南)自由贸易试验区德宏片区建设背景下，瑞丽市不断建立健全地方政府对外合作平台，完善对外合作交流机制，大力实施对外交流合作，吸引了大批缅籍务工人员到瑞丽从业，为缅籍人员创造了更多的就业机会，但爆发式增长的缅籍务工人员也给瑞丽市外籍人员服务管理工作带来了巨大压力。因此文章通过文献整理、田野调查和访谈的方式，了解目前缅籍务工人员在瑞丽市的从业现状以及在管理中存在的问题，分析缅籍务工人员给当地经济建设带来的影响，研究相应对策以期更好地促进瑞丽边境经济合作区缅籍务工人员的管理及人力资源开发的力度、深度和广度，提升人力资源素质，促进中缅边境地区区域经济可持续发展。

2 瑞丽市缅籍务工人员总体情况及特点

2.1 总体情况

据相关部门统计数据，目前瑞丽市常住人口约23万人，其中瑞丽本地人口13万人，外省人员约5万人，辖区共居留缅籍人员5万人左右，缅籍人员占瑞丽城镇人口的1/3以上。截至2019年6月有59 747名缅甸籍人员在瑞丽市经商或务工。其中，2.98万缅籍人持有效期《云南省边境地区境外边民临时居留证》在瑞丽居住，大部分为务工人员[3]。但这仅仅是登记在册的人员数据，还有很大一部分“三非人员”(非法入境、非法就业、非法居留)无法统计。据瑞丽口岸联建中心提供的数据，近年来瑞丽口岸姐告通道出入境人员平均每天大约在五万人次左右，车辆在一万五千辆次左右，瑞丽口岸姐告通道拥堵现象时有发生。按照目前德宏州出台的《境外边民入境务工管理办法》，截至2019年6月末，瑞丽市公共就业服务和人才中心进行了初步统计，共办理境外边民入境就业务工登记证7662个，办理企业聘用境外边民用工登记证36家。通过以上数据的梳理，可见缅籍务工人员到瑞丽从业的人数较多。

2.2 特点

2.2.1 缅籍务工人员从业领域广泛

瑞丽市所对接的缅北地区由于受战事影响经济发展缓慢，缅籍务工人员对于入境工作的各方面条件和待遇要求较低，因此从业领域范围广泛。主要在珠宝玉石加工和零售行业、食品加工行业、建筑行业、餐饮服务行业、农业种植、小商品买卖以及洗衣洗车等劳动密集型行业从业。少部分人员从事养殖、翻译工作。

2.2.2 受教育程度普遍偏低

缅籍务工人员人均受教育程度偏低，高素质技能人才紧缺。根据世界银行统计，缅甸中等教育学生入学率占比49%，高等教育学生入学率占比12%，两项指标与世界其他国家相比处于较低水平，整个国家对于高级管理人才和技术人才的需求较大。1999年至2017年，共有约250万缅甸人到国外务工。

2.2.3 缅籍务工人员数量日益增加

据《2018年缅甸年鉴》统计，缅甸约有人口5 338.8万人，共135个民族，其中，15-59岁的青壮年约占62.5%。另据缅甸劳工、移民与人口部统计，2018年一季度，缅甸年龄在15岁以上的劳动力人口约为3 656万，约占全国人口总数的67.8%[4]。由此可见缅甸劳动力资源丰富，有明显的劳动力优势。随着瑞丽市被列为国家重点开发开放试验区以及瑞丽—木姐跨境经济合作区的设立与发展，瑞丽当地企业吸引了众多缅籍务工人员入境就业。目前中国(云南)自由贸易试验区德宏片区已在瑞丽正式挂牌，挂牌仪式上，多家企业入驻瑞丽，为缅籍人员创造了更多的就业机会，缅籍务工人员的数量将会进一步增加。

2.2.4 目前缅籍人员的缅方签证手续办理较为烦琐

按照缅甸国家移民局相关管理规定，在瑞丽居留的缅籍边民办理了《云南省边境地区境外边民临时居留证》后，仍要每7天6晚到瑞丽—木姐口岸加盖出入境验章。签证周期时间短，导致每周增加约10万人次进出境通关，加剧了口岸拥堵，既给缅甸工人带来了不便，也给企业管理带来了困难[3]。

3 缅籍务工人员在瑞丽市从业存在的问题分析

3.1 语言交流存在障碍

进入瑞丽的缅籍务工人员大部分不会说汉语，语言问题成为阻碍缅籍务工人员日常生活和学习的重要因素之一，因此他们也很难融入当地的社会交往。这种影响不仅对缅籍务工人员自身适应产生不利因素，也对企业的人员管理和长远发展形成阻碍。虽然当地政府、企业会为缅籍入境人员提供语言培训，但受益的人员只占少数。

3.2 技术型人才缺乏

从缅籍务工人员从事的工作来看，大部分属于服务型行业，需要的技术含量较低，一般的缅籍务工人员都能够适应和接受。但也有不少企业反映，缅籍务工人员的工作效率和技能熟练程度相比中国工人较低[5]。部分企业需要缅籍工人掌握一些技术性的工作，往往要花很多时间进行培训。这与缅甸的职业教育起步晚和发展缓慢有一定关系。

3.3 岗前培训的意识不足

在调研中，从职业培训的相关负责人处了解到，为了让缅籍务工人员较快适应工作环境，在进入瑞丽当地企业工作时，需进行岗前培训取得相应的从业资格证，才能到企业入职，但是许多缅籍务工人员反映岗前培训时间较长，希望缩短培训时间，尽快到企业工作赚钱。

3.4 文化差异影响务工者劳动观念

因文化差异的影响，务工人员的劳动观念和意识与中国公民有所不同，缅甸人信奉佛教文化，追求知足常乐，比较容易自我满足，对自己所从事的工作没有长远的发展目光，因此缅籍务工人员工作随意性较大，会根据自己的主观意愿选择工作时长，一旦拿到工资报酬、当期绩效奖励等较易满足，部分缅籍工人会立刻离开工作企业返回缅甸，等工资报酬花费完后再回到瑞丽务工，人员流动性较大。

4 缅籍务工人员对瑞丽边境经济合作区发展的影响

4.1 积极影响

4.1.1 促进中缅胞波情谊，助力“一带一路”建设

首先，随着中缅两国经济的不断发展，许多缅籍人员因经商、劳务等活动频繁来往于中缅两国，在一定程度上推进了中缅民间文化交流与传播，促进了边境地区的和谐发展及跨境民族之间的胞波情谊。缅籍劳务人员子女就读边境地区的小学和幼儿园，能够享受政府提供的“营养早餐”“两免一补”等惠民政策，与中国学生享有同等待遇，有利于增强地方认同和文化认同。其次，部分缅籍务工人员与中国公民结识并组成家庭。跨境婚姻的出现在一定程度上也有效缓解了瑞丽当地青年的婚姻压力。此外，瑞丽拥有独特的地理区位优势，不仅是贯通南亚、东南亚的重要通道，其西北、西南、东南三面还与缅甸接壤，因此瑞丽地区居住着大量缅籍务工人员，这部分群体对增进中缅胞波情谊及维护边疆稳定和谐具有重要作用。同时，瑞丽作为云南融入“一带一路”倡议的重要枢纽之一，对助力“一带一路”建设发挥着不可估量的作用。

4.1.2 促进瑞丽边合区经济发展

在中缅边境区域合作中，劳务中介在促进跨境劳务、资本和技术等经济资源在区域范围内的有效流动和合理配置发挥着重要作用。而跨境劳务、资本或技术在跨境区域合作中有效流动和合理配置[6]，推动了中缅边境经济合作区的经济发展。缅籍务工人员进入瑞丽当地就业，依靠劳务中介机构在区域范围内进行有效的流动和配置，一定程度上解决了当地劳动密集型企业用工缺口的问题，对本地的经济发展具有极其重要的作用。以瑞丽市环卫工人为例，目前有300余名缅籍人员在瑞丽市从事环卫工作，这部分缅甸籍环卫工人每天辛勤工作，努力恢复城市的整洁和美丽，为瑞丽当地的城市环境建设做出了积极贡献。

4.1.3 缓解当地劳动密集型产业劳动力短缺的问题

相对于国内的务工人员，缅籍务工人员更能适应工作条件差、劳动强度大以及工资待遇低的工作，因此当地许多劳动密集型企业为降低企业成本会大量招录缅籍务工人员，缓解劳动力短缺的问题。另外，农忙时节瑞丽当地的农户也会临时雇佣缅籍人员从事收割甘蔗、采摘茶叶等农活，缓解农忙时节劳动力短缺的问题。

4.2 消极影响

4.2.1 “三非人员”影响当地社会治安

改革开放40年来，中国经济迅速发展，中缅两国的经贸往来日益活跃，吸引了大量缅甸人员入境务工。由于法律法规具有滞后性，导致缅籍务工人员入境手续办理困难、繁杂，部分因特殊情况入境的缅籍人员在办理入境手续时无法可依，非法进入瑞丽，由此产生了“三非人员”(非法入境、非法就业、非法居留),在一定程度上影响我国的治安稳定，存在隐患。具体表现在以下几方面：首先，存在涉黄涉盗案件，缅籍“三非人员”受非法身份的限制，无法找到待遇好且稳定的工作，为了挣钱，部分人员进行涉黄、盗窃等违法活动，影响当地社会风气。其次，偶尔会发生打架斗殴事件，部分参与打架斗殴事件的缅籍人员由于没有身份和户口，很难进行处理。第三，抢劫案件也时有发生。少部分非法入境的缅籍务工人员会单独或与我国当地的违法人员勾结，进行抢劫活动。

4.2.2 增加边防管理负担

瑞丽与缅甸仅一江之隔，边境线长，没有自然屏障，出入便捷，加之边境劳务市场对缅籍务工人员的需求，导致大量缅籍人员非法进入中国，增加瑞丽边防管理的难度。为了杜绝缅籍人员非法入境，我国在云南边境地区投入大量的人力、物力和财力设防，每日边防官兵都要到边境线上巡查。另外，依据相关法律规定，对于非法入境的缅籍务工人员的处理，不仅要罚款还要遣送回国，但这部分缅籍务工人员经济条件较差，一旦被查处，无法缴纳罚款，相关部门还要负责其回国之前的食宿、交通费用，增加了边防管理的负担。

4.2.3 对当地劳务市场形成冲击

大批缅籍务工人员涌入瑞丽从事劳动密集型产业的工作，对当地的劳务市场形成一定的冲击力。调研中发现，许多缅籍务工人员在瑞丽打工，劳动技能有所提升，有一定的工作经验，并且薪资要求低，吃苦耐劳，受到很多当地企业老板的青睐，能够获得较多的聘用机会，与许多中国本地的务工人员相比较，大部分的民营企业更愿意聘用薪资要求低、能够吃苦的缅籍务工人员，这使得许多本地的务工人员失去竞争力。

4.2.4 缅籍务工人员权益缺乏保障

首先，缅籍务工人员法律维权意识淡薄，部分人员未办理合法跨国务工手续，导致相关部门无法识别其个人身份，无法为其办理相关保险手续，如若出现工伤事故很难得到相应赔偿。其次，无法购买医疗保险，患病就医也存在困难。出现劳务纠纷，也无处投诉，无法保障自身合法权益。

5 瑞丽边合区缅籍务工人员人力资源开发及管理的必要性与对策分析

5.1 必要性

结合文中缅籍务工人员对瑞丽边合区发展影响的分析，聘请缅籍务工人员有其必要性。第一，瑞丽由于特殊的人缘关系，聘请缅籍务工人员可以促进中缅民间文化的交流与传播，增进跨境民族之间的中缅胞波情谊。第二，聘请缅籍务工人员到瑞丽边合区工作，可以加深缅籍人员对地方和文化的认同，这部分群体对维护边境稳定和促进边境地区和谐发展具有重要作用。第三，在“一带一路”倡议背景下，瑞丽当地吸引了较多企业入驻，聘请缅籍务工人员可以缓解当地劳动密集型企业用工缺口的问题，降低企业用工成本。第四，在缅籍务工人员群体中不乏跨界民族，通过跨界民族同根同源的族源关系，利用其相通的语言文化和强烈的民族认同感，为区域合作纵深发展搭建沟通的精神桥梁，更有益于跨越中缅两国国家和地区交流的人文障碍，实现真正的“民心相通”，从而为政策沟通、道路联通、贸易畅通等打开通道，实现区域经济整合。因此对瑞丽边合区缅籍务工人员人力资源开发及管理可以从以下几方面进行探索。

5.2 对策分析

5.2.1 从国家层面建立正常的劳务输入机制

2019年8月，国务院关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知下发，中国(云南)自由贸易试验区总体方案中明确指出，在德宏片区加快构建5G产业体系，推动互联网、大数据、人工智能与实体经济深度融合。同时加快推进中缅国际物流大通道建设，允许企业在周边国家运营(或参与运营)的货运车辆进入云南境内停靠和装卸货。目前宝能国际供应链管理(云南)有限公司、德宏特华实业有限公司、雅戈尔瑞丽公司、业勤贸易公司等多家企业已入驻当地，下一步瑞丽当地的市场会吸引更多的企业入驻，瑞丽的人力资源市场也将迎来更大的机遇与挑战。目前，中缅两国经济发展存在差距，人民群众的经济收入和生活条件也存在差异，自贸区的建设将会吸引更多的缅籍务工人员进入瑞丽务工，一方面可以缓解瑞丽当地劳动力缺口问题，另一方面也给当地的外籍人员服务与管理带来挑战。缅籍务工人员入境就业、务工服务管理工作，是一项系统性、长期性、复杂性的工作，从国家层面看，应积极推动与缅甸签署跨境人力资源合作协议，探索构建外籍务工人员管理长效机制，研究缅籍员工办理就业许可、签证及居留许可的便利措施，由政府部门牵头，探索一条行之有效的中缅劳务输入机制。

5.2.2 服务与管理并举，加强缅籍务工人员的监管力度

全国首个外籍服务管理中心——瑞丽市外籍人员服务管理中心于2013年6月正式成立，中心一站式服务、一表式审批的模式既简化了缅籍人员办证流程，又有效维护了缅籍人员在瑞丽的合法权益。结合瑞丽市目前外籍人员管理的实际情况，应不断完善对外服务窗口、管理制度建设、实验室建设等工作，提供更为科学、规范、人性化的一站式服务，并推进疫情、疫病防控与管理的工作。同时对于通过正常途径入境的缅籍务工人员当地政府相关部门及企业要为其创造良好的就业环境，为其就业做好服务指导工作。对于“三非”人员，要加强监督和管理。一是当地政府及相关职能部门，要加强边境防线的管控治理，最大限度地防止“三非人员”入境。同时公安机关要把排查和遣送“三非人员”的工作作为一项常态化工作，不断完善防范、打击和整治等工作。对于缅籍务工人员较多的聚集区要持续清理整治，排查安全隐患，并及时加以治理。二是加强宣传，开展法制教育。外事、公安出入境管理、辖区派出所等部门应该聘请翻译适时对缅籍务工人员开展法律法规宣传教育，增强他们对我国法律法规的认识，进一步规范他们的法律道德行为和意识[7]。

5.2.3 发展跨境职业教育，充分发挥缅籍人力资源优势

充分发挥缅甸的劳动力资源优势，发展跨境职业教育合作，提升缅籍务工人员的知识、技能水平。一是积极推进跨境职业教育合作。通过与缅甸学校如瑞丽市职业中学、瑞丽市国际珠宝学校等合作办学的形式，到缅甸开展职业教育，开展珠宝玉石雕刻、设计，汽摩维修，家电维修，市场营销，跨境电商，农业畜牧，华文学校教师业务提升等长短期教育教学和技能培训，培养更多技术型的缅籍务工人员。二是加强中缅教育系统合作交流。加强与侨联侨办、缅甸华侨商会等部门的沟通与联系，协商与境外华文学校开展合作项目。在“一带一路”倡议下，发展跨境职业教育，对滇缅边境的区域发展也有着深层次的影响，不仅能够满足缅甸边民的需求，培养更多缅籍技术型人才，促进缅籍企业快速发展，推动缅甸经济发展，同时，大量接收职业教育的缅籍技术型人才到瑞丽就业，在一定程度上扩充了当地的劳动力资源，对瑞丽市当地的经济发展发挥了重要的作用。

5.2.4 整合务工信息平台资源，加大职业培训力度

瑞丽市相关部门也在积极推进务工信息平台建设，目前瑞丽市人力资源市场30家职业介绍所(职业服务中心)和10家劳务派遣公司每天及时发布企业用工信息以及求职者信息，为企业和求职者提供便捷的服务平台。同时还设置就业信息宣传电子屏及宣传栏，发布招聘信息，做到就业信息及时发布。下一步可以整合现有的职业介绍所(职业服务中心)和劳务派遣公司的资源，实现信息平台共享，以此能够及时解决企业用工缺口问题，保证企业用工需求，达成劳动力供求双方的优化配置和有序流动，促使缅籍务工人员的良性发展[8]。

充分发挥云南民族大学国际职业教育瑞丽培训基地、中国—东盟教育培训中心、澜沧江—湄公河职业教育基地的作用，对缅籍务工人员分层次开展培训。通过多媒体、多渠道的方式，进一步加强缅籍务工人员实用汉语基础知识、健康卫生基础知识、中国法律基础知识、职业技能技术知识等培训，进一步扩大职业培训的范围、场地和受众群体。

5.2.5 提高企业人力资源管理水平，保证务工人员合法权益

当地政府部门应该在经济和财政政策上支持本地企业发展，促进企业建立对境外和境内务工人员无区别对待的工作环境。加强企业管理层的培训和政策宣传，使其树立现代化的人力资源管理理念。目前部分企业招聘外籍劳动者存在利益趋向，以吸纳低成本的劳动力来增加企业收益，要对当地企业的管理者加强引导，不要为了压低企业成本而忽视缅籍务工人员合法、正当权益，要让企业的管理人员清楚认识到企业的发展不是通过压低劳动力价格取胜的，而是依靠技术和有效的管理模式实现的。另外企业管理者需要以人为本，不断更新观念，充分发挥企业的人文关怀，注重企业对缅籍务工人员的内部培训，提高员工素质，要保证缅籍务工人员同其他工人一样享有正当的权利，做到同工同酬。同时企业应完善奖罚分明的薪酬制度，充分调动员工工作积极性，以此提升企业的经济效益和竞争实力。